生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償與監(jiān)督機制研究

1、    生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償與監(jiān)督機制研究    陳新明 楊喜摘要 當(dāng)前在建立生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償機制上面臨種種困難，迫切需要從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度進行系統(tǒng)的審視與研究。結(jié)合生態(tài)補償?shù)幕粳F(xiàn)狀和存在的問題，分析了生態(tài)補償不合理的原因，并提出重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)恼呓ㄗh。關(guān)鍵詞 功能區(qū);生態(tài)補償;問題;建議x321 a0517-6611（2020）24-0091-03doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.24.025開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（osid）：study on ecological compensation and

2、 supervision mechanism of ecological function areaschen xinming，yang xi （guilin university of technology，guilin，guangxi 541004）abstract at present， there are many difficulties in the establishment of ecological compensation mechanism of ecological function areas， and it is urgent to carry out system

3、atic examination and research from the strategic height of sustainable development. combined with the basic status and existing problems of ecological compensation，we analyzed the reasons for the unreasonable ecological compensation， and put forward the policy suggestions for ecological compensation

4、 in key ecological functional areas.key words functional area;ecological compensation;problem;suggestion伴隨社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護與生態(tài)功能生態(tài)補償問題日益凸顯，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的經(jīng)濟發(fā)展模式已成為當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要問題。全面貫徹落實生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償和監(jiān)督機制，無論是從理論還是從實踐來看，都具有極其重要的意義。從現(xiàn)實來看，當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展方式主要依靠資源投入，目前，生態(tài)資源被認(rèn)為是公共共享資源，沒有明晰的權(quán)屬關(guān)系，社會經(jīng)濟的發(fā)展受生態(tài)資源的制約，這導(dǎo)致生態(tài)功能區(qū)被過度開發(fā)和

5、浪費的現(xiàn)象大量存在，通過明晰功能區(qū)的生態(tài)功能，從制度和法律上對生態(tài)功能區(qū)進行補償，不僅能加強綠色生態(tài)環(huán)境保護，提高生態(tài)資源的使用效率，還能達到加快生態(tài)文明建設(shè)的目的，促進人與自然、社會的和諧發(fā)展。因此，構(gòu)建和完善生態(tài)功能區(qū)補償和監(jiān)督機制，保證生態(tài)功能區(qū)的綠色開發(fā)與發(fā)展，是加強生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，特別是在當(dāng)前創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期顯得尤其迫切和重要。1 生態(tài)補償?shù)幕粳F(xiàn)狀近年來，為積極貫徹落實黨的十八大和十九大會議精神，秉承“保護生態(tài)有補償，破壞環(huán)境須賠償”的原則1，全面開展生態(tài)補償實踐，分別在林業(yè)、濕地、流域以及礦產(chǎn)資源等領(lǐng)域開展了一系列生態(tài)補償活動，生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償已經(jīng)成為當(dāng)前

6、生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。1.1 生態(tài)補償?shù)恼攮h(huán)境初步形成 近年來，各地結(jié)合生態(tài)功能區(qū)的發(fā)展實際，不斷探討初步建立了多元化的生態(tài)補償機制。國家不斷制定和完善生態(tài)補償法律法規(guī)，政府職能機關(guān)加強行政引導(dǎo)，明確企業(yè)與個人在環(huán)境開發(fā)與保護過程中的權(quán)利與責(zé)任，科學(xué)搭建交易平臺，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。著力加強政策支持，落實綠色政策與措施，建立綠色共享與長效機制，初步形成生態(tài)補償?shù)木G色政策環(huán)境。1.2 生態(tài)補償執(zhí)行方案正在落地實施 近年來，國家在林地生態(tài)補償方面主要開展了公益林管護補償和退耕還林工程。倡導(dǎo)建設(shè)“綠水青山”，積極推進退耕還林，采取措施發(fā)展林業(yè)，保護農(nóng)業(yè)，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，主要是要恢復(fù)和保護現(xiàn)有林地，提

7、高全國森林覆蓋率，以實現(xiàn)“藍天白云”“綠色生態(tài)”的目標(biāo)2。特別是針對污染治理、清潔生產(chǎn)等方面，已嘗試建立市場化的生態(tài)保護地區(qū)排污權(quán)交易制度。1.3 市場化補償機制探索已獲成效 生態(tài)補償受市場經(jīng)濟的影響，建立健全生態(tài)補償機制要積極拓展市場資金來源、方式，從制度與立法上規(guī)范生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護補償要求與標(biāo)準(zhǔn)，進一步完善與市場運行對接的支付平臺和支付方式，積極探索市場化補償機制，使生態(tài)保護地區(qū)可以按照市場運行規(guī)則和方式獲得生態(tài)保護補償，完善生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償保護體系。1.4 加強重點生態(tài)區(qū)域補償 近年來，按照國家政府對生態(tài)補償?shù)囊?guī)劃引導(dǎo)，各地生態(tài)保護區(qū)根據(jù)實際劃分生態(tài)功能區(qū)，并按照生態(tài)功能排列各類生態(tài)

8、補償問題的優(yōu)先次序，制定比較完整的生態(tài)補償政策及其實施要求，通過以點帶面的方式，在西部生態(tài)保護與建設(shè)領(lǐng)域取得了重點突破，并積極推進退耕還林還草、天然林保護、防護林建設(shè)、荒漠化治理、防沙治沙、濕地保護與恢復(fù)、坡耕地綜合整治、退牧還草、水生態(tài)治理等生態(tài)補償項目的發(fā)展。2 當(dāng)前生態(tài)補償中存在的問題當(dāng)前，各地保護區(qū)生態(tài)環(huán)境仍保持較良好，但一些主客觀因素也決定了重點功能保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境十分脆弱，特別是保護區(qū)往往和少數(shù)民族聚集區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)、相對貧困地區(qū)聯(lián)系在一起，保護施行難度大。加上近年來為努力構(gòu)建“山清水秀”綠色生態(tài)文明，各自然保護區(qū)放棄了許多發(fā)展機會，從而面臨著經(jīng)濟總量小、開發(fā)程度低、貧困面

9、大、發(fā)展速度緩慢、生態(tài)環(huán)境保護難等問題。2.1 生態(tài)補償主體不明晰，生態(tài)資源利用不合理在當(dāng)前的生態(tài)補償中，補償主體不明確，真正補償主體不是受益地區(qū)政府、企業(yè)或個人，而是上級政府專項基金或財政轉(zhuǎn)移支付，其他的融資渠道和支付方式較少，特別是對于清潔生產(chǎn)、清潔化改造、污染治理等，環(huán)境資源保護制度建設(shè)相對落后經(jīng)濟發(fā)展速度，如按照城市居民供水基本價格中水資源價格，工農(nóng)業(yè)用水、城市用水等也應(yīng)該給予水源地補償，但水資源補償標(biāo)準(zhǔn)由水費價格或經(jīng)濟發(fā)展水平而定，優(yōu)質(zhì)水資源的價值未得到體現(xiàn)。2.2 生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)過低，難以彌補林農(nóng)的經(jīng)濟損失 生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)環(huán)境價值的直觀反應(yīng)，直接影響對生態(tài)資源的開發(fā)利用與保護。由

10、于省級財政力量不足，對生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)過低且補償力度太小，極不利于生態(tài)文明建設(shè)?，F(xiàn)行采取“一刀切”的補償標(biāo)準(zhǔn)：不管什么樣的公益林都補助 67.5 元/hm2，不利于利益平衡和經(jīng)營管理3。另外，公益林不允許進行商業(yè)性開采，對于依靠林木經(jīng)濟價值作為生活來源的林農(nóng)來說，其原有的經(jīng)濟利益就會喪失并且得不到充分補償，自然就有偷砍偷伐等破壞生態(tài)環(huán)境的不法行為。因此，建立和完善生態(tài)補償政策迫在眉睫。2.3 生態(tài)補償方式過于單一，不利于生態(tài)功能區(qū)的持續(xù)發(fā)展 在當(dāng)前市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，資金、技術(shù)等生態(tài)補償形式多樣，為有效緩解生態(tài)經(jīng)濟效益相關(guān)主體之間矛盾，補償資金是目前生態(tài)補償最主要的方式。但是這種“輸血型

11、”的補給方式不利于受償者后期的發(fā)展，因為許多受償者并不具備“造血”的能力。一方面，這種政府主導(dǎo)的“輸血式”補償資金主要來源于稅收和轉(zhuǎn)移支付，需要由政府來買單，而生態(tài)補償?shù)馁Y金投入巨大，由此給地方財政帶來極大壓力，違背了“誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的基本原則4。另一方面，也容易使受償者將補償資金用于直接消費，造成“坐吃山空”的現(xiàn)象，甚至養(yǎng)成懶散和不良生活習(xí)氣。這種過于單一的補償方式極不利于受償者創(chuàng)造經(jīng)濟價值。2.4 生態(tài)補償監(jiān)管不到位，生態(tài)補償程序不規(guī)范 生態(tài)補償是一項龐大的工程，它涉及很多領(lǐng)域和區(qū)域，也涉及很多部門利益。部分生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償資金的發(fā)放和使用分散在各政府部門，僅由財政部門

12、進行監(jiān)管，資金使用程序不規(guī)范，資金分配未細化，核算不清晰，很難做到規(guī)范管理和有效溝通，導(dǎo)致部分生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償資金未按照原定方案進行使用。盡管行政管理部門對各類生態(tài)補償資金的發(fā)放有所抽查，敦促少數(shù)生態(tài)功能區(qū)公示使用方案和使用結(jié)果，但抽查結(jié)果并未在官方網(wǎng)站上公示，或是公示方案與結(jié)果十分簡潔。此外，行政制度不健全，生態(tài)補償相關(guān)措施的實施和落實存在法律、體制和機制不健全、不完善，政府對生態(tài)補償?shù)慕y(tǒng)一引導(dǎo)和協(xié)調(diào)管理不到位，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清、獎懲和激勵機制失靈5。如部分被納入了國家重點流域和水資源生態(tài)補償試點的地方，不僅至今未出臺具體的補償試點政策，而且也沒有設(shè)立專門的生態(tài)補償專項資金以及管理機構(gòu)，導(dǎo)致

13、補償資金分散在各類專項資金中。同時，按相關(guān)規(guī)定，林業(yè)、水利、環(huán)保、國土、畜牧等多個部門都在生態(tài)補償過程中扮演著重要角色，這種多頭管理模式容易造成權(quán)責(zé)不一、利益分配不均、分工不清。而在生態(tài)補償工作需要交叉進行時，會出現(xiàn)部分補償工作管理不到位的現(xiàn)象，直接影響到生態(tài)補償工作的有序進行。3 生態(tài)補償不合理的原因3.1 資源有償使用制度不完善，生態(tài)補償落實不到位伴隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，部分以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的經(jīng)濟發(fā)展使生態(tài)補償及公共管理面臨各種新的問題與矛盾，而現(xiàn)實生活中相關(guān)法律法規(guī)落后于社會經(jīng)濟的配套發(fā)展，許多新的管理和生態(tài)補償問題缺乏相應(yīng)的法律支持。當(dāng)前不同區(qū)域生態(tài)保護標(biāo)準(zhǔn)也各不相同，真正補償?shù)?/p>

14、支付主體是上級政府或?qū)ｍ椈?，并且橫向支付和跨省支付還沒有完全落實，生態(tài)補償也沒有科學(xué)評估標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)建設(shè)資金來源渠道單一，生態(tài)補償資金嚴(yán)重不足等，這必然導(dǎo)致生態(tài)補償落實不到位。3.2 生態(tài)調(diào)查手段不科學(xué)，生態(tài)補償?shù)脑u估技術(shù)與方法落后 在市場經(jīng)濟中，生態(tài)資源不能直接表現(xiàn)為資源化的環(huán)保產(chǎn)業(yè)，其價值只能通過生態(tài)破壞、生態(tài)補償進行評估。然而，評估的法律依據(jù)、程序、評估方式是否科學(xué)，如果不合理又如何救濟等都影響生態(tài)補償?shù)臄?shù)據(jù)調(diào)查和評估價值。比如針對污染治理、淘汰落后和過剩產(chǎn)能等進行評估調(diào)查，缺乏統(tǒng)一的模式與標(biāo)準(zhǔn)。特別是在生態(tài)功能區(qū)的保護與建設(shè)、生態(tài)服務(wù)功能價值評估等方面加強政策引導(dǎo)和立法支持，不斷健全生

15、態(tài)調(diào)查手段、生態(tài)補償?shù)脑u估技術(shù)與方法。3.3 生態(tài)服務(wù)理念缺乏，生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度不明確生態(tài)補償不同于一般的環(huán)境經(jīng)濟政策與命令控制型環(huán)境政策，各級行政職能部門在生態(tài)補償管理過程中生態(tài)服務(wù)意識不強，工作中受政府行政和市場經(jīng)濟等因素的影響，經(jīng)常出現(xiàn)工作“越位”“錯位”和“缺位”等現(xiàn)象6。目前缺乏相應(yīng)的環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，生態(tài)補償責(zé)任主體責(zé)任不明確，不能明確相互間的權(quán)利與義務(wù)，在生態(tài)環(huán)境保護成本、生態(tài)管理成本與發(fā)展價值方面難以做到合理評估與制衡。生態(tài)補償管理模式滯后市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，生態(tài)補償沒有政策法規(guī)的有力支持，導(dǎo)致生態(tài)補償運作模式缺乏系統(tǒng)性和可操作性，特別是重要生態(tài)功能區(qū)補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，生態(tài)補償主體責(zé)任與權(quán)

16、利不明確，生態(tài)環(huán)境保護補償不到位。4 重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補償?shù)恼呓ㄗh如何在生態(tài)功能區(qū)構(gòu)建生態(tài)補償制度，保證功能區(qū)規(guī)劃落到實處，既是生態(tài)文明建設(shè)中面臨的一個重大的理論問題，也是我國經(jīng)濟社會改革發(fā)展中必須解決的現(xiàn)實問題。4.1 樹立“生態(tài)財政”理念，促進可持續(xù)發(fā)展 樹立“生態(tài)財政”理念7，促進生態(tài)健康可持續(xù)發(fā)展。按照“誰消費、補償誰”的原則創(chuàng)新環(huán)保資金投入方式，加強科技創(chuàng)新，提倡低碳生活，加強清潔生產(chǎn)、綠色節(jié)能減排等生態(tài)項目和企業(yè)的扶持，擴大綠色產(chǎn)品消費。各級財政支出以發(fā)展綠色低碳經(jīng)濟實踐為目的，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，推進可持續(xù)發(fā)展。4.2 構(gòu)建多元化生態(tài)補償體系，完善生態(tài)保護補償

17、機制 重點生態(tài)功能區(qū)首先可通過對被補償者進行相應(yīng)的技術(shù)培訓(xùn)和教育，為受償者提供技術(shù)服務(wù)指導(dǎo)，提高他們的整體教育水平以及個人的技術(shù)水平，使他們在失業(yè)后能夠有效地提升專業(yè)技能甚至創(chuàng)業(yè)能力，以此解決個人生計問題。其次，可依靠設(shè)立專項補償基金，提高部分生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，滿足受償人群對綠色生態(tài)生活的基本要求。最后，建立生態(tài)補償獎懲制度，考察受償者接受補償后在生態(tài)環(huán)境保護中的作用，并以此為據(jù)，對其下一周期的生態(tài)補償額度進行調(diào)整，通過此舉提高受償者保護生態(tài)環(huán)境的積極性。4.3 探索以政府為主、社會支持的生態(tài)環(huán)境投資融資體制，建立生態(tài)補償投融資管理機制 堅持政府引導(dǎo)，支持鼓勵社會資金參與生態(tài)建設(shè)，拓寬生態(tài)補償資金

18、來源渠道，積極探討建立由政府主導(dǎo)、社會企業(yè)積極參與、市場調(diào)節(jié)的多方并舉、合力推進的生態(tài)補償方式，逐步引導(dǎo)社會資金投向生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護8。同時，要強化綠色信貸、綠色債券、綠色證券等政策支持，積極拓展生態(tài)補償融資渠道，建立市場化的綠色產(chǎn)業(yè)基金，努力形成多元化的生態(tài)補償融資管理格局。4.4 積極引導(dǎo)社會各方參與環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)，優(yōu)化生態(tài)補償模式保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)利用，是生態(tài)補償?shù)哪康?。加強重要生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護首先要正確引導(dǎo)政府機關(guān)、企事業(yè)單位和社會個人積極參與，使生態(tài)資源資本化、市場化，綜合調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護、建設(shè)和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、發(fā)展機會成本等相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境生態(tài)9

19、。同時，要優(yōu)化生態(tài)補償模式。要在政府指導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)等作用下實現(xiàn)所有權(quán)和使用權(quán)相分離，推動建立市場化的生態(tài)資源轉(zhuǎn)讓交易機制，積極探索生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)、優(yōu)化生態(tài)補償?shù)挠行緩?。除此之外，還可以拓展市場化的生態(tài)補償方式，在水權(quán)交易、碳排放交易等方面政府要予以引導(dǎo)，促使企業(yè)和民眾參與到生態(tài)補償當(dāng)中來，提高市場活躍性，有效提高生態(tài)補償?shù)男省?.5 建立科學(xué)的生態(tài)評價體系，提高生態(tài)恢復(fù)與建設(shè)的技術(shù)創(chuàng)新能力 建立健全生態(tài)評價體系，通過行政立法明確生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，督促生態(tài)環(huán)境保護各方主體履行各自的權(quán)利和義務(wù)10。生態(tài)評價體系包含多個具體的評價指標(biāo)、補償方式與辦法等。各級政府要設(shè)立專門的資金管理機構(gòu)，逐步完善分組監(jiān)管體制，強化