后農業(yè)稅時代農村公共服務供給探究

1、    后農業(yè)稅時代農村公共服務供給探究    陳麗鈴摘 要農村社會進入后農業(yè)稅時代，隨著農民負擔減輕和收入的增加，農村居民對于公共服務的需求日益強烈且多樣。但后農業(yè)稅時代的基層政府在公共服務供給上存在著財政資金短缺、職能錯位缺位等諸多問題。本文從社會治理現代化視角出發(fā)，對農村公共服務供給存在的困境及其成因進行分析，提出切實引導農村公共服務供給主體多元化、構建農村公共服務信息網絡等有效供給路徑，以促進農村公共服務供給優(yōu)質化多樣化，切實滿足農村居民的需求。關鍵詞農村稅費改革；后農業(yè)稅時代；農村公共服務；社會治理現代化f812.42 a1 引言為治理對農民的

2、各種亂收費現象，切實減輕農民負擔，自2000年以來，中央政府先后在安徽、江蘇等省進行了農村稅費改革的試點工作，2003年推廣至全國。到了2004年7月，中央提出稅費改革分為兩步：第一步是規(guī)范農村稅費，第二步才是取消農業(yè)稅。2004年4月，國家開始取消牧業(yè)稅和除煙葉外的農業(yè)特產稅，并在黑龍江、吉林進行全部免征農業(yè)稅試點。2006年1月1日，全國徹底取消了農業(yè)稅，自此中國農村步入了后農業(yè)稅時代。農業(yè)稅改革使得農民的負擔明顯變輕，但農業(yè)稅改革取得重大成效的背后，縣鄉(xiāng)政府的財力由于農業(yè)稅的取消而大幅度下降，這使得縣鄉(xiāng)政府對農村公共服務的供給能力也逐漸減弱。根據2016年我國第六次全國人口普查數據顯示，

3、我國農村人口為662805323人，占全國人口的62.14%，數量龐大的農村人口對農村公共服務存在著極大的總量需求。同時，隨著農村社會的不斷發(fā)展和農村居民的收入的增加，農村居民對養(yǎng)老、子女教育和醫(yī)療保障服務的需求愿望日益強烈，這些都對農村公共服務的供給提出了更新更高的要求?，F狀卻是農村地區(qū)基本公共服務供給不足問題仍然十分突出。以醫(yī)療衛(wèi)生狀況為例，有57.6%的受訪者認為醫(yī)療衛(wèi)生是他們最關心和最需要解決的公共服務，然而根據2016年中國統(tǒng)計年鑒數據顯示，2015年城市每千人口衛(wèi)生技術人員為10.2人，農村為3.9人；城市每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構床位為8.27個，農村為3.71個，其中每千農村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)

4、衛(wèi)生院床位數為1.24；嬰兒死亡率在城市為4.7，在農村為9.6；五歲以下兒童死亡率在城市為5.8、在農村為12.9。城鄉(xiāng)公共服務水平不均衡性突出，農村公共服務供給不足。本文從社會治理現代化的視角出發(fā)，通過文獻分析法、數量研究法、理論與現實結合分析法，探討后農業(yè)稅時代農村公共服務供給中存在的困難及其成因，探索有效供給的路徑，有助于進一步完善農村公共服務有效供給的相關理論；為政府克服農村公共服務供給中存在的困難、實現有效供給提供一定的依據，促進政府探索公共服務有效供給的進一步展開。因此，本文的研究內容具有一定的理論意義和現實意義。2 研究現狀2.1 后農業(yè)稅時代農村公共服務供給的相關研究張立榮、

5、李軍超、樊慧玲將農村基本公共服務界定為“農村居民在生產、生活中共同享用的具有消費上的非競爭性、效用上的不可分割性以及收益上的非排他性的公共設施和服務”。農村基本公共服務內容廣泛，張開云認為“能有利于促進農業(yè)發(fā)展和提升農民福利的公共服務都是現階段農村應有的基本公共服務，其中主要包括義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、農民培訓、就業(yè)服務、農業(yè)技術推廣與服務、社區(qū)服務和公共基礎設施等”。在后農業(yè)稅時代，隨著農村經濟的發(fā)展和農民收入水平的提高，農村居民對公共服務的需求也日益強烈，面對當前農村公共服務供給不足的現狀，許多學者展開了相關的研究。張立榮、曾維和提出可借鑒西方的“整體政府”理論和建立公共服務主體間形

6、成跨部門（或組織）的伙伴關系，多主體聯合提供，來提供無縫隙公共服務。汪錦軍認為當前存在政府主導的供給模式官僚化困境、自主供給模式的資源困境和委托供給模式的監(jiān)督困境，供給主體不能形成協同合力，農村公共服務供給越來越碎片化，應超越任何單一模式的思維，整合多方力量和各種資源，形成一種多元合作的結構安排，以解決任何一方或雙方都無法解決的問題。鄭恒峰提出以農村公共服務供給社會化為基本途徑，讓非政府的社會化主體參與到農村公共服務提供的過程中來，社會化主體主要包括村民自治組織、農村社區(qū)民間組織、農業(yè)龍頭企業(yè)、農戶家庭以及社會支農組織等。范逢春、李曉梅基于協同治理理論，提出應構建農村公共服務多元主體“動態(tài)協同

7、治理模型”，以政府、自治組織、私人部門、第三部門及公民五大治理主體之間的動態(tài)協同合作為主，根據各自角色和不同的職能分工。周黎安、陳祎通過對1997-2005年縣級面板數據進行分析，從實證角度得出稅費改革使得縣級政府財政負擔重在長期中導致了公共服務供給的下降這一結論，認為上級政府若在平衡調節(jié)中不減少甚至增加對縣級政府的支付轉移，將有效緩解縣級政府的財政壓力，且上級政府應承擔更多的公共服務支出責任。學者們從多種角度來探索農村公共服務的供給模式，但可看出，其核心大多在于都希望通過采取多元合作策略來整合多元的社會資源，通過形成多方合力，來共同應對實現農村公共服務有效供給這一難題。但當前我國農村仍缺乏有

8、力的多元力量，如何真正實現多元化供給還需要進一步的研究。2.2 社會治理現代化的相關研究2013 年，黨的十八屆三中全會通過的中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定明確指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！鄙鐣卫硎菄抑卫淼闹匾M成部分，社會治理現代化是國家治理現代化的重要目標。社會治理現代化包括社會治理體系和治理能力的現代化兩部分，強調的是治理的主體由“一元”走向“多元”，治理的向度由“單向”走向“互動”，治理的本質由“集權”走向“分權”，治理的觀念由“傳統(tǒng)”向“現代”轉變。推進社會治理現代化，核心是以人為本，維護最廣大人民群

9、眾的根本利益，增強社會發(fā)展活力?，F代化社會治理主要包含以下四個理念：第一，治理主體的多元化。姜曉萍認為，治理主體的多元化，要求政府必須與各種社會組織一起形成協作網絡，在共同分擔社會責任的基礎上形成多元協同治理機制；第二，治理方式科學化。通過運用信息科學技術，搭建整合相關部門及資源的綜合管理聯動平臺，達到為民、利民、便民相統(tǒng)一；第三，治理過程法治化。實現從“人治”向“法治”的轉變，“強化和完善解決社會矛盾公共危機的法治機制，使法治成為解決社會矛盾和公共危機的長效、制度化手段”。第四，治理機制的規(guī)范化。社會治理機制是指不同的治理主體在不同的治理領域相互協作、良性互動的系統(tǒng)過程。社會主體、利益需求以

10、及物質發(fā)展的多元化趨勢要求一種“協同化治理”的現代化治理范式。綜上所述，許多專家對于農村公共服務供給的分析都闡述了單一化的政府供給主體難以實現農村公共服務的有效供給。社會治理現代化理論所強調的治理主體現代化正是將公民、政府、市場、社會納入治理框架中，共同參與治理，進而構建網格化的治理框架體系，避免單一化治理主體的低效率甚至失效，最終實現公共利益的最大化和最優(yōu)化，這對于實現農村公共服務的有效供給也有一定的借鑒意義。并且社會治理現代化理論所強調的治理機制的規(guī)范化、治理方式科學化等思想也對探索農村公共服務供給的有效路徑提供了新的思路。3 農村公共服務供給面臨的困境3.1 公共服務的財政供給能力不足在

11、我國，基層政府是農村公共服務的主要供給者，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)等公共品支出主要依賴于地方政府而非中央政府，并且主要是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位來實現。農業(yè)稅是我國農業(yè)財政時代縣級財政收入的主要來源，農業(yè)稅的取消不可避免地對以縣級財政造成重大沖擊。雖然縣級政府的財政收入除了稅費收入之外，上級政府會通過轉移支付提供資金補貼。但上級政府的補貼往往存在滯后性，且上級政府對基層情況不了解，在信息不對稱的情況下，補貼可能最終沒有流向最需要補貼的地方。財政轉移支付更是存在“空轉”的現象，相當部分的轉移支付實際上只顯示在賬面上。縣鄉(xiāng)政府資金吸納渠道手段單一，只能依靠上級政府的轉移支付來決定供給的農村公共服務，

12、難以按照實際需求來多渠道籌集資金供給。這導致許多縣鄉(xiāng)政府陷入財政危機，缺乏充足的資金來提供滿足農村居民需求的公共服務。3.2 政府職能錯位缺位取消農業(yè)稅的原義是減輕農民負擔，通過政府間的轉移支付來增強縣鄉(xiāng)政府的公共服務能力，從原來的收糧催款轉變?yōu)楣卜展┙o。而農業(yè)稅的取消使得縣鄉(xiāng)政府的財政收入受到極大沖擊，承擔的公共服務職責卻增多，造成“財權上收、事權下移”的現象，造成縣鄉(xiāng)政府在提供公共服務和不作為之間進退兩難。在我國的壓力型體制下，下級政府部門官員的晉升、獎懲等往往與完成上級政府下達指標的完成情況相掛鉤，往往導致大多數地方政府以完成上級任務和滿足上級偏好為首要任務，大量精力投入到各種升級考

13、核事項中，而非投入到公共服務供給中。根據陳文勝對湖南省129個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調查數據顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負責人32%的時間用于參加會議，22%的時間用于對上接待，15%的時間用于各種工作考核，只有2%的時間是服務群眾。后農業(yè)稅時代，縣鄉(xiāng)政府職能的轉變并不成功，反而出現錯位、缺位現象，嚴重影響了公共服務供給能力的提高。3.3 農民利益需求表達不暢農民是農村公共服務的最終消費者和享受者，應由農民自己參與決定縣鄉(xiāng)政府提供的公共服務的種類和方式，然而農民在利益需求表達上卻存在諸多障礙：農村的分散性和農民的松散型特點使得農民的組織化程度較低，農民文化水平程度不高政治能力有限，而體制內的表達程序煩瑣低效，這就導致農民很

14、少利用已有的體制內的利益表達渠道，而實際上一些被利用的渠道也很少有實際作用，農民的需求難以得到解決，社會矛盾激化。而作為農村公共服務供給者的政府，缺乏與農民溝通，“自上而下”的決策過程所決定提供的農村公共服務的種類和方式并不一定符合農民實際的需求狀況，農民需求仍然得不到有效滿足。3.4 農村公共服務供給主體單一在我國，農村的基本公共服務實行的是政府“自上而下”的單中心供給模式，基層政府是農村地區(qū)基本公共服務的主要供給者，供給主體單一，供給資源獲取渠道單一。雖說政府作為農村公共服務的主要供給主體，能夠為農村公共服務提供必要的財政資源支持，并且擁有比較成熟的決策程序、強有力的執(zhí)行體系，能夠較高效率

15、地提供公共服務，但同時也存在許多問題。但政府官員同樣是理性經濟人，具有追求利益最大化的傾向，在壓力型體制下，為達到升遷的目的，會把農村公共服務供給的工作重心放在容易出政績、時間較短的公共項目，而容易忽視一些耗時長、真正與農民切身利益相關的公共服務，農民的需求和意愿難以得到真正解決。并且基層政府供給資源獲取渠道單一，財政資金不足，難以滿足農民需求。造成了農村公共服務的多樣化需求和供給主體單一的矛盾。4 社會治理現代化視野下農村公共服務有效供給的路徑4.1 切實引導農村公共服務供給主體多元化社會治理現代化的基本理念就是治理主體的多元化，由單中心向多中心轉變，鼓勵和支持社會力量參加社會治理和公共服務

16、，使得黨、政府、社會組織、公民多方共同參與，形成多元協同治理機制，各方共同受益，這為我國農村地區(qū)提供優(yōu)質多樣的公共服務提供了一種新思路。政府雖然在提供農村公共服務方面居于主導作用和負有不可推卸的責任，但這不意味著政府供給必然能帶來資源配置的帕累托最優(yōu)。農村公共服務應改變傳統(tǒng)的完全依靠政府來提供的供給模式，擴大公共服務供給主體，一些公共服務可由非盈利組織甚至私營部門來提供。同時，政府應加強農村居民的參與，可通過民主懇談會等方式來實現直接暢通，也可讓農民通過市場經濟的規(guī)則途徑或社會組織的互動等方式表達利益訴求。但多元合作的前提是多種組織力量發(fā)育的相對均衡和制度環(huán)境的公平，但目前我國農村社會組織發(fā)育

17、遲緩，也缺乏有效的市場競爭主體。如何形成多元合作的農村公共服務供給模式是一個實踐難題。因此，一是要對農村公共服務進行詳細分類，明確各項公共服務的供給主體，同時要明晰合作方式和手段，厘清責任邊界，實行責任捆綁，防止互相推諉。二是政府應通過政策引導、稅費減免、資金扶持等多種方式鼓勵和引導市場、社會組織、村自治組織等主體參與農村公共服務的供給中去。三是可成立專門的農村公共服務統(tǒng)籌工作小組，協調解決實行過程中的具體問題，指導各主體開展工作。4.2 政府職能歸位社會治理現代化的核心是以人為本，維護最廣大人民群眾的根本利益，最終目的是人民安居樂業(yè)，這與政府的價值追求是一致的。對此，縣鄉(xiāng)政權要從“統(tǒng)治型組織

18、”轉為“服務型組織”，建設服務型政府，轉變政府職能，將工作重心轉移到公共服務上來，為農村地區(qū)提供優(yōu)質多樣的公共服務。作為服務型的政府，特別是與民眾最接近的縣鄉(xiāng)政府，應對下負責，以公民和公共利益為價值取向，將群眾的滿意度作為衡量工作的標準。作為上級政府，也應承擔更多責任，而非將公共服務職能一味推給縣鄉(xiāng)政府，應統(tǒng)籌好公共服務政策的設計和規(guī)劃，在財政方面要加大對農村公共服務供給的資金投入。各級政府在公共服務改革中都應要承擔其相應的責任，相互協調，為保障農村公共服務供給提供經費和機制保證4.3 構建農村公共服務信息網絡社會治理現代化核心之一就是治理方式科學化，通過運用信息科學技術，搭建能整合相關部門及

19、資源的綜合管理聯動平臺，寓社會管理于公共服務之中，以達到為民、利民、便民相統(tǒng)一。后農業(yè)稅時代，隨著信息化的快速發(fā)展，數據信息的作用不言而喻?？h鄉(xiāng)政府在提供公共服務的過程中，需要加強各部門之間、部門內部之間橫向的及上下級之間縱向的溝通和交流，整合農村公共服務資源，積極推進農村公共服務信息交流網絡的構建，實現農村公共服務供給各方的信息共享，以實現農村公共服務的有效供給。同時，還需加強農村公共服務各供給主體和農村居民的現代化信息意識和電子信息技術的培訓，提高各供給主體利用電子信息技術的能力，也使得農村居民可通過網絡平臺反映自己的需求和愿望。5 結語總之，后農業(yè)稅時代農村公共服務供給的終極目標和價值追求是廣大農村居民能享受到優(yōu)質多樣的公共服務。在農村公共服務供給的過程中，社會治理現代化理論為農村公共服務的有效供給路徑提供了新的探索思路。隨著社會現代化的發(fā)展，通過切實引導市場、非營利性組織、村自治組織等主體的有效參與來真正實現多元合作，倡導和監(jiān)督各級政府承擔其應有的職責，構建農村公共服務信息網絡這些解決路徑，最終實現農村公共服務的有效供給，切實滿足農村居民的需求。同時，在未來改革實踐過程中，