創(chuàng)新完善人大監(jiān)督制度提升實(shí)效思考建議

1、創(chuàng)新完善人大監(jiān)督制度提升實(shí)效思考建議隨著社會主義政治文明和民主政治建設(shè)的推進(jìn)，堅(jiān)持和完善人民_制度的任務(wù)越來越重，對人大監(jiān)督工作要求越來越高。近些年來，地方人大監(jiān)督工作有了較大進(jìn)展， 但監(jiān)督不到位、 效果不明顯的問題還很突出。監(jiān)督不力仍然是地方人大工作的薄弱環(huán)節(jié)。 要從根本上扭轉(zhuǎn)監(jiān)督不力的現(xiàn)狀有賴于監(jiān)督制度的創(chuàng)新。 一、 地方人大監(jiān)督不力的主要根源 （一）監(jiān)督方向不定位權(quán)力法治要求，法律賦予的權(quán)力必須得到認(rèn)真的執(zhí)行，新創(chuàng)設(shè)的權(quán)力必須納入法治的軌道。 人大監(jiān)督權(quán)力在法治方向上的游離表現(xiàn)為兩個方面。一是法律賦予的監(jiān)督權(quán)力沒有得到很好的運(yùn)用。在現(xiàn)有監(jiān)督方式中，地方人大運(yùn)用頻率較高的是聽取和審議“一府

2、兩院”工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、視察和調(diào)查、工作評議或述職評議、受理人民群眾的申訴控告和檢舉等，而法律規(guī)定的如詢問、特定問題調(diào)查、質(zhì)詢、罷免和撤職等剛性監(jiān)督手段卻很少運(yùn)用，甚至擱置不用。二是大量運(yùn)用的探索性監(jiān)督方式缺乏具體的法律依據(jù)。近十多年來，地方人大常委會在行使監(jiān)督職權(quán)過程中， 探索和嘗試了多種新的監(jiān)督方式，如代表評議、述職評議、執(zhí)法責(zé)任制、錯案追究制、個案監(jiān)督、任職演說、法律監(jiān)督書或?qū)徸h意見書等。但是，這些新的監(jiān)督方式不是法律設(shè)定的， 在現(xiàn)行的憲法和法律中找不到任何具體的規(guī)定，而且?guī)в行姓ぷ鞣绞降暮圹E和隨意性。 有人把這種運(yùn)用憲法和法律以外的監(jiān)督方式戲稱為 “大路”不走走“小路”。其中有的監(jiān)

3、督方式，部分專家學(xué)者和司法工作者存有質(zhì)疑。（二）監(jiān)督程序不完善憲法和地方組織法對地方人大監(jiān)督程序的規(guī)定過于原則，缺乏明確的、可操作性的規(guī)定，主要表現(xiàn)在四個方面：一是對監(jiān)督對象的了解缺乏有力的組織支持。如縣級人大監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況、對預(yù)算進(jìn)行初審的工作主要由財(cái)經(jīng)工作委員會承擔(dān)， 而財(cái)經(jīng)工作委員會一般只有 1 人，工作人員大多不具備足夠的財(cái)政、 審計(jì)、稅收專業(yè)知識；況且審計(jì)機(jī)構(gòu)又設(shè)在政府，人大缺乏專業(yè)化、科學(xué)化的輔助機(jī)構(gòu)去充分了解預(yù)算執(zhí)行的合法性、 真實(shí)性，結(jié)果是政府怎么報(bào)，人大就怎么批，預(yù)算監(jiān)督在很大程度上流于形式。二是監(jiān)督程序難于啟動。按照立法法和地方組織法的規(guī)定，地方人大常委會對越權(quán)、 違反上

4、位法或規(guī)定不適當(dāng)?shù)囊?guī)章應(yīng)予以改變或撤銷；縣級以上地方人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。但法律沒有具體規(guī)定審查程序由誰來啟動， 通過什么方式來啟動。最有積極性啟動程序的是利益受到或可能受到相關(guān)政府規(guī)章、 決定、命令損害的公民、企事業(yè)組織和社會團(tuán)體，但法律還沒有明確規(guī)定這類行政相對人有向地方人大提出審查建議的權(quán)利。因此，越權(quán)、違反上位法或規(guī)定不適當(dāng)?shù)囊?guī)章和違法的“紅頭文件”，就罕有被地方人大撤銷的。三是時間要素沒有保證。我國憲法和法律規(guī)定的監(jiān)督方式都是在會議上行使的。但地方人大及其常委會會議會期往往比較短， 議程多，代表或者常委會組成人員即使提出監(jiān)督方面的議案， 一般也很難進(jìn)入法律

5、程序。有些地方人大常委會規(guī)定， “一府兩院”的有關(guān)工作報(bào)告必須于常委會會議召開半個月或七天前報(bào)送人大常委會， 以便于常委會組成人員熟悉情況或開展調(diào)研，但由于這一規(guī)定缺乏法律權(quán)威性，實(shí)踐中大多沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行， 常委會組成人員有時甚至是到了會場才看到報(bào)告，審議質(zhì)量和效果可想而知。四是處置、懲戒程序缺位。法律對不監(jiān)督或不服從監(jiān)督行為沒有明確規(guī)定追究責(zé)任，如審查、審議“一府兩院”工作報(bào)告未通過怎么辦？對受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意，又怎么辦？法律都沒有規(guī)定，以致監(jiān)督主體不愿或不敢大膽行使監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督對象借口法律依據(jù)不足抵制或消極對待人大監(jiān)督。（三）監(jiān)督體制不協(xié)調(diào)體制問題是導(dǎo)致人大監(jiān)督不力的深層次原因，其中

6、影響最深刻的是領(lǐng)導(dǎo)體制的問題。領(lǐng)導(dǎo)體制主要表現(xiàn)為_ 機(jī)關(guān)在決策、執(zhí)行、監(jiān)督中的關(guān)系上。 黨政關(guān)系表現(xiàn)在我國政治制度的方方面面，從國家政策的決策、執(zhí)行、監(jiān)督過程的角度看，體現(xiàn)為“黨政雙軌行政”的獨(dú)特結(jié)構(gòu)，即黨組織不僅具有與政府機(jī)構(gòu)相對應(yīng)的嚴(yán)密的科層制，而且具有從決策、執(zhí)行到監(jiān)督的系統(tǒng)功能，“黨組織在進(jìn)行政策制定以后，繼而控制和參與這些政策的實(shí)施與政府部門一起履行執(zhí)行功能。 ” 實(shí)際工作中突出表現(xiàn)為：黨政領(lǐng)導(dǎo)“一肩挑”，黨政聯(lián)合決策、行文，黨政合署辦公等。人大監(jiān)督對象是“一府兩院”不包括黨委。由于黨委和政府聯(lián)合發(fā)文作出決策、 決定的現(xiàn)象仍大量存在， 對這種黨委行為和政府行政共為一體的做法，人大難以監(jiān)督。二、創(chuàng)新地方人大監(jiān)督制度的建議人大監(jiān)督工作創(chuàng)新要以制度創(chuàng)新為歸宿。十七大報(bào)告指出，要著重