農(nóng)村建房糾紛適用法律問題的探討

1、農(nóng)村建房糾紛適用法律問題的探討作者：劉玉明    發(fā)布時間：2013-05-31 13:52:44    近些年來，隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生活水平的不斷提高，農(nóng)民對居住房屋提出了更高的要求。農(nóng)村經(jīng)營性建筑物也從無到有，逐漸增多。隨之而來的各種糾紛、矛盾愈來愈多。如何確定房主與承建人之間的法律關(guān)系，如何適用法律，不僅在理論上爭議較大，在審判實踐中也存在認(rèn)定法律關(guān)系及裁判結(jié)果不一致的情況。上述問題的存在很大程度上損害了房主、承建人及其他人的利益，對法律的權(quán)威也造成一定程度的危害。據(jù)此，筆者從我國農(nóng)村建房現(xiàn)實出發(fā)，結(jié)合現(xiàn)行法律及相關(guān)規(guī)定，

2、就建房糾紛適用法律提出觀點，以供探討。    一、農(nóng)村建房現(xiàn)狀    （一）房屋建設(shè)者（房主）法律意識淡薄。受多年傳統(tǒng)影響，之前農(nóng)村建房大多由房主自行召集親戚朋友幫忙建造住房，現(xiàn)在雖不再找親友幫忙，但認(rèn)為建房完全是自己的事情，且出于對低廉價格的考慮對承建人有無相應(yīng)的建筑資質(zhì)并不放在心上，從而為無證建筑隊提供了市場。   （二）承建人員不專業(yè)，建筑質(zhì)量難保證。建筑隊施工人員臨時拼湊，基本上是農(nóng)民，忙時拿鐮刀、閑時拿瓦刀；建筑隊組織松散，沒有受過技術(shù)培訓(xùn)，缺乏安全生產(chǎn)條件，安全施工意識淡薄，在施工過

3、程中完全依靠施工人員自身覺悟，施工質(zhì)量無法得到保障，安全隱患大量存在，極易造成事故的發(fā)生。    （三）具有建筑資質(zhì)的建筑企業(yè)不愿承建農(nóng)村房屋。因農(nóng)村建房規(guī)模小、零星分散、利潤低等原因，具有相應(yīng)建筑資質(zhì)的正規(guī)建筑企業(yè)不愿意到農(nóng)村承建房屋。房主即使想找這些有資質(zhì)的企業(yè)建造房屋，也因企業(yè)無此合意而不能達(dá)成一致意見。    （四）農(nóng)村個體建筑工匠資質(zhì)沒有相關(guān)機(jī)構(gòu)審核。國務(wù)院村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例要求對從事建筑施工的個體工匠辦理施工資質(zhì)審批手續(xù)，建設(shè)部根據(jù)該條例頒布了村鎮(zhèn)建筑工匠資格管理辦法，要求建筑工匠依此辦法辦理資

4、質(zhì)證書，但在2004年該管理辦法廢止。此后，再沒有辦理建筑工匠從業(yè)資質(zhì)證書的規(guī)定出臺，有的地方根本沒有辦理資質(zhì)證書的審核機(jī)構(gòu)。因建筑行政主管部門管理缺位導(dǎo)致建筑工匠無法取得建筑工匠資質(zhì)。    （五）農(nóng)村建房過程中上述問題的大量存在造成各種相關(guān)矛盾糾紛不斷出現(xiàn)。常見的糾紛如：房屋建好后，房主拖欠款項不予支付；所建房屋出現(xiàn)裂縫、墻皮脫落等質(zhì)量問題；在施工過程中出現(xiàn)人身損害事故，多方爭議不決受害人遲遲得不到賠償。    二、農(nóng)村建筑物分類    農(nóng)村建筑物大致上分為兩類：一類是農(nóng)

5、民住宅，廣大農(nóng)民賴以起居的生活場所。這類房屋我國北方以平房為主，南方多低層樓房。一類是除住宅外農(nóng)村存在的廠房、飯店、賓館沿街門市及新農(nóng)居樓房等建筑物。區(qū)分不同性質(zhì)的建筑物有利于正確適用法律，妥善處理各種糾紛。    （一）農(nóng)民自建底層住宅    中華人民共和國建筑法第83條第3款規(guī)定“搶險救災(zāi)及其他臨時性房屋建筑和農(nóng)民自建底層住宅的建筑活動，不適用本法”，而對“農(nóng)民自建底層住宅”如何界定，相關(guān)法律并未給出確切的定義。1993年國務(wù)院村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例第21條規(guī)定“在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，以及2層（含2層）以上

6、的住宅，必須由取得相應(yīng)的設(shè)計資質(zhì)證書的單位進(jìn)行設(shè)計，或者選用通用設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計”。1996年建設(shè)部村鎮(zhèn)建筑工匠資格管理辦法第12條規(guī)定“建筑工匠承包村鎮(zhèn)建設(shè)工程的范圍限于村鎮(zhèn)兩層及兩層以下房屋設(shè)施的建設(shè)、修繕和維護(hù)”。2004年建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理的若干意見第三條第三款“對于村莊建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)民自建兩層（含兩層）以下住宅（以下簡稱農(nóng)民自建底層住宅）的建設(shè)活動，縣級建設(shè)行政主管部門的管理以為農(nóng)民提供技術(shù)服務(wù)和指導(dǎo)作為主要工作方式。2006年建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村住房建設(shè)技術(shù)服務(wù)和管理的通知，該通知是“就加強(qiáng)對二層（含二層）以下農(nóng)民住房建設(shè)的技術(shù)服務(wù)和管理通知”，第六條規(guī)定“三層

7、（含三層）以上的農(nóng)民住房建設(shè)管理要嚴(yán)格執(zhí)行建筑法、建筑工程質(zhì)量管理條例等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定”。從上述行政法規(guī)及部門規(guī)章可以看出，農(nóng)村建房應(yīng)以兩層分界，兩層（含兩層）以下即為低層。    關(guān)于農(nóng)民自建問題，最高人民法院民一庭在中國民事審判前沿中傾向性觀點是：建筑法第83條規(guī)定的農(nóng)民自建是從建設(shè)主體即權(quán)利主體而言的，不論是農(nóng)民自己施工，還是將工程承包給個體工匠或者建筑企業(yè)建設(shè)，都屬于農(nóng)民自建。    “住宅”的含義應(yīng)為用于家庭成員起居的生活場所，該場所具有相對封閉性,供特定人員使用。   

8、 綜上，筆者認(rèn)為“農(nóng)民自建低層住宅”的含義為農(nóng)民為起居生活而建造的二層（含二層）以下房屋。    （二）除住宅外其他建筑物    隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了極大帶動，大量農(nóng)民在完成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之余紛紛外出打工，或者從事各種商業(yè)活動，或者修建廠房進(jìn)行加工、生產(chǎn)或養(yǎng)殖，或者從事飯店、賓館等經(jīng)營活動。另外隨著政府新農(nóng)居政策的施行，各個村莊紛紛興建高層樓房用于農(nóng)民居住。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，上述建筑迅速增加，尤其是新農(nóng)居工程越來越多。這些在農(nóng)村大量存在的廠房、飯店、賓館、高層樓房建筑物明顯不同于農(nóng)

9、民自建房屋，應(yīng)合理區(qū)分其建筑性質(zhì)，妥善處理各類農(nóng)村房屋建筑糾紛。    三、農(nóng)村建筑行業(yè)現(xiàn)行法律法規(guī)適用情況   （一）現(xiàn)行法律法規(guī)缺位    建筑法第83條第3款規(guī)定，“搶險救災(zāi)及其他臨時性房屋建筑和農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動，不適用本法”。農(nóng)民在農(nóng)村自建的低層住宅，量大面廣、情況千差萬別，目前仍以較為簡易的居多，要將這類農(nóng)村自建住宅都納入國家的行政管理之中，目前難以做到，從執(zhí)法成本考慮，也沒有大的必要。因此，本條規(guī)定這類房屋建筑不適用本法規(guī)定。農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動不適用建筑法，能適用的

10、有國務(wù)院村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例這一行政法規(guī)。而建設(shè)部按照條例制定的村鎮(zhèn)建筑工匠從業(yè)資格管理辦法對農(nóng)村低層住宅的建筑工匠資質(zhì)作出了規(guī)范要求，但該部門規(guī)章于2004年被廢止，使農(nóng)村建筑工匠資質(zhì)審核無法可依。目前我國現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)村建筑資質(zhì)沒有作出明確規(guī)定，即使有些規(guī)定，在現(xiàn)實操作上也缺少相應(yīng)的程序性規(guī)定和權(quán)利義務(wù)約束。這是我國法律的缺位。    （二）適用法律的確定    農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動不適用建筑法，適用村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例。農(nóng)村建房糾紛多年來一直存在將案由定為“建設(shè)工程合同糾紛”還是“承攬合同

11、糾紛”之爭，案由不同，適用法律不同，責(zé)任承擔(dān)不同，各地法院裁判標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果不統(tǒng)一，一定程度上損害了法律的嚴(yán)肅性和法院的威信。最高人民法院2011年修訂的民事案件案由規(guī)定將農(nóng)村建房糾紛案由定為“農(nóng)村建房施工合同糾紛”，列在建設(shè)工程合同糾紛之下，明確將農(nóng)村建房糾紛界定為建設(shè)工程合同而不是承攬合同。故農(nóng)村建房糾紛適用村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例及合同法中相關(guān)規(guī)定。    關(guān)于建設(shè)工程施工資質(zhì)，我國法律規(guī)定了兩個系列，分別是施工企業(yè)資質(zhì)和建筑工匠資質(zhì)。施工企業(yè)資質(zhì)受建筑法和建設(shè)工程質(zhì)量管理條例調(diào)整，建筑工匠資質(zhì)受村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例調(diào)整。而最高人民法院關(guān)于審理

12、建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋第1條規(guī)定的施工企業(yè)資質(zhì)不包括村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例第23條第2款中所指的建筑工匠施工資質(zhì)。故農(nóng)民自建低層住宅建筑活動中房主與無資質(zhì)的建筑工匠簽訂的建房合同不適用解釋。    兩層（含兩層）以下除住宅外其他如廠房、飯店、賓館等建筑物的建筑活動，按照上文所述，該類建筑物不屬于住宅，其容納對象為不特定人，具有一定的共用性質(zhì)，為最大限度保障人民群眾的生命和財產(chǎn)，對這類建筑物的建筑活動應(yīng)嚴(yán)格要求，必須由具備相應(yīng)建筑資質(zhì)的建筑企業(yè)建造。三層（含三層）以上建筑物的建筑活動，為保證建筑物及施工過程的安全性，更應(yīng)適用嚴(yán)格的管

13、理規(guī)范。故該兩類建筑物在法律適用上均適用建筑法、合同法及最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋的相關(guān)規(guī)定。    四、農(nóng)村建筑工匠沒有資質(zhì)與房主簽訂的施工合同的效力    按照我國建設(shè)工程施工資質(zhì)的管理體系，對于沒有資質(zhì)的建筑工匠所簽訂的合同的效力，顯然不能適用最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋第1條的規(guī)定判斷和認(rèn)定。沒有建筑工匠資質(zhì)的個人承建兩層以下的農(nóng)村住宅建造，違反了村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例第23條第2款的規(guī)定，該規(guī)定屬于行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，那么是否就可以

14、按照合同法第52條第5項的規(guī)定認(rèn)定合同無效？筆者認(rèn)為，該合同不當(dāng)然無效。理由是：    1、法律、行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)范進(jìn)一步分為管理性強(qiáng)制性規(guī)范和效力性強(qiáng)制性規(guī)范。違反效力性強(qiáng)制規(guī)范的行為無效，違反管理性強(qiáng)制性規(guī)范并不導(dǎo)致民事行為無效。村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例規(guī)定審核辦理建筑工匠資質(zhì)的目的是為了保證工程質(zhì)量，加強(qiáng)對個體建筑工匠的有效管理。故在農(nóng)村建房合同糾紛案件中，建筑工匠的資質(zhì)屬于管理性規(guī)范，    2、國務(wù)院村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例規(guī)定了農(nóng)村建筑工匠應(yīng)具備相應(yīng)資質(zhì)的原則，建設(shè)部村鎮(zhèn)建筑工匠從業(yè)資質(zhì)管理辦法具體

15、制定了建筑工匠資質(zhì)管理機(jī)構(gòu)、審核程序，而該管理辦法已被廢止，之后再沒有辦理建筑工匠資質(zhì)的規(guī)定，農(nóng)村個體建筑施工人無法辦理村鎮(zhèn)建筑工匠資格證書。由于建筑行政主管機(jī)構(gòu)、管理依據(jù)缺失造成的無法辦理資質(zhì)。    基于上述原因的存在，建筑工匠沒有資質(zhì)與房主簽訂的建房合同（兩層以下）為有效合同。    五、與農(nóng)村建房相關(guān)糾紛的法律關(guān)系及適用    建房過程中如發(fā)生人身損害事件，之前法律關(guān)系、責(zé)任承擔(dān)及適用法律存在較大爭議。主要有以下三種觀點：1、房主與承建人之間是建設(shè)工程合同關(guān)系，適用建筑法或村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例，歸責(zé)原則為由承建人獨立承擔(dān)責(zé)任，根據(jù)合同相對性原則，房主不承擔(dān)責(zé)任。2、承攬合同關(guān)系，適用合同法和最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋，歸責(zé)原則為過錯原則。3、雇傭合同關(guān)系，適用最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋，歸責(zé)原則為房主與承建人的連帶責(zé)任。    筆者認(rèn)為，最高人民法院2011年