農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿及其影響因素研究

1、    農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿及其影響因素研究    胡繼亮+劉心儀摘要：近年來，中央有關(guān)文件提出要積極穩(wěn)妥地開展農(nóng)村土地承包權(quán)退出試點，并且反復(fù)強調(diào)農(nóng)村土地退出要尊重農(nóng)民意愿。對湖北省三個縣市的調(diào)查結(jié)果表明：對于土地承包權(quán)退出，總體看來農(nóng)戶的意愿不甚強烈，但具有一定的潛在需求。調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿的影響因素是復(fù)雜多樣的，戶主的年齡、健康狀況、文化程度、種地年數(shù)，家庭的人口數(shù)量、經(jīng)營的土地面積、城鎮(zhèn)是否有住房以及家庭的社會資源狀況等都對土地承包權(quán)退出意愿有一定的影響，其中戶主能力較差、家庭負擔(dān)較重、社會支持較少的農(nóng)戶退出意愿更弱。在農(nóng)戶

2、土地承包權(quán)退出問題上，應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮集體的主導(dǎo)作用，確定合理的補償標準，構(gòu)建完善的支持體系。關(guān)鍵詞：土地承包權(quán)；退出意愿；影響因素基金項目：國家社會科學(xué)基金青年項目“家庭承包責(zé)任制約束下農(nóng)業(yè)機械化的動力機制、發(fā)展路徑和政策選擇研究”（13cjl053）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金項目“基于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略需求的財政管理體制改革研究”（ccnu16z02007）；華中師范大學(xué)人文社會科學(xué)智庫成果培育專項項目“以供給側(cè)改革為契機加快推進湖北農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展研究”（ccnu16zk019）、“新常態(tài)下促進湖北省農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)研究”（ccnu16zk016）：f301 ：a

3、 ：1003-854x（2017）04-0036-05改革開放之初，我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在保證農(nóng)村土地集體所有權(quán)的前提下，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程的加快以及農(nóng)村人口的劇烈變動，農(nóng)村土地承包權(quán)的固化逐步顯現(xiàn)出其弊端，如很多地區(qū)存在土地碎片化問題，不適應(yīng)土地規(guī)模經(jīng)營和有效流轉(zhuǎn)的要求；大量農(nóng)民進城落戶使得承包地“撂荒”現(xiàn)象日益嚴重，造成了土地資源的嚴重浪費；等等。在此背景下，近年來我國一些地區(qū)，如重慶、陜西、廣東、浙江、四川等，在現(xiàn)有制度框架下開展了農(nóng)村土地承包權(quán)有償退出的零星探索。2015年8月發(fā)布的國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見

4、中明確提出“穩(wěn)妥開展農(nóng)戶承包地有償退出試點”，其后出臺的深化農(nóng)村改革綜合性實施方案、全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（20162020年）、關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見都重申：要積極、穩(wěn)妥地推進農(nóng)民土地承包權(quán)有償退出試點。農(nóng)村土地承包權(quán)退出獲得政策上的“合法性”，開始正式進入政府的議事日程。與土地流轉(zhuǎn)是對承包地經(jīng)營權(quán)的讓渡不同，土地退出是農(nóng)民對土地承包權(quán)的放棄。在城鄉(xiāng)社會保障體系未完全對接的前提下，農(nóng)戶退出作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基礎(chǔ)的土地具有較大的風(fēng)險。因此，中央文件反復(fù)強調(diào)，農(nóng)村土地退出要注意保護農(nóng)民利益、尊重農(nóng)民意愿。那么，目前農(nóng)民到底是否愿意退出土地承包權(quán)？農(nóng)民的退地意愿受到哪些因素的影

5、響？農(nóng)民退出土地會出現(xiàn)什么后果，又需要采取什么應(yīng)對措施？這些問題亟待研究和解決。如何順應(yīng)時代趨勢和農(nóng)民愿望，確?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，使農(nóng)地退出試點取得預(yù)期的效果，是我們面臨的重要課題。一、數(shù)據(jù)來源與樣本統(tǒng)計2016年10月1724日，我們對湖北省3個縣市的農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿及其影響因素進行了實地調(diào)研。我們從湖北省共計102個縣級單位中，按照縣域經(jīng)濟發(fā)展水平抽取了3個樣本縣市：經(jīng)濟發(fā)展水平較高的仙桃市，經(jīng)濟發(fā)展水平中等的監(jiān)利縣，以及經(jīng)濟發(fā)展水平較低的竹溪縣。之后，我們將樣本縣市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按戶均農(nóng)業(yè)支持保護補貼資金降序排列，隨機抽取4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，隨后在每個鄉(xiāng)隨機抽取2個村。最后，在每個樣本村，

6、根據(jù)農(nóng)業(yè)補貼的土地面積大小，隨機抽取1520個農(nóng)戶作為樣本農(nóng)戶。最終有效樣本包括3個縣、12個鄉(xiāng)、24個村的362個農(nóng)戶。根據(jù)抽樣調(diào)查和深度訪談的情況，我們從戶主的年齡、健康狀況、文化程度、種地年數(shù)、政治面貌和家庭的人口數(shù)量、城鎮(zhèn)有無住房、經(jīng)營土地面積、年收入等方面對樣本的基本信息進行統(tǒng)計，具體情況詳見表1。二、農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿分析關(guān)于農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿，我們設(shè)計了這樣幾個問題：“如果政策允許，您是否愿意退出家庭承包的土地？”“如果將承包地退給本村村民，您希望以什么價格退出？”“如果是退給親戚，您希望以什么價格退出？”“如果村社集體永久性回收土地，您能接受什么補償方式？”“如果是每個

7、月給養(yǎng)老金（或者工資），您能接受的最低數(shù)額是多少？”“如果是一次性買斷，您能接受的最低數(shù)額是多少？”根據(jù)對這些問題的回答，我們將農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿分列為如下幾個方面：（一）總體意愿由表2可以看出，愿意退出土地承包權(quán)的農(nóng)戶的比例為24.3%，不愿意退出的比例為75.7%?？梢?，有3/4以上的農(nóng)戶不愿意退出土地承包權(quán)。這跟之前學(xué)者們調(diào)查研究的結(jié)果基本一致。（二）對象偏好由表3可以看出，如果明確土地承包權(quán)的退出對象為村社集體，則有56.1%的農(nóng)戶表示愿意退出，這遠遠高于農(nóng)戶在不明確退出對象情況下愿意退出的比例（24.3%）?？梢姡r(nóng)戶更愿意直接將土地承包權(quán)退給村社集體。（三）價格期待退給個人時，

8、退給親戚與普通村民的價格期望值差別不大。由表4可以看出，農(nóng)民愿意將土地承包權(quán)退給親戚的平均價格期望為20693元/畝，退給普通村民的平均價格期望為21994元/畝，后者稍高于前者。退給村社集體時，價格期望值要遠遠高于個人。由表4可以看出，農(nóng)民將土地承包權(quán)退給個人的均價期望略高于20000元/畝，而退給村社集體的均價期望為45853元/畝，后者遠高于前者。（四）補償方式傾向由表5可以看出，在203個愿意將土地承包權(quán)退給村社集體的農(nóng)戶中，有60戶愿意一次性買斷，占29.6%，而有143戶愿意以每月領(lǐng)取補償（養(yǎng)老金或工資）的形式退出，占70.4%。相比于一次性退出，農(nóng)戶更愿意每月領(lǐng)取補償（養(yǎng)老金或工

9、資）。 三、農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿的影響因素分析根據(jù)調(diào)查樣本的基礎(chǔ)信息和相關(guān)變量，我們將農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿可能的影響因素分為三類，一是家庭人口因素，包括家庭的人口數(shù)量、戶主的年齡、戶主的健康狀況、戶主的文化程度、戶主的種地年數(shù)等；二是家庭資產(chǎn)因素，包括家庭的年收入、經(jīng)營土地的面積、城鎮(zhèn)是否有住房等；三是社會資源因素，主要包括戶主是否是村干部、是否是黨員以及家庭經(jīng)常走動的親戚數(shù)量、遇到經(jīng)濟困難時有多少親友幫助等。（一）家庭人口因素家庭人口數(shù)量對農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿的影響。如表6所示，家庭人口為2人及以下、35人、68人、9人及以上的農(nóng)戶中，愿意退出土地的比例分別為31.7%、23.7%、2

10、6.1%、12.1%，不愿意退出的比例分別為68.3%、76.3%、73.9%、87.9%。可以看出，相較于平均水平，家庭人口為2人及以下的農(nóng)戶更愿意退出土地，家庭人口為9人及以上的農(nóng)戶選擇退出的意愿比較弱。這應(yīng)該與家庭退出土地到城市生活的成本大小有關(guān)。戶主年齡對農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿的影響。如表7所示，戶主年齡為30歲及以下、3145歲、4660歲、61歲及以上的農(nóng)戶中，愿意退出土地的比例分別為33.3%、25.6%、25.5%、22.8%，不愿意退出的比例分別為66.7%、74.4%、74.5%、77.2%?？梢姡瑧糁髂挲g對農(nóng)戶的土地退出意愿呈現(xiàn)有規(guī)律性的影響，即戶主年齡越大越不愿意退出，

11、中青年戶主更愿意退出土地承包權(quán)。這可能與勞動年齡人口對在城市生存的信心更大有關(guān)。戶主健康狀況對土地承包權(quán)退出意愿的影響。如表8所示，戶主身體健康狀況不佳、健康狀態(tài)一般、體健康狀況良好的農(nóng)戶中，愿意退出土地的分別占26.8%、22.1%、24.5%，不愿意退出的分別占73.2%、77.9%、75.5%?？梢园l(fā)現(xiàn)，戶主健康狀況對土地承包權(quán)退出意愿的影響不大，相較而言，戶主健康狀況較差的農(nóng)戶選擇退出土地的意愿稍強。原因可能是身體健康狀況不佳的人無力繼續(xù)耕種土地，而更愿意選擇退出土地到城市謀生。戶主文化程度對土地承包權(quán)退出意愿的影響。如表9所示，戶主文化程度為小學(xué)及以下、初中、高中或中專、大專及以上的

12、農(nóng)戶中，愿意退出土地的分別占23.0%、27.4%、26.9%、8.3%，不愿意退出的分別占77.0%、72.6%、73.1%、91.7%?？梢园l(fā)現(xiàn)，戶主文化程度較低的農(nóng)戶更不愿意退出土地，這可能與其在城市工作和生活的適應(yīng)能力較差有關(guān)。比較意外的是，戶主受過大專及以上教育的農(nóng)戶（只占總樣本數(shù)的3.3%）退出土地的意愿遠遠低于平均值，這應(yīng)該是因為文化水平高的農(nóng)民對退出土地的風(fēng)險有更為理性的判斷。戶主種地年數(shù)對土地承包權(quán)退出意愿的影響。如表10所示，戶主種地年數(shù)為10年及以下、1125年、2650年、51年及以上的農(nóng)戶中，愿意退出土地的分別占20.0%、31.5%、25.7%、11.9%，不愿意退

13、出的分別占80.0%、68.5%、74.3%、88.1%?？梢钥闯觯瑧糁鞣N地年數(shù)對土地承包權(quán)退出意愿的影響呈倒u型，其中種地年數(shù)為50年以上的農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的意愿遠遠低于平均值，這可能與其鄉(xiāng)土觀念強烈和生存技能單一有關(guān)。（二）家庭資產(chǎn)因素城鎮(zhèn)是否有住房對土地承包權(quán)退出意愿的影響。如表11所示，在城鎮(zhèn)有住房和在城鎮(zhèn)無住房的農(nóng)戶中，愿意退出土地的分別占29.4%、23.1%，不愿意退出的分別占70.6%、76.9%?？梢?，城鎮(zhèn)是否有住房對農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿有明顯的正向影響，在城鎮(zhèn)有住房的那部分農(nóng)戶退出意愿更強烈。經(jīng)營的土地面積對土地承包權(quán)退出意愿的影響。如表12所示，經(jīng)營的土地面積為5畝及

14、以下、615畝、1630畝、31畝及以上的農(nóng)戶中，愿意退出土地的分別占24.6%、25.7%、16.0%、57.1%，不愿意退出的分別占75.4%、74.3%、84.0%、42.9%?？梢钥闯?，經(jīng)營的土地面積為1630畝的農(nóng)戶退出意愿較弱，這可能與其經(jīng)營土地面積的規(guī)模比較適度有關(guān)；經(jīng)營的土地面積大于30畝的農(nóng)戶退出意愿比較強烈，這可能與其預(yù)期的退地補償總額較大有關(guān)。家庭收入對農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿的影響。如表13所示，家庭年收入為1000元及以下、10015000元、500110000元、10001元及以上的農(nóng)戶中，愿意退出土地的比例分別為22.7%、25.2%、25.0%、23.5%，不愿意

15、退出的比例分別為77.3%、74.8%、75.0%、76.5%。由此可以看出，不同收入水平的農(nóng)戶土地退出意愿比較均衡，收入水平最高和最低的兩檔退出意愿稍弱。（三）社會資源因素戶主是否是村干部對農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿的影響。如表14所示，在戶主是村干部和不是村干部的農(nóng)戶中，愿意退出土地的比例分別為29.4%、23.1%，不愿意退出的比例分別為70.6%、76.9%?？梢钥闯?，戶主是否是村干部對農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿有顯著的正向影響，即戶主是村干部的農(nóng)戶退出土地的意愿比一般農(nóng)戶更強。戶主是村干部，一方面意味著其覺悟更高、能力更強，另一方面也意味著其較一般村民擁有更豐富的社會資源，其退出土地后的生計

16、不確定性更為可控。戶主是否是黨員對土地承包權(quán)退出意愿的影響。如表15所示，在戶主是黨員和不是黨員的農(nóng)戶中，愿意退出土地的比例分別為40.8%、21.7%，不愿意退出的比例分別為59.2%、78.3%。由此可以看出，戶主是否是黨員對土地承包權(quán)退出意愿有顯著的正向影響，戶主是黨員的農(nóng)戶退出土地的意愿比普通農(nóng)戶更高。其原因與戶主是否是村干部的情況類似。家庭經(jīng)常走動的親戚數(shù)量對土地承包權(quán)退出意愿的影響。如表16所示，經(jīng)常走動的親戚數(shù)量為5戶及以下、69戶、10戶及以上的農(nóng)戶中，愿意退出土地的比例分別為25.4%、18.3%、28.2%，不愿意退出的比例分別為74.6%、81.7%、71.8%。由此可以

17、看出，家庭經(jīng)常走動的親戚數(shù)量較少或較多的農(nóng)戶愿意退出的比例更高。這可能是因為，前者在農(nóng)村的牽掛較少，而后者能夠得到的親戚的照應(yīng)更多。 遇到經(jīng)濟困難時有多少親友幫助對土地承包權(quán)退出意愿的影響。如表17所示，能夠得到幫助的親友為2戶及以下、39戶、10戶及以上的農(nóng)戶中，愿意退出土地的比例分別為20.2%、25.5%、26.4%，不愿意退出的比例分別為79.8%、74.5%、73.6%。由此可以看出，遇到經(jīng)濟困難時有多少親友幫助對土地承包權(quán)退出意愿有顯著的正向影響，愿意幫助的親友數(shù)量越多，退地的意愿就越強烈。四、結(jié)論與政策建議（一）結(jié)論第一，農(nóng)戶退出土地承包權(quán)的意愿總體看來不甚強烈，但有較大的潛在需

18、求。調(diào)查顯示，只有大約1/4的農(nóng)戶明確表示愿意退出土地， 這說明當前農(nóng)村土地仍然具有為農(nóng)民提供社會保障的功能，農(nóng)民不會也不應(yīng)該輕易放棄土地承包權(quán)。同時，調(diào)查也顯示，如果將土地直接退給村社集體，愿意退出的農(nóng)戶會達到5成以上，這在一定意義上表明農(nóng)戶具有一定的退出土地承包權(quán)的潛在需求。如果退地補償?shù)膬r格和方式合理，這種潛在需求就有可能轉(zhuǎn)化為有效需求。我們的調(diào)查結(jié)果也證明，近年來中央提出積極開展土地承包權(quán)有償退出試點的意見是合理的，政策創(chuàng)新和突破的時機已經(jīng)比較成熟。第二，農(nóng)戶土地承包權(quán)退出意愿的影響因素是復(fù)雜多樣的，戶主能力較差、家庭負擔(dān)較重、社會支持較少的農(nóng)戶退出意愿更弱。調(diào)查表明，戶主的年齡、健康

19、狀況、文化程度、種地年數(shù)和家庭的人口數(shù)量、土地面積、城鎮(zhèn)是否有住房以及社會資源狀況等都對土地承包權(quán)退出意愿有一定的影響，戶主年齡較大、身體健康狀況較差、文化程度較低、種地年數(shù)較長，家庭人口數(shù)量偏多、城鎮(zhèn)無住房以及社會資源較為稀缺的農(nóng)戶，退出土地承包權(quán)的意愿要更弱一些。所有這些歸結(jié)到一點，就是土地承包權(quán)退出意愿與當前農(nóng)村社會保障水平下農(nóng)戶對退地后的生活壓力和風(fēng)險預(yù)期有關(guān)。（二）政策建議第一，充分尊重農(nóng)民的意愿。調(diào)查表明，農(nóng)民對退出農(nóng)地承包權(quán)的有效需求還不充足。對于農(nóng)民退出土地承包權(quán)，必須在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上進行合理引導(dǎo)。要按照“自愿、有償、漸進、分類”的原則，通過市場化機制引導(dǎo)有需求、有條件的

20、農(nóng)民有序退出。當前，農(nóng)村土地仍然充當著社會保障的角色，仍然具有維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的“蓄水池”作用，如果不顧農(nóng)民意愿強制推行可能會釀成災(zāi)難。穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)，應(yīng)該是現(xiàn)階段農(nóng)村土地政策的基本取向。要按照“三權(quán)分置”意見的要求，穩(wěn)妥推進承包權(quán)退出試點，在條件成熟的情況下逐步推開。有的學(xué)者提出，要給以農(nóng)民一定的猶豫期和緩沖期，這個意見具有一定的合理性。第二，發(fā)揮集體的主導(dǎo)作用。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶在退出對象的選擇上更傾向于村社集體，這表明農(nóng)戶對村社集體有更高的信任，對退出的有序化、補償?shù)暮侠砘休^高的期待。因此，在引導(dǎo)農(nóng)民退出土地承包權(quán)的過程中，可以有效發(fā)揮村集體和經(jīng)濟合作社的作用。在這個問題上，一些地方的經(jīng)驗值得汲取。如重慶梁平試點的退出方式中，主要的一類是農(nóng)民將承包地直接退給村社集體，而后由集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。這種方式更容易得到農(nóng)民的信任，也有利于后一步土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)，還可以有效避免土地退出中的糾紛。第三，確定合理的補償標準。我們在問卷調(diào)查和訪談中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶對退地補償價格的預(yù)期差距甚大，這表明他們對退出價格也是“心里沒底”。實際上，補償標準偏低、補償價格混亂、補償方式單一等是農(nóng)村土地退出的主要障礙。政府在農(nóng)民退地補償方面應(yīng)該起指導(dǎo)作用，充分保障農(nóng)民的利益。由于各地情況殊異，因此難以在全國實行統(tǒng)一的