[法律資料]行政訴訟附帶民事訴訟的法律思考

1、.行政訴訟附帶民事訴訟的法律思考姬永福提要：行訴是否應(yīng)附帶民事訴訟?何謂行政附帶民訴?行訴附帶民事的范圍如何界定?這些問(wèn)題是近年來(lái)行訴法學(xué)界對(duì)行訴附帶民事問(wèn)題爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。筆者在文中對(duì)幾個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)的形成緣由和主要觀點(diǎn)進(jìn)行了歸納介紹和簡(jiǎn)要評(píng)析，并在此基礎(chǔ)上提出了自己的一些看法?，F(xiàn)代社會(huì)的到來(lái)，是伴隨著社會(huì)生活的日益復(fù)雜化和利益的多元化，這樣就使得行政權(quán)的不段深入擴(kuò)張，再加上大量民事糾紛的出現(xiàn)使得法院不堪重負(fù)。所以行政機(jī)關(guān)裁決民事糾紛的活動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生。這樣，行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議往往就交織在一起。而對(duì)此，我國(guó)行政訴訟法并無(wú)直接的法律依據(jù)可循。所以在司法實(shí)踐中就出現(xiàn)了諸如轟動(dòng)一時(shí)的“高永善訴影視公司房產(chǎn)糾紛案

2、”中圍繞三間房的所有權(quán)爭(zhēng)議，當(dāng)事人分別進(jìn)行了民事訴訟和行政訴訟,歷經(jīng)中院，高院，先后出現(xiàn)八份裁判但糾紛至今未解決的尷尬局面。所以，學(xué)理界對(duì)如何合理解決該類民事，行政爭(zhēng)議交織案件提出了不少思路，其中以對(duì)行政訴訟附帶民事訴訟(以下簡(jiǎn)稱行訴附帶民事)的討論尤為熱烈，并且形成了幾個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)。筆者在對(duì)這幾個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)簡(jiǎn)要分析的基礎(chǔ)上提出了自己的一些看法。第一爭(zhēng)議點(diǎn)：行政訴訟是否應(yīng)當(dāng)附帶民事訴訟對(duì)此理論界有倆種截然不同的看法(一)肯定論者主張：行訴應(yīng)當(dāng)附帶民事，而且認(rèn)為行政訴訟法中尚未明文規(guī)定實(shí)為憾事，應(yīng)在修訂行政訴訟法時(shí)將其納入。他們所持理由主要有：1，行訴附帶民事所帶來(lái)的利益性：即它對(duì)行政,民事?tīng)?zhēng)議的解決

3、均有利或前一爭(zhēng)議的解決有利于后一爭(zhēng)議的解決。如在對(duì)行政裁決不服案中，法院在審理被訴行為時(shí)，必然要對(duì)涉及的民事案件進(jìn)行了解;行政侵權(quán)案中，行政行為合法性與否的認(rèn)定直接關(guān)聯(lián)侵權(quán)賠償能否實(shí)現(xiàn)。2，確保法院裁判的一致性。行政，民事?tīng)?zhēng)議交織往往使案件復(fù)雜化，再加上該問(wèn)題在法律上的真空狀態(tài)，就容易使法院對(duì)同一案件作出相互矛盾的判決，損害司法權(quán)威性。有學(xué)者就以前述“高永善案”為例加以佐證。(二)否定論者則對(duì)該制度持根本反對(duì)態(tài)度。認(rèn)為：1，“無(wú)法可依”：從行政訴訟法草案到行政訴訟法的正式實(shí)施再到99年最高院的司法解釋61條中采用“一并審理”的用語(yǔ)，都表明迄今為止行訴附帶民事仍未被立法者認(rèn)可。2,審理對(duì)象的不同

4、往往會(huì)導(dǎo)致在行政案件審理時(shí)不予審查的事實(shí)，往往卻是分清民事責(zé)任的重要事實(shí)。3，舉證責(zé)任的不同可能會(huì)引起法庭規(guī)則的混亂。(三) 我個(gè)人認(rèn)為行政訴訟可以附帶民事訴訟，但也應(yīng)僅限于“可以”。1，行訴可以附帶民事的主要理由可歸結(jié)為：具有可行性。具體地說(shuō)：首先，行訴附帶民事并非完全無(wú)法律依據(jù).誠(chéng)然，從行訴法條文上可能無(wú)法查證到明確的法律依據(jù)。但從行政實(shí)體法的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，現(xiàn)行許多行政管理法規(guī)都賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)那些既違反行政法又造成他人損害的行為人以行政處罰和民事賠償雙重處理權(quán)。如治安管理處罰條例第8條等。相對(duì)人若對(duì)這種雙重處理決定不服起訴時(shí)，所帶來(lái)的法律后果就是行政附帶民事的適用。所以，如果說(shuō)其欠缺法律依

5、據(jù)，只能說(shuō)目前還沒(méi)有在行政程序法上以明確的條文予以支持。這也是筆者呼吁在修訂行政訴訟法時(shí)立法者應(yīng)關(guān)注的地方之一。其次，附帶訴訟給司法所帶來(lái)的效益性，是我們不能完全放棄它的重要原因。不可否認(rèn)，附帶訴訟只是訴訟合并的一個(gè)特例，而合并審理存在的法理基礎(chǔ)即在于它的效益性和避免同一案件不同裁判結(jié)果所導(dǎo)致的對(duì)司法權(quán)威的損害。在行政，民事?tīng)?zhēng)議交織案件中，法院在審理行政案件時(shí)事實(shí)上已經(jīng)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行了審理?！半m然民事?tīng)?zhēng)議的解決要依賴行政爭(zhēng)議的解決，但行政爭(zhēng)議的解決也不可能完全拋開(kāi)民事?tīng)?zhēng)議，法院在審查行政行為合法性過(guò)程中不可能無(wú)視當(dāng)事人間的民事?tīng)?zhēng)議”。例如在大量的行政確權(quán)案和對(duì)行政許可不服案件中，無(wú)論當(dāng)事人還是

6、法院均花了大量的精力來(lái)確認(rèn)民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，然而依法律規(guī)定，法院只能作出維持或撤消判決。對(duì)已完全查清的民事?tīng)?zhēng)議卻束手無(wú)策，而只能待爭(zhēng)議方另行提起民事訴訟。即所謂的“官了民不了”。這無(wú)疑不符合程序效益規(guī)則的要求。2，我這里的“僅限于可以”意指：第一，拿附帶訴訟本身來(lái)說(shuō)，其并非一種絕對(duì)必然的或必要的訴訟制度。刑訴附帶民事不是，行訴附帶民事也不是。以刑訴附帶民事為例，原蘇聯(lián)，德國(guó)等國(guó)和我國(guó)一樣采用該制度。而在美國(guó)日本，對(duì)犯罪造成的損害要依民訴法單獨(dú)提起賠償訴訟。著名的“辛普森案”就是例證：辛普森在刑訴中雖被認(rèn)定為無(wú)罪但在民事訴訟中卻敗訴，承擔(dān)了賠償責(zé)任?？梢?jiàn)，在美國(guó)不僅不要附帶，且刑訴結(jié)果對(duì)民事案件

7、的審理也并無(wú)約束力。第二，并非所有的行政，民事?tīng)?zhēng)議交織案件都能適用行訴附帶民事來(lái)解決。具體如當(dāng)事人對(duì)進(jìn)入民事訴訟的規(guī)章等抽象行政行為的合法性有異議，從而產(chǎn)生雙重爭(zhēng)議的案件，原則上就應(yīng)由受理民事?tīng)?zhēng)議的民事庭對(duì)抽象行政行為是否合法進(jìn)行鑒別，而不宜適用行訴附帶民事程序。另外有些爭(zhēng)議交織案件適用后并不能實(shí)現(xiàn)程序效益，也不宜適用該制度。例如在對(duì)行政裁決不服案中，民事糾紛的一方當(dāng)事人同時(shí)提請(qǐng)法院解決民事?tīng)?zhēng)議時(shí)，若法院查明行政機(jī)關(guān)的具體行政行為違法但裁決的結(jié)果是正確的。這時(shí)適用行訴附帶民事的結(jié)果就是行訴中勝訴的原告在民訴中卻敗訴。對(duì)原告來(lái)講，他提起行訴是沒(méi)有任何效率的。第三，行政訴訟本身不同于刑事訴訟的特點(diǎn)

8、使得同樣是附帶民事訴訟最終卻產(chǎn)生不同的效果。我們知道刑事追訴活動(dòng)是國(guó)家公權(quán)力主動(dòng)介入引起的，司法機(jī)關(guān)在啟動(dòng)刑事訴訟的同時(shí)也保護(hù)刑事被害人的賠償請(qǐng)求權(quán)。所以刑事附帶民事的適用便毫無(wú)滯礙。而行政訴訟是由享有行政訴權(quán)的人行使權(quán)利而啟動(dòng)的，這樣就有可能出現(xiàn)當(dāng)事人出于各種考慮放棄行政訴權(quán)而使得民事?tīng)?zhēng)議無(wú)從適用行政附帶民事而得到解決。第二爭(zhēng)議點(diǎn)：何謂行政附帶民事?按照最一般的解釋，所謂行政附帶民事指法院在審理案件時(shí)附帶審理與行政案件相關(guān)聯(lián)的民事案件的訴訟制度。但作為一個(gè)研究行訴附帶民事制度建構(gòu)合理性的基本概念，這樣的定義顯然是尚嫌模糊的。所以學(xué)者門(mén)基于自己對(duì) 該制度的不同理解而給出了不同的定義。(一)對(duì)不

9、同定義的簡(jiǎn)要分析。觀點(diǎn)一認(rèn)為：是指在行政訴訟過(guò)程中，法院根據(jù)當(dāng)事人請(qǐng)求，受理與被訴具體行政行為密切相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議，并將其合并處理的訴訟制度。觀點(diǎn)二認(rèn)為：應(yīng)界定為法院在審理行政案件時(shí)，根據(jù)當(dāng)事人請(qǐng)求，附帶審理與行政爭(zhēng)議相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議的特殊訴訟程序。并特別指出“相關(guān)”是指民事?tīng)?zhēng)議引起行政爭(zhēng)議或者行政爭(zhēng)議引起民事?tīng)?zhēng)議這倆種情況。觀點(diǎn)三認(rèn)為：應(yīng)指法院在審理行政案件時(shí)，根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，附帶解決由本案派生的民事賠償爭(zhēng)議的訴訟活動(dòng)。在上述對(duì)行政附帶民事制度的不同認(rèn)識(shí)中，觀點(diǎn)一將其與并案審理視為一體。筆者對(duì)此持有異議。我們知道，“并案審理”一語(yǔ)最早出現(xiàn)在99年最高院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法的解釋第61條中，我認(rèn)為

10、它與目前尚處于學(xué)理討論階段的行訴附帶民事還是有一定區(qū)別的：并案審理中的民事?tīng)?zhēng)議是在具體行政行為作出前就已存在，民事?tīng)?zhēng)議的產(chǎn)生可以說(shuō)與該行政行為無(wú)關(guān)，當(dāng)然行政機(jī)關(guān)也不可能是民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人，也不會(huì)承擔(dān)民事責(zé)任。而行政附帶民事一般均表現(xiàn)為具體行政行為對(duì)民事?tīng)?zhēng)議產(chǎn)生法律上的影響或者直接導(dǎo)致民事?tīng)?zhēng)議出現(xiàn)，所以行政機(jī)關(guān)可能成為民事?tīng)?zhēng)議的一方當(dāng)事人并最終可能承擔(dān)民事責(zé)任。觀點(diǎn)二的缺憾是將這種“相關(guān)性”擴(kuò)大到包括由民事?tīng)?zhēng)議引起行政爭(zhēng)議的情況。筆者認(rèn)為這種爭(zhēng)議案件本質(zhì)上仍是民事案件，爭(zhēng)議發(fā)生在平等主體間，并非是由行政行為引起。只是由于行政行為的介入使案件變的復(fù)雜而已。所以不宜將該種情況納入行訴附帶民事的范疇之內(nèi)

11、。觀點(diǎn)三則將行政侵權(quán)賠償與民事侵權(quán)賠償錯(cuò)混為一體，從而進(jìn)一步將單一的行政侵權(quán)賠償訴訟錯(cuò)用行政附帶民事制度來(lái)解決。(二)筆者對(duì)行訴附帶民事概念的界定。行訴附帶民事指法院在審理行政案件時(shí)，根據(jù)當(dāng)事人請(qǐng)求，對(duì)由該具體行政行為引發(fā)的民事附帶審理的訴訟活動(dòng)和訴訟關(guān)系的總稱。這里要指出的是：1，這里的“由該具體行政行為引發(fā)的民事?tīng)?zhēng)議”具體是指?jìng)z種情況：其一指，行政爭(zhēng)議與民事?tīng)?zhēng)議是由行政主體的同一行政行為引起。其二是指，行政行為的作出不僅未解決原有民事?tīng)?zhēng)議反而又引起新的民事?tīng)?zhēng)議。第三爭(zhēng)議點(diǎn)：行政附帶民事的范圍應(yīng)如何界定?由于對(duì)何謂行訴附帶民事作出了不同的注解。因此，在界定行訴附帶民事的適用范圍上，學(xué)理界就有

12、了不同的聲音。主要集中在以下倆方面：(一)對(duì)行政侵權(quán)賠償訴訟歸屬的爭(zhēng)議。有學(xué)者將行政訴訟法中有關(guān)行政侵權(quán)賠償責(zé)任歸入民事賠償責(zé)任范疇。這樣，要求行政賠償?shù)脑V訟與相關(guān)行政訴訟一旦合并審理，也就成了行政附帶民事。有學(xué)者則從民事侵權(quán)責(zé)任與行政侵權(quán)責(zé)任的主體，性質(zhì)，適用的法律和程序等方面比較后認(rèn)為兩者是有區(qū)別的，并以此說(shuō)明行政侵權(quán)賠償訴訟不符合行訴附帶民事的基本特征。我認(rèn)為：1，行訴法以專章規(guī)定了行政侵權(quán)賠償責(zé)任，就意味著該責(zé)任已從過(guò)去的民事賠償責(zé)任中剝離出來(lái)而歸入國(guó)家賠償責(zé)任，所以不應(yīng)將兩者混同。2，從我前述的個(gè)人對(duì)行訴附帶民事概念的理解出發(fā)，行政侵權(quán)賠償顯然不能用行訴附帶民事解決。3，該類型案件實(shí)

13、際上就是單純的行政訴訟案件。不合法的具體行政行為是因，行政侵權(quán)賠償責(zé)任是果，而侵權(quán)賠償請(qǐng)求就是連接因與果的紐帶?！靶袨?請(qǐng)求-責(zé)任”的模式已完整構(gòu)成一個(gè)行政之訴所需的全部要素。所以在經(jīng)法院審理確認(rèn)具體行政行為違法并給行政相對(duì)人造成損害時(shí)，就應(yīng)直接在查明案情基礎(chǔ)上作出賠償判決，而不宜再由相對(duì)人附帶提起民事訴訟。(二)對(duì)行政裁決引起的訴訟的歸順爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)居間裁決民事?tīng)?zhēng)議所引起的訴訟中，民事?tīng)?zhēng)議的解決與行政爭(zhēng)議的解決密不可分。適用行訴附帶民事既便捷又能徹底解決民事?tīng)?zhēng)議;而有學(xué)者認(rèn)為行政裁決案件適用該制度不符合“附帶民事訴訟”的本意。其本意是僅指以行訴為主訴和前提，訴訟原本目的解決的是行

14、政爭(zhēng)議，民事?tīng)?zhēng)議只是與主訴相關(guān)才予以“順便趁手”解決。認(rèn)為行政裁決引發(fā)的訴訟不具備該特征。我認(rèn)為兩種認(rèn)識(shí)均有失偏頗，原因在于未對(duì)行政裁決加以細(xì)分。事實(shí)上不同的行政裁決行為引起的法律關(guān)系因個(gè)案的不同而有所差異。從筆者前述的行政附帶 民事概念的角度出發(fā)，可將該類案件粗略地分為兩類：一類為不引起新的民事?tīng)?zhēng)議的行政裁決案。對(duì)該類案件的訴訟中，行政相對(duì)人的行政請(qǐng)求中本身就內(nèi)含了對(duì)原民事?tīng)?zhēng)議的請(qǐng)求，或者說(shuō)當(dāng)事人的行政的實(shí)質(zhì)也在于滿足原告的民事請(qǐng)求。這樣，當(dāng)事人的民事權(quán)益請(qǐng)求已包含于并轉(zhuǎn)化為一種行政訴訟請(qǐng)求。所以仍應(yīng)將該類案件作為行訴案件來(lái)處理。只是在審理是涉及民事?tīng)?zhēng)議的解決時(shí)參照適用民訴法相關(guān)規(guī)定即可。法院最終裁判也應(yīng)對(duì)當(dāng)事人間的權(quán)利義務(wù)作出確定。另異類案件中，行政裁決作出后同時(shí)引發(fā)行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議或者在原有民事?tīng)?zhēng)議未解決的前提下又引起了新的民事?tīng)?zhēng)議。故對(duì)此應(yīng)適用行訴附帶民事。例如，甲毆打乙致乙身體受到傷害。公安機(jī)關(guān)裁決甲賠乙500元，甲以賠的太多為由起訴，乙則以賠的太少為由起訴。此時(shí)公安機(jī)關(guān)的行政裁決行為同時(shí)引發(fā)甲乙對(duì)裁決不服的行政爭(zhēng)議。這種情況下，甲乙任何一方的行政請(qǐng)求中不能完全內(nèi)含民事請(qǐng)求，所以不宜完全作為行政訴訟案件來(lái)處理。筆者認(rèn)為此時(shí)適用行訴附帶民事可以說(shuō)是恰當(dāng)正時(shí)。(三)行訴附帶民事的類型在對(duì)上述