社區(qū)公共服務(wù)微效原因分析

1、    社區(qū)公共服務(wù)微效原因分析    穆欣欣摘要：一般來說，社區(qū)公共服務(wù)是指城市社區(qū)公共服務(wù)的提供者通過一定組織和形式，向社區(qū)成員提供的在一定程度上具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和福利性的物品和服務(wù)，以滿足社區(qū)居民生活和工作的各種需求。從供給的角度看，社區(qū)公共服務(wù)主要是一種依托公共部門、公共資源或社會(huì)公共設(shè)施為社區(qū)居民提供公共物品的服務(wù)，體現(xiàn)了以政府為核心的公共部門的職能。從消費(fèi)的角度看，主要是滿足社區(qū)居民的公共需求，體現(xiàn)的是解決社會(huì)公共問題。因此，從總體上看，社區(qū)公共服務(wù)的本質(zhì)就是在社區(qū)范圍之內(nèi)的公共事務(wù)如何管理、公共利益如何維護(hù)的問題。本文對(duì)城市社區(qū)公共服

2、務(wù)面臨的困境進(jìn)行探討，在政府主導(dǎo)下的社區(qū)公共服務(wù)與社區(qū)居民參與公共服務(wù)的視角出發(fā)，以泰山社區(qū)便民食堂的歷程進(jìn)行分析。想要增加公共服務(wù)效能以滿足社區(qū)居民多元化需求就需要改變單一主體的社區(qū)服務(wù)結(jié)構(gòu)。形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織的多元化的社區(qū)服務(wù)結(jié)構(gòu)。關(guān)鍵詞：社區(qū)公共服務(wù) 多元化 創(chuàng)新機(jī)制一、t社區(qū)便民食堂歷程分析（一）t社區(qū)簡(jiǎn)介t社區(qū)成立于1999年，地處沈陽(yáng)市皇姑區(qū)中部，小區(qū)內(nèi)共有常駐人口8043人，其中老年人口數(shù)1997占小區(qū)人口24.8%。t小區(qū)擁有眾多民間組織團(tuán)體，其中以t社區(qū)黨員服務(wù)隊(duì)、科普大學(xué)、合唱隊(duì)、舞蹈隊(duì)最為活躍。t小區(qū)內(nèi)多為省直單位退休人員居住，是一個(gè)典型的老年人群體為主的老舊小區(qū)。

3、（二）便民食堂歷程及服務(wù)內(nèi)容t社區(qū)一直致力于公共服務(wù)的發(fā)展，2008年，沈陽(yáng)市首批投入資金建造社區(qū)日間照料站，由于當(dāng)時(shí)小區(qū)人員結(jié)構(gòu)及需求等原因，社區(qū)并未成立日間照料站，用此資金申請(qǐng)了沈陽(yáng)市首批社區(qū)便民食堂服務(wù)項(xiàng)目，并于2008年12月通過審批開始籌建，啟動(dòng)資金十萬(wàn)元，于2009年2月正式營(yíng)業(yè)。社區(qū)便民食堂是社區(qū)提供的公共服務(wù)，以非營(yíng)利性、非競(jìng)爭(zhēng)性為原則。主要業(yè)務(wù)是為居民提供午餐，每餐都配備兩素一葷，每份收費(fèi)六元。為增加食堂菜品的豐富性和多樣性，每周三都會(huì)售賣包子以供居民選擇。t食堂主要工作人員為社區(qū)的公益性崗位人員，2009年增設(shè)售賣包子項(xiàng)目后，增加社區(qū)委員一名共同負(fù)責(zé)食堂運(yùn)行。因工作崗位變動(dòng)

4、、人員退休無(wú)人更替，t社區(qū)便民食堂工作人員不斷減少導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降，致使便民食堂于2017年11月停止?fàn)I業(yè)，共運(yùn)營(yíng)八年。（三）便民食堂服務(wù)策略便民食堂運(yùn)營(yíng)之初，社區(qū)工作者以各種形式對(duì)食堂進(jìn)行宣傳，在活動(dòng)團(tuán)體休息之余講解社區(qū)食堂的運(yùn)營(yíng)理念“惠民利民、踏實(shí)安心”，各個(gè)單元樓道張貼便民食堂的開業(yè)消息。擴(kuò)食堂的知曉率，希望可以將政府提供的社區(qū)公共服務(wù)深入到小區(qū)的各個(gè)角落。社區(qū)便民食堂主要針對(duì)的人群是以六十歲以上老人、低保戶及其他特殊群體。社區(qū)便民食堂是公共服務(wù)項(xiàng)目，十分注重服務(wù)理念，更是針對(duì)特殊群體人員進(jìn)行個(gè)性化服務(wù)。社區(qū)除以低價(jià)售賣放心午餐外，還會(huì)為高齡老人、殘疾人、因病無(wú)法來食堂就餐的人員提供送餐

5、服務(wù)。t社區(qū)工作者對(duì)用餐人群進(jìn)行用餐滿意度調(diào)查，了解社區(qū)居民對(duì)便民食堂菜品的意見，如米飯的軟硬程度、菜式選擇、口味輕重等，以此來進(jìn)行菜品調(diào)整。為了發(fā)揚(yáng)民主精神，向個(gè)團(tuán)體對(duì)社區(qū)食堂進(jìn)行匿名意見收集。增加為特殊群體送餐服務(wù)、預(yù)定服務(wù)等，為最大化滿足小區(qū)居民的需求，付出了諸多努力。（四）便民食堂服務(wù)模式t社區(qū)便民食堂是依托政府的公共服務(wù)項(xiàng)目而產(chǎn)生，其運(yùn)營(yíng)模式不同于市場(chǎng)化餐飲，在政府主導(dǎo)的體制下，便民食堂的服務(wù)場(chǎng)地、設(shè)備設(shè)施、日常行政、服務(wù)人員、運(yùn)行監(jiān)管、工作成果都與政府有直接聯(lián)系。在經(jīng)營(yíng)上，食堂是公共服務(wù)項(xiàng)目，要保證低價(jià)平穩(wěn)，幾乎無(wú)盈利?？梢哉f，t社區(qū)便民食堂是政府直接實(shí)施社會(huì)管理和服務(wù)的體現(xiàn)，是屬

6、于政府單一主導(dǎo)的公共服務(wù)項(xiàng)目。二、社區(qū)公共服務(wù)微效的原因分析回顧t社區(qū)便民食堂的八年歷程，我們發(fā)現(xiàn)社區(qū)便民食堂的建立、運(yùn)營(yíng)到停業(yè)的原因主要是受到主導(dǎo)的政府以及參與的居民這兩大方面影響。第一，從居民參與的角度出發(fā)來看，最初僅有15人左右穩(wěn)定的在t社區(qū)便民食堂用餐，在社區(qū)食堂增加售賣包子這一服務(wù)項(xiàng)目后，用餐人員數(shù)從穩(wěn)定的15名增加至30多名，售賣包子的數(shù)量也達(dá)到了80-100份，且供不應(yīng)求。開展送餐以來，有10名左右的居民享受此項(xiàng)服務(wù)。由我們?cè)L談方式得到的數(shù)據(jù)可知，居民選擇堂食用餐少存在以下幾種原因：其一，輿論影響。受訪的人群普遍知道t社區(qū)成立了便民食堂，可堂食用餐的居民十人中卻僅有三人，但在售賣

7、包子的時(shí)候，來購(gòu)買包子的居民是平時(shí)的三倍甚至更多。當(dāng)問及原因時(shí)，部分受訪者表示去食堂吃飯如果讓鄰居知道了是一件不好的事情。認(rèn)為自己家的兒女不惦記老人，導(dǎo)致老人只能去社區(qū)的食堂吃飯。但包子就不同了，食堂的包子干凈，味道好不會(huì)被鄰居說三道四。因此，外賣包子成了大多數(shù)居民的選擇。其二，吸引力問題。多數(shù)人表示食堂的午餐就是家常便飯，無(wú)其他服務(wù)，這并不足以吸引居民前來就餐。受訪者王大爺表示，自己還是喜歡老伴兒做的飯，家的味道吃得慣。受訪者張阿姨也表示自己的身體還算硬朗，午餐在家中自己煮飯不成問題和食堂的家常便飯也沒有什么差別，去食堂吃飯反而是折騰。而受訪者楊阿姨認(rèn)為，去食堂吃飯就只是吃飯而已，和飯店一樣

8、，她認(rèn)為如果食堂可以提供休閑娛樂的場(chǎng)所和空間也許她也愿意和老伙伴兒們一同前往，比起提供的溫飽，更需要的是氛圍和關(guān)懷。這也體現(xiàn)出了政府提供的公共服務(wù)太過單一化，使居民的需求無(wú)法得到全面滿足。第二，從以政府為主體提供服務(wù)的角度來看，發(fā)展社區(qū)公共服務(wù)是滿足居民日益增長(zhǎng)的公共需求的一種合理方式。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和“小政府、大社會(huì)”改革，政府的職能也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，政府由“劃槳者”逐步轉(zhuǎn)為“掌舵者”，滿足社會(huì)公共需求的重任必然有政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同分擔(dān)。社區(qū)公共服務(wù)正是滿足社會(huì)公共需求的重要形式。社區(qū)公共服務(wù)必須要以社區(qū)居民需求為向?qū)?，以社區(qū)居民廣泛參與為前提。而以此為前提進(jìn)行分析存在以下幾種問題：1

9、.政府服務(wù)手段較少，回應(yīng)居民需求的能力薄弱。本應(yīng)是“集體選擇”的結(jié)果，而行政化則往往屏蔽信息反饋渠道，導(dǎo)致公共服務(wù)的供給“一刀式”或供給錯(cuò)位。2.政府行政色彩濃厚，社區(qū)官民二重身份，半行政化管理、自治管理、社區(qū)公共服務(wù)多種職責(zé)集于一身，社區(qū)人員由政府聘用和考核社區(qū)與政府部門實(shí)際上是一種行政性的垂直關(guān)系，而非社區(qū)公共服務(wù)供給中平等的合作伙伴。以t社區(qū)便民食堂為例，泰山社區(qū)便民食堂成立伊始人員是由三名公益性崗位來運(yùn)營(yíng)，初期加入新增外賣包子服務(wù)項(xiàng)目后，社區(qū)委員被調(diào)動(dòng)到食堂去增援公益崗位，在社區(qū)便民食堂外賣包子項(xiàng)目如火如荼的進(jìn)行時(shí)，社區(qū)委員卻因?yàn)槠渌姓ぷ魅藛T不足，以行政需求為先，而被街道辦事處抽調(diào)

10、去負(fù)責(zé)其他行政工作。2013年僅剩4名社區(qū)工作者，維持社區(qū)正常行政事務(wù)運(yùn)營(yíng)都成為難事，還要送餐保持運(yùn)營(yíng)狀態(tài)，這使得社區(qū)便民食堂的用餐質(zhì)量起伏波動(dòng)。政府的公益性崗位，不屬于專業(yè)人員，只能滿足食堂基本運(yùn)營(yíng)，但從創(chuàng)新與發(fā)展的角度來看，社區(qū)便民食堂，需要專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備的專職人員來運(yùn)營(yíng)。無(wú)法滿足居民需求，也使得居民對(duì)社區(qū)便民食堂感到失望。3.社區(qū)便民食堂除了政府的前提投入外，再無(wú)任何補(bǔ)貼舉措。社區(qū)便民食堂收支勉強(qiáng)持平偶爾虧損也是社區(qū)勉強(qiáng)維持周轉(zhuǎn)。社區(qū)便民食堂無(wú)經(jīng)濟(jì)投入也無(wú)法提高午餐質(zhì)量，很多居民也因此而放棄社區(qū)食堂。社區(qū)便民食堂是公益性質(zhì)，想要長(zhǎng)期良性運(yùn)營(yíng)下去，必須有扶持。然而社區(qū)普遍存在經(jīng)費(fèi)緊張、人手少

11、、事務(wù)繁雜等難題。4.社區(qū)公共服務(wù)項(xiàng)目也依賴于政府工作的側(cè)重點(diǎn)。食堂的發(fā)展進(jìn)程，說明了政府工作側(cè)重點(diǎn)的影響。食堂發(fā)展一共四個(gè)階段。第一階段，始于2009年至2011年，發(fā)展?fàn)顟B(tài)良好。社區(qū)主任全力支持，共有工作人員五人，不僅是試點(diǎn)社區(qū)食堂，更是沈陽(yáng)市首批運(yùn)營(yíng)的社區(qū)食堂唯一堅(jiān)持運(yùn)營(yíng)的，省內(nèi)多次組織參觀學(xué)習(xí)。第二階段，2011年至2014年，正常運(yùn)營(yíng)。由于行政工作增加，政府關(guān)注度下降，社區(qū)工作人員退休，無(wú)新增人員補(bǔ)充減少至兩人。無(wú)法提升公共服務(wù)質(zhì)量，保持食堂的基本運(yùn)營(yíng)。第三階段，2014年至2015年中期，維持運(yùn)營(yíng)。便民項(xiàng)目后繼乏力，政府的關(guān)注度繼續(xù)降低，到后來無(wú)人問津，導(dǎo)致大多數(shù)社區(qū)食堂相繼關(guān)閉。

12、食堂只剩一名人員，面臨仍有需要的少數(shù)困難人群，t社區(qū)主任仍然堅(jiān)持將食堂運(yùn)營(yíng)下去，為少數(shù)困難群體提供這項(xiàng)便民服務(wù)。第四階段，2015年中至2017年底，從勉強(qiáng)運(yùn)營(yíng)到關(guān)閉。由于社區(qū)主任的更換，對(duì)于公共服務(wù)的側(cè)重點(diǎn)再次轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)移的工作側(cè)重點(diǎn)，讓社區(qū)食堂完全失去了支持。最后一名社區(qū)食堂公益性崗位被調(diào)走，t社區(qū)食堂正式的關(guān)閉。原本的沈陽(yáng)市試點(diǎn)社區(qū)食堂就此結(jié)束了全部運(yùn)營(yíng)。三、社區(qū)公共服務(wù)提升的發(fā)展方向當(dāng)前，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程的加快，大量公共服務(wù)的提供主體開始由政府轉(zhuǎn)移到民間，并呈現(xiàn)出公共服務(wù)社會(huì)化的發(fā)展趨勢(shì)。作為城市的基層組織，社區(qū)逐漸成為公共服務(wù)社會(huì)化的有效實(shí)現(xiàn)形式。公共服務(wù)逐漸從“單一、封閉”向“開放、

13、多元”演進(jìn)，政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織在公共服務(wù)項(xiàng)目既不應(yīng)是排斥異己的壟斷者，也不應(yīng)是事不關(guān)己的局外人，而應(yīng)該是真誠(chéng)的合作者。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的社區(qū)化可以有效整合社會(huì)資源，彌補(bǔ)政府壟斷公共服務(wù)供給的缺陷和不足，更好地滿足民眾對(duì)基本公共服務(wù)的需求，使服務(wù)惠及廣大社會(huì)成員。若從t社區(qū)便民食堂的運(yùn)營(yíng)歷程來看，社區(qū)的服務(wù)提供單一化是食堂最終停運(yùn)的重要原因之一，居民希望社區(qū)的食堂不是單一的午餐提供，而是可以滿足居民休閑、娛樂、溫飽的環(huán)境氛圍。而社區(qū)要想加入其它的項(xiàng)目，除需要審批新的活動(dòng)場(chǎng)地、設(shè)備設(shè)施、還需要考慮到人員配置，這些并不能夠按照社區(qū)單純意愿來提供，而政府的各項(xiàng)預(yù)算也是有限，想要快速實(shí)現(xiàn)居民多元化的需求顯

14、然存在困難。此種情況下政府可以引用創(chuàng)新機(jī)制，政府不僅要加大對(duì)基層公共服務(wù)的財(cái)政投入，更應(yīng)重視財(cái)政資源配置的有效性和最優(yōu)化。在社區(qū)公共服務(wù)多元供給主體中，政府是責(zé)無(wú)旁貸的主導(dǎo)者，保障居民對(duì)社區(qū)公共服務(wù)的基本需求并保證服務(wù)的供給。政府作為主導(dǎo)者并不意味著它要直接生產(chǎn)供給公共服務(wù)，而是要充當(dāng)安排者，決策者。至于公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，完全可以通過合同承包、補(bǔ)助、特許經(jīng)營(yíng)等形式由私營(yíng)部門或社會(huì)組織來完成。也就是說，政府要與企業(yè)或非營(yíng)利組織等市場(chǎng)主體建立互信互惠的合作關(guān)系，不斷拓展合作空間，利用市場(chǎng)機(jī)制來提高社區(qū)公共服務(wù)效率，滿足公共需求，并減輕政府負(fù)擔(dān)。從居民方面來看，政府除了提供多元化的服務(wù)，還需居民的參與度提升。提升參與度只依靠社區(qū)工作者的宣傳和動(dòng)員效果是其微的。動(dòng)員需要方式方法，比起社區(qū)工作者行政性的宣傳方法，進(jìn)駐在社區(qū)的各個(gè)社會(huì)組織團(tuán)體的成員才是更具代表性的。居民往往會(huì)更加信任周圍鄰居、朋友、認(rèn)識(shí)的人的說法、體驗(yàn)。如何讓居民帶頭人帶領(lǐng)居民才是社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展中社區(qū)應(yīng)該著重研究的事情，我們要做的不僅是帶來優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，更是要優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)高效率的、踏踏實(shí)實(shí)的真正服務(wù)于居民。綜上所述，從t社區(qū)便民食堂的發(fā)展為例，我們看到公共服務(wù)的微效發(fā)展，主要是受到主導(dǎo)的政府以及參與的居民這兩大方面影響。目前基本公共服務(wù)從保障人類的基本生存權(quán)，基本尊嚴(yán)，健康要求，上升到保障全