國內(nèi)溫室氣體減排.doc

1、國內(nèi)溫室氣體減排 :基本框架設計一、引言 節(jié)能減排不只是為了應對國際氣候談判壓力， 更是國內(nèi)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和提高國家競爭力 的迫切要求。中國過去 30 年取得高速增長，但發(fā)展方式迫切需要轉(zhuǎn)變，節(jié)能減排則是促進 該轉(zhuǎn)變的一個重要抓手。 工業(yè)革命以來過于依賴傳統(tǒng)化石能源的發(fā)展方式， 帶來了全球氣候 和環(huán)境危機。 不僅發(fā)展中國家難以走過去發(fā)達國家不可持續(xù)的高排放工業(yè)化老路， 發(fā)達國家 也不得不轉(zhuǎn)變其發(fā)展方式和消費方式。 這種全球范圍內(nèi)的發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變， 孕育著新的重大 技術突破。應對氣候變化是一個巨大的挑戰(zhàn)，也意味著巨大的歷史機遇（張永生、史鶴凌，2010）“十一五”時期，中國在節(jié)能減排方面作出了巨大

2、努力。 “十二五”時期開始，降低碳 排放強度在中國成為一個新的約束性指標（國家發(fā)改委， “十一五”節(jié)能減排難度大、個別地方出現(xiàn)“拉閘限電”等現(xiàn)象， 并不是由于節(jié)能減排目標過高，更多地是由于機制設計方面 的問題導致。 目前存在的最大問題， 是未能建立起市場化的節(jié)能減排長效機制。 雖然行政手 段可以較好地實現(xiàn)節(jié)能減排目標， 但卻難以實現(xiàn)節(jié)能減排資源的優(yōu)化配置。 因此， 中國迫切 需要建立起基于市場的減排長效機制， 讓減排成為技術創(chuàng)新、 經(jīng)濟增長和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新 動力。本文旨在提出系統(tǒng)的國內(nèi)減排基本框架設計方案。 第二部分揭示現(xiàn)有國內(nèi)節(jié)能減排做法 存在的主要問題及解決思路。 第三部分提出全國排放指

3、標設定和分配的具體設想。 第四部分 提出如何建立靈活的減排目標實現(xiàn)機制和新的考核辦法。 第五部分提出國內(nèi)排放權交易市場 的框架性設想。 第六部分是方案的實施路線圖， 包括地區(qū)減排試點的初步設想。 最后一部分 是簡短的結語。二、現(xiàn)有節(jié)能減排存在的突出問題和解決思路（一）現(xiàn)有節(jié)能減排做法存在的突出問題1. 指標設定形式存在的問題 目前對各地設定的是碳排放強度下降指標。這種設定有以下問題 :第一，強度指標屬于 相對指標， 無法直接交易，難以全面引人靈活的減排目標實現(xiàn)機制。第二， 全國目標和地區(qū) 目標難以自洽。由于碳排放強度由碳排放量與 GDP 兩個指標計算而來，而各地 GDP 增速及 其在全國 GD

4、P 中比重均不同，最后可能出現(xiàn)各地碳排放強度下降目標均完成，但匯總后全 國目標卻不能完成的局面 （劉培林、孫志燕， 2006） 。第三，對各省下達碳排放強度相對指標 下降任務，客觀上會使各省有夸大GDP數(shù)字的激勵，對 GDP統(tǒng)計數(shù)字的真實性產(chǎn)生較大沖擊。2. 減排指標分配有失公平“十一五”時期，各省單位 GDP能耗下降目標均大致圍繞全國20%的下降目標設定。這種做法有其合理性。但是，由于能耗強度在經(jīng)濟發(fā)展過程中呈現(xiàn)倒U 型變化規(guī)律，而許多中西部省份正處在能耗強度上升的重化工業(yè)階段，單位GDP 能耗強度下降潛力較小，節(jié)能減排同經(jīng)濟發(fā)展矛盾較為突出。 一些相對發(fā)達的省份， 則更容易完成節(jié)能減排目標

5、的任務。3. 減排目標實現(xiàn)方式和考核辦法存在的問題目前各省落實節(jié)能減排任務的方式和考核辦法缺乏靈活性。根據(jù)現(xiàn)有考核辦法， 各地必須嚴格按照設定的能耗強度下降指標進行節(jié)能減排， 沒有靈活的任務實現(xiàn)方式可供選擇。 這 加大了節(jié)能減排工作難度，個別地方甚至出現(xiàn) “拉閘限電”等現(xiàn)象，也使全國節(jié)能減排資源 難以得到優(yōu)化配置。（二）國內(nèi)減排基本框架設計思路針對這些問題， “十二五” 節(jié)能減排可在指標設定形式及分配方法、減排目標實現(xiàn)機制，以及考核辦法三個主要方面進行改進。 對全國設定碳排放強度下降指標， 但對各省設定排放 總量指標， 允許各省采取靈活方式完成任務， 并相應調(diào)整考核辦法。具體而言，國內(nèi)減排解

6、決方案應包括三個主要步驟 :第一步，設定全國總量目標。根據(jù)“十二五”全國單位GDP 碳強度下降目標和 GDP 預測數(shù)字， 將碳強度目標轉(zhuǎn)換成全國總排放額度。 對全國設定碳強度下降目標， 對各省則設定 碳排放量目標。第二步， 在各省公平分配碳排放額度。 將全國碳排放額度劃分為 “高排放行業(yè)排放額度” 和“地區(qū)基本排放額度”兩部分，分別按“行業(yè)先進排放技術標準”與“各省人均 GDP 水 平和人口”公平分配各省排放額度，并為各省建立碳排放賬戶。第三步， 建立靈活而形式多樣的各省減排目標實現(xiàn)機制和新的考核辦法。 各省既可以通 過技術標準、 行政管制、 碳稅等手段減少實際碳排放量來實現(xiàn)減排目標， 也可以

7、通過跨省合 作與碳排放權交易等方式實現(xiàn)減排目標。 其中，排放權交易主要覆蓋少數(shù)重點排放行業(yè)和企 業(yè)，其余的大多數(shù)企業(yè)，則適用其他手段?？傊?，各省只要在目標時點實現(xiàn)賬戶平衡即可。 此外，還要建立排放額度托管、交易、登記、結算、統(tǒng)計、檢測與核查，以及中介機構等相 關配套制度。上述思路是針對全國性解決方案。 如果在各省先行試點， 則可以將上述步驟中的 “全國” 改為“全省 （區(qū)、市 ）”，同時在一些具體細節(jié)上加以考慮。比如，可以根據(jù)國家給各省下達 的碳排放強度下降目標，依次在省內(nèi)采取上面三個步驟。同時，國家在考核上采取新辦法， 允許各省以多種形式實行跨地區(qū)減排合作。三、全國減排指標設定和分配（一）如

8、何確定全國二氧化碳排放總量單位GDP碳排放強度下降指標，可以轉(zhuǎn)換成對應的“全國碳排放總額”。這種簡單的“算 術處理”，不改變我國減排行動在國際上的自愿性質(zhì)，也不改變減排任務強度。以“十二五” 為例，假定“十二五”期間全國GDP年均增長8%,則根據(jù)“十二五”全國單位 GDP碳排放強度下降 17%的目標， 可以計算出與該強度下降目標對應的 “十二五” 全國二氧化碳總排放 額度為436.4億噸。由于預測的“十二五”GDP數(shù)字與實際GDP數(shù)字會有一定出人，只要在“十二五”期中和期末根據(jù)真實 GDP 數(shù)字,對全國總排放額度和各省預分配的排放額度 進行相應修正即可。 如果制度設計得當, 這種數(shù)字的修正,

9、并不至于對排放權市場產(chǎn)生沖擊, 因為GDP的變化會事先在排放權市場中得到反映。（二）如何在各省分配排放額度1按“人均GDP'和“行業(yè)先進標準”分配 在將全國碳排放強度下降目標換算成全國碳排放總額度后,再將其劃分為 “重點行業(yè)排放額度” 和“地區(qū)基本排放額度”兩部分,分別按“行業(yè)先進排放技術水平”與“地區(qū)人 均GDP水平和人口數(shù)量”兩個標準在各省進行分配。理由是 ：第一，按各省人均 GDP水平和人口數(shù)量分配“地區(qū)基本碳排放額度”，較好體現(xiàn)了公平性。在國際上,我們堅持“共同但有區(qū)別的責任”原則,而國內(nèi)各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡,不同 地區(qū)也應承擔不同減排責任 （國務院發(fā)展研究中心課題組,2009）

10、0第二, 在全國層面處理高排放行業(yè)減排問題, 主要是為突出節(jié)能減排重點, 同時也有利 于解決未來跨省之間的轉(zhuǎn)移排放問題。國際一直爭論的轉(zhuǎn)移排放問題（Mustafa H. Babiker ,2005 ）,在國內(nèi)各省之間也同樣存在。各省的高排放行業(yè)（如電力、石化、煤炭等 ）很大程度 上是直接為全國服務， 存在所謂高轉(zhuǎn)移排放問題， 且轉(zhuǎn)移排放成本難以通過市場價格來有效 調(diào)節(jié)，在全國層面處理其減排問題有其必要性和合理性。2.全國“重點行業(yè)排放額度”的確定和分配要說明的是，由于沒有得到相關部門更為詳細的各省“重點排放企業(yè)” 數(shù)據(jù)，這里所用假定和初步計算結果更多地是說明方法，而 不是最終精確計算結果。以目

11、前“千家企業(yè)節(jié)能行動”為基礎，從全國高排放行業(yè)（包括電力、石油石化、煤炭、化工、鋼鐵、有色、建材、造紙、紡織等行業(yè)）中劃定 1000 家左右重點排放企業(yè)， 并以“各行業(yè)先進水平的單位產(chǎn)量排放量” 為標準， 確定全國 “行業(yè)排放額度” 規(guī)模， 再按此先進標準將其分配給各省劃定的重點排放企業(yè)。 為說明計算方法， 假定目 前“千家企業(yè)”排放水平就是行業(yè)先進標準，以此設定“全國行業(yè)排放額度”規(guī)模。這樣， “十二五”期間估算的全國 436.4 億噸總排放額度中，按行業(yè)先進排放標準設定的“全國行 業(yè)排放額度”為 135.6 億噸。這一額度按同樣標準分配給各省的“千家企業(yè)” ，初步結果見 表 to3.全國“

12、地區(qū)基本排放額度”的確定和分配將“十二五”時期全國總排放額度 436.4 億噸減去“全國行業(yè)排放額度” 135.6 億噸， 得到“全國地區(qū)基本排放額度” 300.8 億噸，然后按各省人均 GDP 水平及人口數(shù)量進行分配。 這實質(zhì)上就是在按全國人均相等原則分配 “全國地區(qū)基本排放額度” 基礎上， 再根據(jù)各省人 均 GDP 水平進行調(diào)節(jié)。有以下公式 :各省地區(qū)基本排放額度 =（各省人口占全國人口比例 x 全國地區(qū)排放額度 ）十按人均 GDP 設定的調(diào)表X十二五"時期各塔分配的二氧化瞇排枚嶺度初歩估算"卜一五T*放額度（億噸）1踽十二五”比一五增加的排放額度 （億噸1十二五審客

13、省碳排放 強度卜-降 幅度佑算條）全部其中：地區(qū)基 本排放額度重點企業(yè) 排放額度全國4364300-81354 193.6-17W4.83J1.50.7Q-30.0TJ5.52,4a】1J4-217HB32.7 J1631647.21-163SX20,5 18.L12,5-16.0NM10.65.2久41.95-19.6LN17.69.58.6 13.53二 18/7JL9.96.33,62.09-16.7HLJ13.28-94.22J6-15.5SH 5.43.420053 -32-0JS24 J16.3乩04,26-21.97J12,610.91角230-232AH183147 3.542

14、5-133FJ9.68JL51朋-19JJX134-10.62B327-13.6SD :34*120.913J-19JHrN$4壽|22,4127.71-15.1HuB18衛(wèi)13.4453.94 n-15.5HuN1&,915J玄8429-14.6CDZ4.42073?456-21 8OXB,41 L718343-12.9Z220.20J4-13.8CQ艮&6.7i.gL95-15,4SC24.419.64.9S.46-13.6（；Z11.29.41.92.07-11,2YN13.811.12.7348-12.4xz0.70.70,0-11,9ShXLI.9陽3.02.66-1

15、5.1（；S7.S6.4L41.04-12.1QH2.313L0054-15.0NX3.7L52.2（185-16.0XJ7.85/112.7L97-14.9說明：表中結果更多地只是用來說明分配方法，準確結果畫姜根 據(jù)各省詳細數(shù)據(jù)靈新計rr故用拼音代碼表示各胃名稱。節(jié)因子公式中“調(diào)節(jié)因子”的確定有其客觀依據(jù)。比如，如果某省人均GDP超出全國平均水平20%,并不意味著“十二五”期間其人均排放額度要等比例地在全國人均排放額度基礎上 減少20%，而應是先看這個按 GDP表示的20%部分對應多少歷史排放量赤字 （按人均GDP與排放量之間回歸得出的對應系數(shù)轉(zhuǎn)換即可），然后將該排放量赤字平滑地分攤到未來某

16、一時段償還 （國際上將遠景目標年限設為 2050 年，故我們初步以 2011-2050 年為期限 ）。具體分配 結果見表 1 。4. 各省“十二五”總排放額度 各省分配到的“行業(yè)排放額度”與“地區(qū)基本排放額度”加總，即為各省“十二五”預 分配的總排放額度 （見表 1）。初步結果顯示 :第一，發(fā)展水平高的省份碳排放強度下降幅度普 遍高于全國 17%的目標，而發(fā)展水平低的省份則低于17%，較好體現(xiàn)了公平性。第二，所有省份在“十二五”分配的排放額度，均高于其“十一五”實際排放量，即使排放強度下降幅 度顯著高于全國目標的省市 （如北京、上海 ） 也是如此。（三 ）該方案同“ +一五”實際方案結果比較我

17、們用新的指標分配辦法模擬了“十一五”全國能耗強度下降 20%的目標分解結果，并同實際方案相比較。為方便比較，將“十一 五”能耗強度指標轉(zhuǎn)換成碳排放指標 （結果見表 2）總體來看， 新的分配辦法結果比 “十一五”實際執(zhí)行結果顯出更好的公平性，但二者差 距并不太顯著。第一，在新的分配方案中，人均 GDP 水平相對較低且人口較多省份的減排 任務相應下降 （例如河南、四川等 ）;人均 GDP 較高省份減排任務相應提高 （例如北京、上海、 江蘇、浙江、廣東等發(fā)達地區(qū) ）。這一結果較好體現(xiàn)了減排能力較強的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)承擔更 多減排責任的原則。第二，那些高能耗行業(yè)較為密集的省份，相應增加了排放額度（例如河北

18、、山西等 ）。（四）該分配方案的優(yōu)點第一， 提高了減排指標分配的公平性和認可度。 根據(jù)不同地區(qū)發(fā)展水平確定其 “減排責 任”，以及按照全國統(tǒng)一的先進排放標準確定各省高排放行業(yè)的排放額度， 是目前爭議性小、 認可度高的原則，有利于充分調(diào)動各方面積極性。第二，充分考慮 r 高耗能行業(yè)集中的中西部欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的合理排放需求。 方案 不僅為他們根據(jù)自身資源察賦優(yōu)勢發(fā)展高載能行業(yè)提供了空間， 又通過設置行業(yè)先進技術標 準促進其產(chǎn)業(yè)結構升級。同時，按人均 GDP 標準分配排放額度，又可以相對增加中西部欠 發(fā)達省份的排放額度。表244十一五”實際方案與新辦法結果比較11 1一五"按能 耗強度

19、F降 20監(jiān)計算的礦排 放額（億噸）新辦法 【億噸）（億噸全國542.S0342.80OOC4DI3 赭-033TJ4.364.19-QJ7HB2649一25.530.05SX15.9916.060X)78,658.63-0.01r.N14.0713,97-OlJL7.81工黔0.04Hlj10.34L0.370,03S>14.87439-4)47JS20.04丨Q33-0.51ZJ1030勺嗣-042All14,05L435 10.30FJ7.727.64-0.08JX10J3L032 1ST)274627 J7-0,29HeN26J927*080.29Hufi14.3614,5207

20、HN14.6114舶cmCD19.8419.24-0.60GX9*9710.20024HaiN1.66L陰D.03CQ6.656.71Q06SC18.941曲039GZ833S.6OO.2XYN10,3210.570,2$XZJ0310520.&1ShX9249370J3GS5866.010.15L.76L?80G2NX2.S52血002XJ5,835.87cm說明：表中結果更多地只屁用來說期 分機方法，準確結果需妥根據(jù)各背詳細數(shù) 據(jù)軍新計空.故用拼青代碼表示各胃彰稱。也為第三，為各省分配碳排放總量額度，既可以保證全國碳排放強度下降目標的實現(xiàn)，各省采取靈活方式完成任務提供條件；既為各省

21、從各自實際出發(fā)，選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑提供了空間，也為促進行業(yè)技術進步和減排提供了激勵。第四，通過抓“重點排放企業(yè)”突出了減排重點。將占全國總排放量30%以上的“重點排放企業(yè)”單獨處理，可以有效提高全國節(jié)能減排工作效率。第五， 方案同現(xiàn)有節(jié)能減排做法可以無障礙對接， 能夠保持現(xiàn)有工作的連續(xù)性。 按新分 配辦法模擬，各省分配結果同“十一五” 分配結果相比并沒有實質(zhì)性變化， 減排任務提高最 多的上海幅度也不到 10%，而下降最多的貴州也不到 5%。但是，該方案對各省份減排指標 的分配依據(jù)卻更為合理，可以最大程度地降低方案實施的難度。第六，由于不再考核地區(qū)碳排放強度，且各地人均GDP 高反而意味著承擔更多

22、減排責任，各地不再有激勵夸大 GDP數(shù)字，有利于保證 GDP統(tǒng)計數(shù)字的真實性。第七， 地區(qū)減排目標和全國減排目標不自洽問題順利解決。 只要各地實際排放總量加總 不突破全國排放總額度， 則無論各地排放強度如何變化， 均可以保證全國碳排放強度下降目 標的實現(xiàn)。第八， 最為根本的， 該方案不只是為實現(xiàn)節(jié)能減排目標， 更為建立市場化的節(jié)能減排機 制提供了條件，為最有效率地實現(xiàn)節(jié)能減排目標和推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供內(nèi)在激勵。四、靈活的多元化減排目標實現(xiàn)機制1. 碳預算賬戶平衡與多元化減排目標實現(xiàn)機制在排放額度分配后，根據(jù)各省 (1)初始排放額度， (2)實際排放量，以及 (3)跨省減排合作與 排放權交易的額

23、度，為各省建立碳預算賬戶 :各省實際排放量 =各省初始排放額度十跨省減排合作與排放權交易額度該公式表明， 在初始排放額度給定時， 各省有兩個基本途徑平衡其排放賬戶 (也即實現(xiàn)其減 排目標 ):一是調(diào)整“實際排放量” ，二是調(diào)整“跨省減排合作與排放權交易額度”獲得排放 額度。 這兩種途徑可以同時使用， 而每一種途徑又包括若干具體方式。 第一種途徑包括行政 管制、技術標準、碳稅等措施減少實際排放量;第二種途徑包括排放權交易、國內(nèi)聯(lián)合履約和國內(nèi)清潔發(fā)展機制、排放權借貸、碳匯等靈活實現(xiàn)形式。各省可以根據(jù)各自情況，采取最有效率的減排目標實現(xiàn)形式，只要最終實現(xiàn)賬戶平衡即 可，不一定非要通過減少“實際排放量

24、”來平衡其賬戶。這樣，各省排放賬戶就成為一個有 效的考核工具和靈活的減排目標實現(xiàn)平臺， 一個多元化的靈活的減排目標實現(xiàn)機制就可以建 立起來。2. 新的考核辦法相應地，對各省的考核形式也要發(fā)生變化。第一，對全國設定單位GDP 碳排放強度指標，但對各省則設定碳排放總量指標。不考核各省單位GDP 碳排放強度指標，而是考核各省碳排放總量指標。第二，新的考核辦法只要求各省在目標時點實現(xiàn)各自碳預算賬戶平衡， 不對各省設定碳排放強度下降指標， 也不要求各省實際排放量一定等于其初始分配的排放額 度，而是可以通過跨地區(qū)合作 (或抵消機制 )獲得 (或出售 )排放額度?！笆晃濉睍r期嚴格要求 各地達到期初設定的單

25、位 GDP能耗下降目標的考核辦法，意味著各省只能通過“減少實際 排放量”第一種途徑，無法選擇“跨省減排合作與排放權交易”實現(xiàn)其減排目標。這加大了 各省減排工作難度，節(jié)能減排資源配置也難以在全國范圍得到優(yōu)化配置。新的考核辦法有如下好處 :第一，可以確保全國減排目標實現(xiàn)。只要各省賬戶平衡，則 全國目標就可以確保實現(xiàn)。第二，為各省提供了減排激勵機制，減排成為一種自利行為。各 省減少實際排放量， 意味著可以出售更多的排放額度以獲得更大利益， 或者需要購買更少的 排放額度以降低成本。 第三，為技術創(chuàng)新提供激勵機制。 由于減排獲得的排放額度可以獲利， 企業(yè)就有激勵進行新的減排技術創(chuàng)新。 第四， 大大減少各

26、省減排工作難度。 由于各省有多種 選擇來實現(xiàn)其減排目標，減排工作難度就相應降低。3. 多元化減排目標機制的具體內(nèi)容 第一種減排目標實現(xiàn)途徑 : 減少“實際排放量” 。 各省可以通過三個路徑減少實際排放量:一是采取節(jié)能減排措施，提高能源使用效率以減少排放 ;二是調(diào)整經(jīng)濟結構， 降低高碳產(chǎn)業(yè)比重 ;三是發(fā)展新能源， 降低化石能源使用比重。 減排手段包括技術標準、 行政管制、 碳稅等多種辦法。 這些不同的減排手段， 可以同時并存、 相互競爭，以最有效地實現(xiàn)節(jié)能減排資源的優(yōu)化配置。第二種減排目標實現(xiàn)途徑 : 通過“跨地區(qū)減排合作機制”獲得排放額度。 排放權交易。 排放權交易可以先期覆蓋重點排放企業(yè)。

27、目前，天津、北京等地已建立 了排放權交易機構， 可以先從重點排放企業(yè)的排放權交易開始， 逐漸建立起全覆蓋的全國排 放交易體系。 這些重點排放企業(yè)的排放量占全國總排放的30%左右， 只要重點抓好這些企業(yè)的減排工作， 則全國的減排目標就容易實現(xiàn)。 這種跨省交易的結果， 要反映在省級排放賬戶 余額的變動上。 國家也可以將碳排放權市場當作宏觀調(diào)控的新工具， 就像中央銀行通過公開 市場操作調(diào)控貨幣流通量一樣，通過買賣排放額度實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標。國內(nèi)聯(lián)合履約與國內(nèi)清潔發(fā)展機制。 京都議定書設計的這兩種國際合作機制，可 以運用到國內(nèi)的省際合作。比如，高排放的省份和低排放的省份， 可以實行聯(lián)合履約， 只要 在“

28、十二五”期末合作省份的總排放量， 不超過兩省分配排放額度之和即可。企業(yè)可以跨省 進行減排建設項目投資。 投資核減的排放額度， 計為投資企業(yè)的排放額度， 該企業(yè)所屬省份 的省級排放賬戶余額相應增加， 被投資省份的省級排放賬戶余額則相應核減。 這就為促進中 西部欠發(fā)達省份經(jīng)濟發(fā)展提供了新的渠道。排放額度跨省拆借。成立“國家排放權管理與調(diào)劑中心” ，各省的排放額度統(tǒng)一存放 在該中心， 使用時從該中心支取。 有剩余排放額度的省份， 可以將剩余額度拆借給其他省份， 并獲得回報。排放額度不夠的省份，則可以從該中心“貸取”排放額度，并付出相應成本。這樣會形成一個市場化的排放指標拆借價格。國家可以通過對排放額

29、度拆借市場的干預， 實現(xiàn)對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。碳匯機制。 各省植樹造林形成的碳匯， 于工業(yè)項目， 或者向他省出售來獲得收益。應可以用來增加其賬戶額度。 這個額度可以用 這樣就可以鼓勵植樹造林， 并為中西部增加一條新的綠色發(fā)展途徑。目前存在的問題是，我國2020 年碳排放強度下降 40% -45%目標并不包括任何形式的抵消機制。 這意味著， 如果在國內(nèi)排放交易體系中考慮碳匯機制， 則中國實 際的減排目標應高于 40%45%4. 碳強度目標下的地區(qū)減排合作機制 如果“十二五” 對各省設定碳排放強度下降目標， 而不是對各省設立碳排放量目標，也 可以部分地引人靈活的跨省減排合作機制 （比如，跨省聯(lián)合 履約

30、、排放權跨省拆借等合作方式 ）。只是，這些合 作產(chǎn)生的排放額度，需要最終換算為各省碳排放強 度。舉例說明，假定 A省“十二五” GDP碳排放強度 下降目標是 20%，但“十二五”期末其實際排放多出 0.1 億噸，無法完成碳強度下降 20%的目標。此時， 可以允許A省從完成任務輕松的 B省購買，或以其 他補償合作方式獲得 0.1 億噸二氧化碳，以完成減 排任務。相應地，由于 B 省轉(zhuǎn)讓了 0.1 億噸排放指 標給 A 省，其核算的碳排放強度相應上升。5. 雙軌覆蓋模式由于中國企業(yè)數(shù)量龐大， 且不同減排目標實現(xiàn)形式的特點各有不同， 應采用“雙軌覆蓋 模式”，將企業(yè)分成兩大類別區(qū)別處理，以有效提高減

31、排政策效果。第一類是千家左右大規(guī)模的“重點排放企業(yè)” 。這部分企業(yè)由排放權交易體系覆蓋。由 于這些企業(yè)的排放量占全國總排放的比重較高， 只要將這些企業(yè)的減排問題解決， 全國減排 目標就容易實現(xiàn)。而且，由于這些企業(yè)規(guī)模大、數(shù)量少，檢測和監(jiān)管相對容易，排放貿(mào)易體 系從這些企業(yè)開始啟動更為有效。這些企業(yè)占用各省“重點行業(yè)排放額度” 。如果不夠 (或有多余 )，各省還可從其“地區(qū) 排放額度”中進一步劃撥，或者企業(yè)通過購買、拆借、國內(nèi)合作等多種方式獲得(或出售 )排放額度。 企業(yè)可以根據(jù)實際需要決定自己的排放量， 但所有實際排放均須繳納排放指標。 企 業(yè)進行排放額度交易與合作后，額度變動要在其所屬省份的

32、排放賬戶上得到反映。第二類是重點排放企業(yè)之外的絕大多數(shù)其他企業(yè)。 這些企業(yè)占用各省 “地區(qū)基本排放額 度”。由于這些企業(yè)數(shù)量眾多但單個企業(yè)的排放量相對較小，故適宜于用技術標準、行政管 制、碳稅等監(jiān)管體系。五、國內(nèi)碳排放權市場設計1. 排放權交易市場的定位排放權交易市場是多元化減排目標實現(xiàn)機制的一種。 它本身并不是一個減排手段， 主要 是為各地區(qū)或企業(yè)提供一種靈活的減排目標實現(xiàn)機制，以最有效率的實現(xiàn)國家制定的 40% 45%的單位 GDP 碳排放減排目標。因此，設計國內(nèi)排放權市場時，基本思路是從實現(xiàn) 上述目標出發(fā)， 著眼于如何建立靈活的減排機制， 以優(yōu)化減排資源配置， 而不是刻意擴大排 放權交易

33、市場規(guī)模。2. 排放權交易市場的覆蓋范圍和交易主體排放權交易有其優(yōu)點， 但交易的監(jiān)管成本較高。 按照雙軌覆蓋思路， 排放權交易市場宜 先從覆蓋少數(shù)高排放行業(yè)及重點排放企業(yè)開始， 而其他大多數(shù)的中小型企業(yè)， 則適用于其他 減排政策工具 ( Denny Ellerman , 2008 ) 。排放權交易的主體，可以是企業(yè)、投資者和政府。 無論何種交易主體， 只要是跨地區(qū)交易， 其效果就要在相關省份的排放賬戶余額上加以反映。 此外，在設計強制減排市場時，還要考慮同自愿減排市場和CER市場的對接問題。3. 排放權交易市場試點現(xiàn)階段， 要在全國范圍全面推出排放權交易市場的條件不太成熟， 需要先從地區(qū)排放權

34、 交易試點開始， 探索經(jīng)驗后再在全國推廣。 一旦進行全國性排放權交易的條件成熟， 則進行 過試點的省份， 就可以成為全國建立減排新機制的制度性樣本， 而轄區(qū)內(nèi)相應的減排交易機 構，則可以順理成章地成為全國性交易機構。在地區(qū)排放權市場試點的制度設計時要有長遠的設想。第一，考慮2020 年后的中國減排承諾。雖然中國目前在國際上只需要相對減排(即降低碳排放強度 )，但隨著中國經(jīng)濟快速發(fā)展，最終也要像發(fā)達國家一樣，承擔強制絕對量減排義務。因此，目前的排放權試點，在 設定重點排放企業(yè)排放限額時，不能只考慮2020 年前 40% 45%的強度下降目標情況，而要考慮同今后的絕對量減排情況下的制度對接。 比如

35、， 澳大利亞新南威爾士州溫室氣體減排體 系在 2003 年開始運行，但采用的是“基準線一信用額 " (basedline-and-credit) 的排放貿(mào)易模 式(NSW,2010)。由于該模式同后來聯(lián)邦政府的"限額貿(mào)易”(cap-and-trade)模式不相匹配，這一體系在聯(lián)邦排放權交易體系啟動后不得不終止運行。第二，各地的排放權市場制度設計，應考慮今后同全國的對接。 因此， 國家對各地的排放權交易試點應統(tǒng)一指導， 就基本的模式 進行統(tǒng)一， 以利于今后各地區(qū)市場合并成全國統(tǒng)一市場。比如， 對排放權交易體系的覆蓋行業(yè)和企業(yè)規(guī)模，以及行業(yè)先進排放標準的設定等內(nèi)容，均應有統(tǒng)一的

36、規(guī)定。4. 排放交易的限額(cap)如何設置設置排放交易的限額(cap)是進行排放權交易(trade)的前提。如前所述，全國排放限額由 單位GDP碳排放下降目標轉(zhuǎn)換而來，并根據(jù)GDP實際數(shù)字進行調(diào)整。該額度進一步劃分為重點行業(yè)排放額度和地區(qū)基本排放額度。重點行業(yè)排放額度(cap)按行業(yè)先進排放標準設定并分配給各省，各省再分配給省內(nèi)重點排放企業(yè)。但是， 如果“十二五” 時期國家對各省設定碳排放強度目標，而不是設置碳排放總量目 標，則各省可以有兩種選擇對重點排放企業(yè)設置排放交易的限額。第一種選擇是，各省根據(jù)各自 GDP 數(shù)字將其強度指標轉(zhuǎn)化成總量目標，然后將該總量 分為兩部分， 一部分按國家統(tǒng)一設

37、置的行業(yè)排放技術標準， 分配給納人交易體系的高排放企 業(yè)使用 ;另一部分則由排放權交易體系之外的企業(yè)使用。這種做法的好處是，排放權交易的 機制設計是從實現(xiàn)減排目標出發(fā)，以實現(xiàn)減排資源的優(yōu)化配置。第二種選擇是，不將強度目標轉(zhuǎn)化成總量目標，僅對進人排放交易體系的高排放企業(yè)設定行業(yè)先進排放標準。達不到行業(yè)先進排放標準的企業(yè)，可以增加投資改進其技術標準， 也可以購買排放額度以彌補差額 ;超過技術標準的企業(yè)，則可以出售多余的額度。這樣，一 方面可以鼓勵企業(yè)進行技術創(chuàng)新，另一方面也給企業(yè)靈活的選擇余地。但是， 第二種選擇并不意味著， 只要達到先進技術標準， 各省的重點排放企業(yè)就可以無 限制地排放。 各省進

38、人排放權交易體系的重點排放企業(yè)的限額， 也須同該省總的減排目標掛 鉤。無論一省采用第一種選擇還是第二種選擇， 其碳排放強度最終都客觀上對應著一個排放總量。各地區(qū)的碳排放強度及總量，同全國的碳排放強度及總量必須內(nèi)在統(tǒng)一。也就是說， 在期末，下面五個聯(lián)立公式必須同時成立全國碳排放強度 =全國碳排放總量 / 全國 GDP(1)全國碳排放總量 =各地區(qū)排放量之和(2)全國GDP略地區(qū)GDP之和(3)(5)如果各省只對其則公式 (5)中“地各地區(qū)碳排放強度二各地區(qū)碳排放總量 / 各地區(qū) GDP (4) 各地區(qū)排放總量二各地區(qū)基本排放額度+各地區(qū)重點排放企業(yè)排放額度在上面的公式中，任何一項的變動， 都會影

39、響全國目標的實現(xiàn)。比如， 進入排放權交易體系的重點排放企業(yè)設定技術標準而不設定總的排放限額， 區(qū)重點排放企業(yè)排放額度” 就會增加，“地區(qū)排放總量” 也會增加， 這又通過公式 (4),(2)和(1)對各地碳排放強度和全國目標產(chǎn)生影響，從而導致地區(qū)碳強度目標和全國目標無法實現(xiàn)。5. 企業(yè)如何獲得初始排放權通常認為， 如果企業(yè)不需要為排放支付成本， 企業(yè)就沒有激勵采取減排措施， 故為了促 使企業(yè)減排，政府不能將排放額度無償分配給企業(yè)。實際上，只要存在排放權交易市場，則同拍賣排放額度相比，即使企業(yè)免費獲得排放額度，企業(yè)也會有同等的激勵采取減排措施， 因為即使企業(yè)使用免費分配的排放額度也有機會成本， 減

40、少排放量意味著可以通過出賣免費 分配的排放額度獲利， 或者減少需要購買的排放額度缺口而降低成本(張永生和吳江， 2010) 。對于一些價格不能靈活變動的行業(yè) (如石油、火電行業(yè)等 )，或者當經(jīng)濟面臨較大物價上漲壓 力時，將排放額度免費分配給企業(yè)， 相對而言是一種更有效且不會產(chǎn)生明顯社會沖擊的政策 選擇。如果“一刀切”地要求企業(yè)通過拍賣獲得排放額度，則可能會導致企業(yè)經(jīng)營困難，或 者帶來全面的價格上漲。 考慮到企業(yè)最優(yōu)排放量與免費分配額度不一致會在一定程度上帶來 收人分配的扭曲，采取“大部分免費分配十少部分拍賣” 的方式對企業(yè)分配排放額度， 也是 一種可供考慮的選擇。6. 檢測、核查與考核 對參加

41、排放權交易體系的企業(yè)實際排放量的檢測與核查體系，應以市場化的第三方核 查機構為主， 而考核體系則在政府節(jié)能減排統(tǒng)計體系基礎上由主管部門進行。檢測與核查體 系，類似于目前市場上有資質(zhì)的獨立財務審計體系， 由獨立的市場化的檢測與核查中介機構 承擔。這些機構在獲得政府頒發(fā)的相應資質(zhì)許可證書后， 可以為各類企業(yè)有償提供關于實際 碳排放量的檢測與核查報告。 政府負責對這些中介機構進行監(jiān)管， 通過包括對其出具的檢測 報告進行抽查等方式， 對其資質(zhì)進行年檢核定。 對于出具虛假不實檢測報告的中介企業(yè)進行 重罰并取消資質(zhì)。 政府依據(jù)中介機構的檢測與核查報告， 對各地減排工作進行考核。 第三方 核查機構提供的數(shù)據(jù)

42、，應同政府的排放統(tǒng)計體系相銜接。7. 如何避免排放權市場分割 由于排放權的稀缺性、部分企業(yè)對價格信號不夠敏感，以及排放權交易市場初期的不 完善， 各地往往會對自身的排放權產(chǎn)生惜售心理。 這會影響到排放權市場的形成。 為此，考 慮設立“全國排放權管理與調(diào)劑中心” (以下簡稱“管理中心” )及各省分支機構，負責各省 排放權的托管、登記與結算。 “管理中心”實際上相當于“碳銀行” ，而各地方政府 / 企業(yè)則 相當于“儲戶” /“貸款客戶” 。對于企業(yè)而言， 他們在獲得碳排放額度時有充分的選擇自由， 既可以從各省獲得免費分配的排放額度， 也可以從 “碳銀行” 貸取排放額度， 或者從排放權 交易所購買，

43、或者通過各種合作形式獲得碳排放額度。“管理中心”的職能包括 :第一，托管職能。各省分配的初始排放額度，均須統(tǒng)一在該 中心托管。第二，排放額度借貸職能。以市場手段統(tǒng)一在全國范圍內(nèi)借貸排放額度。第三， 登記與核算職能。主要負責根據(jù)以下3 個變量對各省排放賬戶進行登記與核算:(1)初始排放額度， (2)實際排放量，以及 (3)各省排放賬戶因購買、出售、拆借與合作而發(fā)生的額度變化。 各省以及企業(yè)可以通過以下主要方式靈活支配其初始排放額度， 可以自己使用、 出售和拆借。 總之， 各省排放賬戶只是一個核算體系， 各省分配的所有初始排放額度須統(tǒng)一存放在 “管理 中心”，在實際使用或出售時進行支取，而未使用的

44、額度，則由該中心進行拆借。不論企業(yè) 以何種方式獲得排放額度，其發(fā)生的排放額度均按各企業(yè)屬地關系反映到各省排放賬戶。8. 交易中介機構的設置目前， 天津、 北京等地在排放權交易方面已有良好基礎，一些地方也在相繼開展地區(qū)排放權交易試點。 考慮到中國排放權交易市場的規(guī)模以及競爭的需要， 可以根據(jù)今后試點情況， 考慮區(qū)域因素設置全國性排放權交易市場較為適宜。雖然各地試點的排放權交易機構的目標都是成為全國性交易機構， 但在現(xiàn)階段都不可能 成為全國性交易機構， 因為全國性排放權交易必然涉及跨地區(qū)碳排放權交易， 而各地區(qū)排放 權的分配、考核、確認，又需要全國層面的政策來協(xié)調(diào)和確認。這意味著，在全國層面的節(jié)

45、能減排新機制沒有建立， 尤其是考核辦法未發(fā)生改變的情況下， 地區(qū)性排放權交易機構要發(fā) 展成全國性機構尚不具備可行性。六、實施路線圖和地區(qū)試點本文設計的國內(nèi)溫室氣體減排基本框架， 包括 (1)指標的設計與分配 ;(2)靈活的目標實現(xiàn)機 制;(3) 考核辦法 3 個主要步驟，以及相關配套制度。這3 個主要步驟既可以同時實施，也可以視條件分步實施 ;既可以在全國層面實施， 也可以先在一些省份試點實施 ;既可以馬上實施， 也可以待條件更加成熟時全面實施。 至于相關配套制度， 尤其是碳排放的統(tǒng)計核查等基礎性 制度，應及早作好準備。為了提高方案的有效性，可以選擇各種靈活的實施方式。(一)全面實施或分步實施

46、 從步驟的選擇上，可以全面實施這些步驟，也可以分步實施。全面實施即在“十二五” 期間設立碳排放強度下降目標，根據(jù)同期GDP 預測數(shù)字將其轉(zhuǎn)換成排放總額，不再考核碳排放強度，只要求其所有排放量均須獲得排放額度，可以通過各種靈活方式實現(xiàn)減排目標。 與此同時， 碳排放權交易、 碳稅、 碳排放額度拆借、 技術標準、 行政管制等手段均全面啟動。 全面實施是一種比較理想的情景。由于“十二五”時間較為緊迫，且該方案是一個綜合性方 案，涉及各種配套的制度設計， 各種細節(jié)需要經(jīng)過周密考慮， 這些都需要時間來逐漸完善和 進一步論證，要盡快全面實施可能存在一定困難。如果全面實施的條件不成熟， 則可以針對目前反映最為突出的指標分配中的不公平問題、 缺乏靈活實現(xiàn)機制問題和考核問題實施本方案。目前最為緊迫的，是要建立起靈活的減排目標實現(xiàn)機制和靈活的考核辦法。即使“十二 五”對“十一五”節(jié)能減排指標分解辦法不作大的調(diào)整，那么只要改變現(xiàn)行的考核辦法，允 許各省通過靈活的減排實現(xiàn)形式來完成減排任務， 則我國節(jié)能減排工作的執(zhí)行難度就會大大 降低。目前反映最為突出的“拉閘限電”等問題