地方政府融資平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)及風(fēng)險(xiǎn)

1、摘要改革開(kāi)放三十多年以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了幾次大的財(cái)政體制改革，尤其在分稅制改革后，中央財(cái)政收入比重增加，地方財(cái)政收入被不斷壓縮，然而地方政府提供的公共服務(wù)的卻不減反增，在財(cái)力有限的情況下，地方政府面臨著提供更多公共服務(wù)的窘境；與此同時(shí)，由于我國(guó)制度基礎(chǔ)比較薄弱，缺乏財(cái)政分權(quán)條件下協(xié)調(diào)中央與地方職責(zé)的經(jīng)驗(yàn),信息不充分等原因，中央政府試圖通過(guò)轉(zhuǎn)移支付(尤其是很多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付)來(lái)彌補(bǔ)縱向資金缺口在很多時(shí)候產(chǎn)生的效果比較有限。在這種情況下,地方政府為了滿足公共需求，只能通過(guò)各種融資手段來(lái)籌集資金。地方政府融資對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。為了減小地方政府資金困難、規(guī)范地方政府融資行為、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

2、、建立穩(wěn)固的政府財(cái)政，國(guó)際上多數(shù)國(guó)家的做法是允許地方政府自主發(fā)行債券。地方政府主要允許設(shè)立地方政府融資平臺(tái)和發(fā)行一些實(shí)質(zhì)上由中央政府控制的地方政府債券（數(shù)量很少）來(lái)融資，主要包括1988年的國(guó)債轉(zhuǎn)貸、2009年的代理發(fā)行和2011年四個(gè)試點(diǎn)城市的自行發(fā)行債券。本文將在分析地方政府融資平臺(tái)和地方政府發(fā)行債券的現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)這兩種融資方式的優(yōu)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)，意在說(shuō)明地方政府自主發(fā)行債券雖存在不成熟因素，但允許其發(fā)行債券是可行的，并且應(yīng)有條件地逐步地賦予地方政府發(fā)債權(quán)，最后給出了完善地方政府融資措施的建議。關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺(tái)；地方政府債券一、文獻(xiàn)綜述（一）研究地方政府融資平臺(tái)的文獻(xiàn)綜述國(guó)內(nèi)外學(xué)者

3、主要從融資風(fēng)險(xiǎn)、融資渠道和宏觀政策方面來(lái)研究地方融資平臺(tái)。巴曙松(2009)認(rèn)為，“地方政府投融資平臺(tái)在金融危機(jī)的背景下瘋狂融資，已經(jīng)成為我國(guó)最大最活躍的負(fù)債主體，其井噴式的融資規(guī)?？赡軙?huì)引起巨大的風(fēng)險(xiǎn)，其中縣級(jí)平臺(tái)公司風(fēng)險(xiǎn)最大”巴曙松.中國(guó)地方政府債務(wù)的宏觀考察J.經(jīng)濟(jì).2010年10期。楊冬等（2010）認(rèn)為，“在地方政府融資平臺(tái)方面，商業(yè)銀行面臨著項(xiàng)目盈利周期長(zhǎng)、償債能力難以評(píng)估和無(wú)法了解資金的真實(shí)流向的風(fēng)險(xiǎn)”楊冬城投公司融資圖譜：國(guó)開(kāi)行成最大債主N證券時(shí)報(bào)，2010-3-25。陸岷峰、張惠(2010)認(rèn)為，“僅依靠銀行貸款是無(wú)法保障政府投資項(xiàng)目的可持續(xù)性的，地方政府還需要進(jìn)一步拓展融資

4、渠道，比如建立信托計(jì)劃、發(fā)行平臺(tái)公司企業(yè)債券等融資方式”陸岷峰，張慧關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款的深層思考J經(jīng)濟(jì)研究，2010（3）。（二）研究地方發(fā)行債務(wù)的文獻(xiàn)綜述劉尚希和鄢曉發(fā)(2009)針對(duì)地方政府舉債的制度性原因研究表明，“由于財(cái)政體制上中央與地方財(cái)力和事權(quán)的不匹配，以及官員追求政績(jī)的動(dòng)因，各級(jí)地方政府?dāng)U大融資的意愿強(qiáng)烈，其形式一是擴(kuò)大非稅收入，二是債務(wù)融資”劉尚希.鄢曉發(fā).當(dāng)前財(cái)政體制:初步的認(rèn)識(shí)與評(píng)價(jià)J.財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究報(bào)告.2009。賈康和劉微(2010)的研究指出,“1994年分稅制改革并沒(méi)有在財(cái)力與事權(quán)相匹配方面得到有效的改進(jìn)，省級(jí)以下政府并未真正貫徹分稅制”賈康.劉微.

5、張立承.石英華.孫潔.我H地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)策J.經(jīng)濟(jì)研究參考.2010年14期。宗良、周冶富就四省市試點(diǎn)自行發(fā)行債券的研究（2012)認(rèn)為，地方債的自行發(fā)行與自主發(fā)行不相同，這次試點(diǎn)的自行發(fā)行債券可以被看做是一次過(guò)渡性的制度安排,未來(lái)我國(guó)的地方政府債券的趨勢(shì)是“代理發(fā)債一自行發(fā)債一自主發(fā)債”的演變。潘君瑜針對(duì)地方政府自主發(fā)行債券的可行性研究 (2009)認(rèn)為,“地方政府強(qiáng)烈的發(fā)債意愿是發(fā)展地方債券市場(chǎng)的推動(dòng)力，同時(shí)個(gè)人和機(jī)構(gòu)對(duì)地方債券也具有較強(qiáng)的投資需求和承受能力”潘君瑜.金融危機(jī)背景下開(kāi)放我國(guó)地方債券市場(chǎng)的可行性探究.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息.2010年01期。二、地方政府融資的理論依據(jù)本文主要從市

6、場(chǎng)失靈理論、準(zhǔn)公共物品理論、財(cái)政分權(quán)理論、公債負(fù)擔(dān)代際轉(zhuǎn)嫁理論四個(gè)方面來(lái)概述政府投融資的理論依據(jù)溫連青地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)及防范山東財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士論文2013。（一）市場(chǎng)失靈理論現(xiàn)實(shí)生活中，“市場(chǎng)失靈”凱恩斯就業(yè)、利息和貨幣通論M北京：商務(wù)出版社.1988現(xiàn)象普遍存在，即單純依靠市場(chǎng)無(wú)法達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源配置最優(yōu)，具體表現(xiàn)為：外部效應(yīng)；區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)；壟斷現(xiàn)象；收入分配不公平。政府融資既具有政府補(bǔ)貼的作用，以促進(jìn)社會(huì)公平；又具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)，在某種程度上可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)有效性。（二）準(zhǔn)公共品理論公共物品亞當(dāng)斯密國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究M北京：商務(wù)出版社.1979用來(lái)滿足公共需求，具有非排他性

7、和非競(jìng)爭(zhēng)性，通常由政府供給；私人物品用來(lái)滿足私人需求，具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，一般由私人供給；而準(zhǔn)公共物品，或者具有內(nèi)部成本高于內(nèi)部收益的特點(diǎn)，或者具有消費(fèi)的排他性，這就決定了無(wú)論是政府還是市場(chǎng)都不可能單方面提供準(zhǔn)公共物品。因此，準(zhǔn)公共物品的唯一有效供給途徑就是政府投融資機(jī)制。（三）財(cái)政分權(quán)理論在我國(guó)財(cái)政分權(quán)的體制下，中央政府和地方政府在提供公共物品時(shí)各有分。中央財(cái)政收入包括中央稅、共享稅中中央財(cái)政的部分、國(guó)債收入和各項(xiàng)收費(fèi)等；地方財(cái)政收入除了本級(jí)稅收、行政性收入和中央政府轉(zhuǎn)移支付之外,地方公債收入也是不可確實(shí)的一部分。（四）公債負(fù)擔(dān)代際轉(zhuǎn)嫁理論地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特征是投資規(guī)模大、投資周期長(zhǎng)、效益

8、收益期長(zhǎng)，地方政府利用貸款和地方政府債券融資就成為必然的選擇。首先，有些公共物品形成的效益不僅當(dāng)代人可以享用，甚至后代人也可以接著享用，如果完全依靠稅收籌資，實(shí)際上就是將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全部成本讓當(dāng)代人負(fù)擔(dān)，而后代可以搭便車，不符合時(shí)期受益與代際公平的原則。其次，與稅收籌資相比，債務(wù)融資更具有比較優(yōu)勢(shì)，造成的社會(huì)超額負(fù)擔(dān)相對(duì)較小。三、地方政府融資平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)及風(fēng)險(xiǎn)（一）我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)狀伴隨著1994年分稅制改革的推進(jìn)，我國(guó)地方融資平臺(tái)而產(chǎn)生。隨著分稅制改革，中央財(cái)政收入比重的逐年上升，地方財(cái)政收入比重的逐年下降，在城市化的大背景下，各個(gè)地方政府承擔(dān)著公共基礎(chǔ)設(shè)施和住房剛性需求不斷增加的重

9、任，但現(xiàn)狀是地方政府支多收少，面對(duì)擴(kuò)張的需求，有心無(wú)力。解決巨大資金缺口，不能寄希望于功效甚微的中央轉(zhuǎn)移支付，而預(yù)算法規(guī)定的政府不能進(jìn)行市場(chǎng)化直接融資，此時(shí)，地方政府融資平臺(tái)解決了融資問(wèn)題。此外，其他因素例如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目可以快速拉動(dòng)GDP為官員創(chuàng)造政績(jī)，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展推動(dòng)土地價(jià)格的飆升，大幅度增長(zhǎng)的土地出讓金為融資平臺(tái)提供了有利條件。2010年末，審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，地方政府共設(shè)立有6570家融資平臺(tái)，存在注冊(cè)資本未到位、虛假出資、借新還舊，逾期債務(wù)等問(wèn)題。相對(duì)于審計(jì)署，銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)結(jié)果會(huì)相對(duì)較高，銀監(jiān)會(huì)將所有與地方政府有關(guān)的債務(wù)都?xì)w為地方融資平臺(tái)的貸款。在這些債務(wù)余額中，有5.2萬(wàn)億

10、元是 2008 年以后舉借的，有4.9萬(wàn)億元是地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)。中金公司的數(shù)據(jù)表明，至 2010 年末，全國(guó)地方融資平臺(tái)貸款余額雖比審計(jì)署統(tǒng)計(jì)數(shù)額低，卻也已達(dá) 9.09 萬(wàn)億元。央行公布的數(shù)據(jù)比審計(jì)署和中金公司統(tǒng)計(jì)的數(shù)值都高，可能已接近 14.377 萬(wàn)億元焦菲我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究山東財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士論文2013。2014年初，各省市審計(jì)廳（局）公布了政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，給出了截至2012年末“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”的具體數(shù)值，結(jié)果顯示，浙江、天津兩地政府都有三分之二份額的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)要靠賣地來(lái)償還。其他省市即使對(duì)土地出讓金沒(méi)有那么依賴，但最少的也需

11、用賣地的方式償還五分之一的債務(wù)。這不能算作地方政府的錯(cuò)，分稅制改革后，地方政府只有營(yíng)業(yè)稅、城建稅及教育稅金附加和增值稅的25%，營(yíng)改增后，地方財(cái)政收入更加吃緊，不免對(duì)預(yù)算外收入更加依賴，而土地出讓金是預(yù)算外收入的主要部分。（二）地方政府融資平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)實(shí)際上，地方政府融資平臺(tái)已成為我國(guó)城市化和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公平的一支重要力量，其優(yōu)勢(shì)有很多，為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融集資金，降低區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡程度，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。如果地方政府債務(wù)融資如“黃金法則”所闡述的那樣主要用于資本性支出，而非彌補(bǔ)經(jīng)常性支出的赤字，就可保障投資的可持續(xù)性和代際的公平性。市場(chǎng)在資源配置中

12、發(fā)揮決定性作用是地方政府在選擇投資項(xiàng)目時(shí)應(yīng)給予充分考慮的前提，政府投資最好保持中性，集中于非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，不干擾市場(chǎng)正常競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)。同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府投資項(xiàng)目自身要能產(chǎn)生一定收益，充分利用相關(guān)政策，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，積極拓展融資渠道，使融資結(jié)構(gòu)多元化，減輕財(cái)政壓力，控制銀行風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)的良性發(fā)展。(三)地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)會(huì)共存，隨著地方政府融資平臺(tái)的不斷發(fā)展，其運(yùn)作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)因素不容小視，我們依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源，將地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)分為資金流通環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，資金流通環(huán)節(jié)指資金籌集、投放、回收和按期償還等環(huán)節(jié)；和不為地方政府融資平臺(tái)所控制的外部風(fēng)險(xiǎn)。以下就是對(duì)這兩種風(fēng)險(xiǎn)

13、溫連青地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)及防范山東財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士論文2013的詳細(xì)闡述。1.內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)（1）運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)政府創(chuàng)立地方政府融資平臺(tái)，就會(huì)對(duì)其運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行干預(yù)，在決策過(guò)程和人事管理方面甚至具體到某項(xiàng)業(yè)務(wù)，地方政府融資平臺(tái)都得服從于政府的指揮。這就造成了融資平臺(tái)債務(wù)的籌借、使用、償債的責(zé)任主體不明晰。很多情況是，款項(xiàng)的具體使用和管理不受地方政府融資平臺(tái)控制，地方政府融資平臺(tái)只是名義借款人，真正有決策權(quán)的是地方政府、財(cái)政部門及有關(guān)行政機(jī)構(gòu)。其次，地方政府融資平臺(tái)存在著經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制和監(jiān)管約束機(jī)制不健全的制度風(fēng)險(xiǎn)。與現(xiàn)代公司相比，當(dāng)前大多數(shù)地方政府融資平臺(tái)不具備高效的治理結(jié)構(gòu)和合理的經(jīng)營(yíng)管理體制，權(quán)利不足，

14、義務(wù)模糊，利益劃分又不明確。地方政府為追求政績(jī)，盲目礦大融資平臺(tái)的融資規(guī)模，將自身還款能力置之度外，且不能對(duì)融資渠道作出準(zhǔn)確評(píng)估、對(duì)資金使用作出合理安排，一旦投資項(xiàng)目成本收不回來(lái)，地方政府有破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。（2）道德風(fēng)險(xiǎn)地方政府融資平臺(tái)是由地方政府通過(guò)注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)的形式組建設(shè)立的，繞過(guò)預(yù)算法的約束，為市政建設(shè)籌措資金。地方政府融資平臺(tái)雖然本質(zhì)上受地方政府控制，但其有獲取獨(dú)立決策權(quán)的動(dòng)機(jī)，同時(shí)它知道平臺(tái)債務(wù)最終會(huì)由地方財(cái)政“兜底”，所以其幾乎不承擔(dān)還債義務(wù)。因此，地方政府融資平臺(tái)容易忽視道德約束，更偏好于風(fēng)險(xiǎn)較大的投資項(xiàng)目。融資平臺(tái)自身償債能力不足，地方政府又盲目無(wú)序地?fù)?dān)保，最終造成融資平臺(tái)過(guò)

15、度負(fù)債，給社會(huì)帶來(lái)利益損失的可能。（3）成本收益風(fēng)險(xiǎn)成本收益風(fēng)險(xiǎn)，是指投資成本高于投資收益的可能性。投資成本指地方政府融資平臺(tái)投放于具體建設(shè)項(xiàng)目上的所有資金，投資收益指項(xiàng)目建成后帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)收益，經(jīng)濟(jì)收益可以用貨幣定量度量，而社會(huì)收益很難定量準(zhǔn)確計(jì)算。在僅考慮經(jīng)濟(jì)收益的情況下，項(xiàng)目建設(shè)的各個(gè)階段都可能會(huì)出現(xiàn)影響最終收益的風(fēng)險(xiǎn)，比如建設(shè)前可行性分析不足、建設(shè)中管理監(jiān)督?jīng)]有效率、建設(shè)后各種原因?qū)е率褂貌蛔愕龋@些都可能造成收益大于成本的后果，最后投資失敗。2.外部風(fēng)險(xiǎn)（1）金融風(fēng)險(xiǎn)地方政府融資平臺(tái)存在的主要的風(fēng)險(xiǎn)是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)和擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。首先，地方政府融資平臺(tái)投資于公共性和基礎(chǔ)性的

16、設(shè)施建設(shè)所需的資金主要來(lái)源于商業(yè)銀行貸款，而公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要特點(diǎn)就是投資金額大、投資回收期長(zhǎng)、投資效益難以準(zhǔn)確估計(jì)，因而地方政府融資平臺(tái)的貸款以中長(zhǎng)期為主，償債風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)然比短期貸款要大。目前，銀行存款趨于短期化，而信貸區(qū)域長(zhǎng)期化，在嚴(yán)格的資本充足率要求下，銀行存貸結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題更加突出，直接加大了銀行潛在的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。其次，投資期長(zhǎng)使得地方政府融資平臺(tái)必須大規(guī)模借貸，且以長(zhǎng)期貸款為主，規(guī)模大、期限長(zhǎng)無(wú)疑對(duì)應(yīng)著高額的利息支付，地方政府融資平臺(tái)面臨著巨額的本金和利息，而公共基礎(chǔ)設(shè)施高投入低收益的特征無(wú)疑會(huì)增加了地方政府融資平臺(tái)違約的可能性，造成信用風(fēng)險(xiǎn)。最后，地方政府一般以公共設(shè)施的收費(fèi)、投

17、資項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)收入或者財(cái)政收入為擔(dān)保，來(lái)獲取信貸資金，這意味著銀行面臨著隱形的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)槟軌蜃鳛閾?dān)保的只有財(cái)政收入，其他兩項(xiàng)很微薄且不可靠，而我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度使地方財(cái)政收入大幅度減少，擔(dān)保能力也隨之降低；與此同時(shí)，擔(dān)保法也禁止地方政府也明確規(guī)定了地方政府融資平臺(tái)以地方財(cái)政收入作為抵押是缺乏法律效力的，因此，。（2）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)從上述論述的銀行債務(wù)金融可知，地方財(cái)政需為融資平臺(tái) “兜底”，這容易形成地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)地方財(cái)政的一個(gè)顯著特點(diǎn)是“土地財(cái)政”，土地出讓金是地方政府預(yù)算外收入的主要組成部分，然而，地方政府將未來(lái)幾十年的土地使用權(quán)一次性出售，表面上增加了本財(cái)政年度的財(cái)政收入，實(shí)際上

18、是透支了未來(lái)的財(cái)政資源，這種方式是不可持續(xù)的。雖然近年來(lái)土地價(jià)格一路飆升，地方政府“賺的”盆滿缽滿，但土地是稀缺性資源，且沒(méi)有人能夠保證地價(jià)維持上漲趨勢(shì)不變，這無(wú)疑給地方政府帶來(lái)了無(wú)形的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。（3）政策風(fēng)險(xiǎn)眾所周知，中國(guó)是一個(gè)政府主導(dǎo)型國(guó)家，政策的變動(dòng)很可能會(huì)造成經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)。具體到地方政府融資平臺(tái)上就是，政府的宏觀政策和微觀政策可能會(huì)影響其經(jīng)濟(jì)行為。例如，2009年初，為了保增長(zhǎng)，促發(fā)展，應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)融危機(jī)的沖擊，國(guó)家制定“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)”的政策，這如一場(chǎng)春雨，使地方政府融資平臺(tái)迅猛發(fā)展；而2010年，中央政府“盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”一出臺(tái)，和

19、2011年央行幾次上調(diào)存款準(zhǔn)備金利率，使得地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展受到有力的限制。四、地方發(fā)行債券的優(yōu)勢(shì)及不成熟因素（一）地方發(fā)行債券的現(xiàn)狀在我國(guó)地方發(fā)行債券的歷史上共有四種模式李亞玲我國(guó)地方政府自主發(fā)債模式及其債務(wù)管理研究財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所碩士論文2013：1998為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)實(shí)行了八年的“國(guó)債轉(zhuǎn)貸”；當(dāng)前,地方政府融資平臺(tái)發(fā)行的“城投債”；2009年中央政府財(cái)政部代理地方政府發(fā)行的債券；2011年四個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ校?，包括上海市、浙江省、廣東省、深圳市“自行發(fā)行”的債券。1.“國(guó)債轉(zhuǎn)貸”模式1998年的“國(guó)債轉(zhuǎn)貸”指國(guó)務(wù)院增發(fā)一定數(shù)量國(guó)債轉(zhuǎn)貸給省級(jí)政府，以抑制當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)下滑趨勢(shì)，促進(jìn)地方經(jīng)

20、濟(jì)社會(huì)建設(shè)。這種模式實(shí)際上是中央發(fā)行債券，與地方發(fā)行債券無(wú)關(guān)，所以本文以下內(nèi)容不涉及此種模式。2.“城投債”模式城投債是隨著地方政府融資平臺(tái)的創(chuàng)立而產(chǎn)生的，它以城投公司為發(fā)行主體，以地方政府財(cái)政收入為隱性擔(dān)保，為地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目籌集資金。城投債的種類趨于多元化，具體包括短期融資券、中期票據(jù)、企業(yè)債等，其中企業(yè)債發(fā)行占主要比超過(guò)一半。從2005年至2009年，由于4萬(wàn)億政府投資計(jì)劃和對(duì)政府融資平臺(tái)的相關(guān)政策支持，城投債規(guī)模由338億元飆升到3403億元；到2012年，由于地方政府融資平臺(tái)在銀行貸款上受到嚴(yán)格限制、國(guó)家審批部門放松城投債審批，加快審批速度和“金融脫媒”的發(fā)展等因素，城投債規(guī)

21、模暴漲到8877億元。3.中央代理發(fā)行債券模式一方面為了保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需，另一方面地方政府發(fā)行債券的各項(xiàng)條件尚不成熟，2009年，國(guó)務(wù)院改進(jìn)了曾經(jīng)的“國(guó)債轉(zhuǎn)貸”模式。從2009年到2013年，前三年財(cái)政部每年代發(fā)地方政府債券2000億元，第四年代發(fā)2500億元，第五年代發(fā)3500億元，其中包括后文所提到的四個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ校┳孕邪l(fā)行債券的數(shù)額。中央代發(fā)模式在當(dāng)時(shí)具有很多優(yōu)勢(shì)：首先，可以充分利用財(cái)政部發(fā)行國(guó)債的渠道、經(jīng)驗(yàn)，降低發(fā)行成本，提高發(fā)行效率；其次，財(cái)政部代發(fā)提高了地方政府債券的知名度，可以及時(shí)足量地籌集到所需資金。4.地方自行發(fā)行債券模式2011年，中央選擇上海、浙江、廣東、深圳這四個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

22、水平高、財(cái)力雄厚且金融生態(tài)良好的四個(gè)地區(qū)作為地方自行發(fā)債的試點(diǎn)城市，它們可以自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟陌l(fā)行機(jī)制，每個(gè)?。ㄊ校┑陌l(fā)行債券的利率依據(jù)市場(chǎng)，但發(fā)行規(guī)模由財(cái)政部決定。地方政府自發(fā)債券額度包含于中央代發(fā)債券規(guī)模內(nèi)，2011年在2000億元的地方政府債券限額中有229億元是地方自發(fā)債券，2012年在2500億元的地方政府債券限額中有279億元是地方自發(fā)債券。盡管地方自行發(fā)債本質(zhì)上仍受中央控制，但其有自身的優(yōu)勢(shì)：一方面可以引導(dǎo)地方政府逐漸熟悉發(fā)行債券的程序，完善地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制；另一方面規(guī)范了地方債券市場(chǎng)。（二）地方政府發(fā)債模式的比較地方政府發(fā)債模式的演變體現(xiàn)出發(fā)債機(jī)制的不斷進(jìn)

23、步，我們有必要對(duì)當(dāng)前地方政府發(fā)債的模式的效果進(jìn)行對(duì)比分析。1發(fā)債主體和發(fā)行方式的比較地方債券的發(fā)行主體逐漸自主化。城投債由地方政府融資平臺(tái)發(fā)行，融資平臺(tái)大致可分為小而全和大而強(qiáng)兩類。中央代發(fā)債券的發(fā)行和償還主體都是地方政府，且必須為省級(jí)或計(jì)劃單列市政府，其主體本質(zhì)上是中央政府。地方自行發(fā)債模式的主體是四個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ校?，除發(fā)債規(guī)模受中央政府控制，發(fā)債機(jī)制、利息利率等都由地方政府自主決策。2償債資金來(lái)源的比較城投債的償債資金名義上來(lái)源于投資項(xiàng)目的收益，但地方政府融資平臺(tái)投資的大部分是具有公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，收益有限，中央代理地方政府發(fā)行債券，就意味著為地方債券兜底。地方自行發(fā)債的償債機(jī)制也沒(méi)

24、有本質(zhì)上的變化，中央仍然為地方政府提供隱性擔(dān)保。3.資金的用途比較城投債主要用于公共交通、供水供電、地鐵港口、道路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展上。與中央代發(fā)債相比，地方自行發(fā)債資金只是強(qiáng)調(diào)優(yōu)先用于保障性安全工程建設(shè)。4融資成本的比較地方政府發(fā)行債券的成本主要受地方政府信用水平和市場(chǎng)的影響。城投債以地方財(cái)政作隱形擔(dān)保，其安全性高于一般債權(quán)，但政府補(bǔ)貼鄭鐵存在一定的不確定性，所以這種模式的融資成本高于中央代發(fā)和自行發(fā)債模式。中央代發(fā)債的信用水平與國(guó)債相當(dāng)，中央政府被公認(rèn)為最終支付人。財(cái)政部發(fā)債規(guī)范，并配以稅收優(yōu)惠，雖不及中央代發(fā)債的信用水平，但由于地方自行發(fā)債規(guī)模一般較小，市場(chǎng)上供不應(yīng)求，所以

25、融資成本也低于城投債。（三）地方發(fā)行債券的優(yōu)勢(shì)在我國(guó)目前的環(huán)境下, 為了規(guī)避過(guò)于依賴地方政府融資平臺(tái)融資積累的地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)研究利用地方政府債券進(jìn)行融資的方式,以下內(nèi)容從這兩種融資方式本身的特點(diǎn)進(jìn)行比較分析，說(shuō)明地方發(fā)行債券的優(yōu)勢(shì)。1.融資期限2009年前后地方政府融資平臺(tái)大舉借債，而銀行貸款期限大多為3-5年，這就造成2011年、2012年的地方政府融資平臺(tái)的償還高峰。與此同時(shí)，地方政府債券的融資期限更為靈活多樣，雖然近年來(lái)中央代發(fā)債及試點(diǎn)城市自行發(fā)債的期限只有3年、5年和7年,但是未來(lái)地方政府可以自主發(fā)行債券時(shí)，期限將更為多樣化。多樣化的期限可以與項(xiàng)目收益時(shí)間相匹配，避免項(xiàng)目為完

26、成就要還債的壓力。2.舉債流程地方融資平臺(tái)向銀行貸款與地方政府發(fā)行債券相比，對(duì)資金需求方的信用程度、財(cái)務(wù)透明度的要求較低，且審批發(fā)放程序簡(jiǎn)易。而發(fā)行債務(wù)的審批程序復(fù)雜，融資時(shí)間成本高，不僅要對(duì)融集資金的用途做詳細(xì)說(shuō)明，還要定期披露財(cái)務(wù)信息并對(duì)重大事件進(jìn)行解釋。3.融資成本一般來(lái)說(shuō)，地方融資平臺(tái)借貸的利率要比發(fā)行債券高，因?yàn)殂y行作為金融中介，其追求自身利益最大化，要通過(guò)存貸利差獲取利潤(rùn)。4.監(jiān)管層面地方政府融資平臺(tái)向銀行貸款的隨意性較大，上級(jí)監(jiān)管部門不可能完全了解資金的投資方向、擔(dān)保的信用狀況，來(lái)自第三方的約束也較小，這樣很難控制地方政府的債務(wù)性風(fēng)險(xiǎn)。相對(duì)來(lái)說(shuō)，上級(jí)監(jiān)管部門不僅能夠準(zhǔn)確獲知發(fā)債規(guī)

27、模，還可以將其納入地方財(cái)政預(yù)算，市場(chǎng)上的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)也能用一系列定性和定量的指標(biāo)測(cè)評(píng)地方政府債券的信用及風(fēng)險(xiǎn)，這使得地方政府發(fā)債模式的透明度和規(guī)范性更高。5.債務(wù)資金來(lái)源地方政府融資平臺(tái)以地方財(cái)政作為隱性擔(dān)保主要從銀行獲得貸款，銀行一方面可能押寶中央財(cái)政兜底，另一方面有可能迫于地方政府壓力，因此放棄審慎性原則，盲目亂貸。與之相比，地方政府債券的投資主體除了銀行，還有保險(xiǎn)公司、基金公司和個(gè)人投資者等。多樣化的投資主體能夠一定程度上減少商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)。6.償債資金來(lái)源地方政府融資平臺(tái)的償還資金名義上說(shuō)來(lái)自于項(xiàng)目營(yíng)業(yè)收入和財(cái)政補(bǔ)貼，但實(shí)際上主要依賴于財(cái)政補(bǔ)貼，而財(cái)政補(bǔ)貼的資金來(lái)源主要是政府賣地獲得的土地

28、出讓金，償債資金的來(lái)源過(guò)于單一，深受地價(jià)波動(dòng)的影響。相對(duì)來(lái)說(shuō)，地方政府債券對(duì)土地出讓金依賴較低，其一般用財(cái)政稅收收入償還一般責(zé)任債，用項(xiàng)目收入償還收益?zhèn)?。（四）地方發(fā)行債券已經(jīng)具備的條件1應(yīng)債資金來(lái)源從宏觀層面來(lái)看,地方政府發(fā)行債券有充足的應(yīng)債來(lái)源,一方面銀行業(yè)的可用資金量大,大量的存貸利差資金流動(dòng)于銀行間市場(chǎng)和信托市場(chǎng)，并未對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和地方政府建設(shè)產(chǎn)生積極影響，如果地方政府發(fā)行債券，可以吸納這部分資金；另一方面，我國(guó)的城鄉(xiāng)居民的可支配收入一直呈現(xiàn)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì),這意味著居民將會(huì)有更多的收入用于生活的其他方面，會(huì)產(chǎn)生增值保值的思想，股市波動(dòng)大，如果沒(méi)有專業(yè)知識(shí)盲目進(jìn)行投資損失會(huì)很大，地方政府發(fā)行

29、債券的安全性迎合了個(gè)人投資者的需求，從每一期國(guó)債認(rèn)購(gòu)都異?；鸨膱?chǎng)景就可以得知，目前情況下，地方政府債券將是個(gè)人投資者非常認(rèn)可的投資品。2債券市場(chǎng)層面近年來(lái),債券市場(chǎng)規(guī)模雖然有了顯著擴(kuò)大,但從債券產(chǎn)品品種來(lái)看,仍然比較單一，地方政府債券的發(fā)行,將為投資者提供風(fēng)險(xiǎn)較小、收益較高的投資品種,不僅有利于滿足地方政府的資金需求，還有利于提高債券市場(chǎng)的流動(dòng)性、降低整個(gè)債券市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。3監(jiān)管體系層面改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)證券的監(jiān)管體系逐步完善，監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不斷豐富，監(jiān)管手段日益科學(xué)多樣，雖然有些地方仍存在不足,例如多頭監(jiān)管、政出多門的情況,但為以后改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。（五）地方發(fā)行債券的不成熟因素盡管我國(guó)地方政

30、府發(fā)行債券的宏觀環(huán)境已經(jīng)具備，但是目前我國(guó)地方發(fā)行債券仍存在許多不成熟因素。1.多頭監(jiān)管割裂債券市場(chǎng)監(jiān)管主體的不同割裂了債券市場(chǎng),在發(fā)行市場(chǎng)上,人民銀行負(fù)責(zé)金融債券發(fā)行和管理，發(fā)改委負(fù)責(zé)企業(yè)債券(包括城投債)的發(fā)行和管理，財(cái)政部負(fù)責(zé)國(guó)債與地方政府債券的發(fā)行和管理,；在流通市場(chǎng)上,人民銀行主管銀行間債務(wù)，證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)證券交易所債券市場(chǎng)。實(shí)際運(yùn)行中，不同的監(jiān)管部門制定的相關(guān)政策規(guī)范難以協(xié)調(diào)，造成監(jiān)管效率低下，影響債券市場(chǎng)的運(yùn)行。2.信用評(píng)級(jí)水平不高我國(guó)目前的信用評(píng)級(jí)水平與國(guó)際三大評(píng)級(jí)巨頭標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪和惠譽(yù)差距明顯，仍處于評(píng)級(jí)初級(jí)階段，我們必須開(kāi)發(fā)有中國(guó)特色的地方政府債券評(píng)級(jí)服務(wù)，為未來(lái)地方政府債券

31、大規(guī)模發(fā)行提供良好的約束環(huán)境。3.市場(chǎng)退出機(jī)制不完善我國(guó)目前證券市場(chǎng)退出程序復(fù)雜，周期長(zhǎng)，上市公司退市效率低下。一些上市公司通過(guò)各種手段調(diào)節(jié)利潤(rùn)以規(guī)避退市。五、完善地方政府融資措施的建議（一）完善地方融資平臺(tái)的建議我國(guó)目前正在推進(jìn)城市化，在該進(jìn)程中地方政府融資平臺(tái)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，一方面是因?yàn)樵撈脚_(tái)自從建立后一直較為平穩(wěn)地發(fā)展著，另一方面也是因?yàn)樵?012 年 7 月頒布的預(yù)算法修正案（草案）中仍舊表明了中央禁止地方政府發(fā)債，所以迫于無(wú)奈，作為獲得資金快速且安全的地方融資平臺(tái)在未來(lái)仍將發(fā)揮重要作用。然而地方政府融資平臺(tái)近年來(lái)快速發(fā)展的背后隱藏著很大的風(fēng)險(xiǎn)，為了使其達(dá)到更好的良性發(fā)展，其內(nèi)部

32、和外部風(fēng)險(xiǎn)需要我們注意和防范。因此筆者認(rèn)為降低地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的途徑應(yīng)從地方政府、商業(yè)銀行、融資平臺(tái)公司、償債機(jī)制這四個(gè)方面進(jìn)行綜合考慮溫連青地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)及防范山東財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士論文2013。1地方政府角度為控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我們應(yīng)劃清地方政府與地方政府融資平臺(tái)公司的權(quán)責(zé)，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)要明確責(zé)任主體；并且應(yīng)盡量減少地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司的行政干涉，杜絕政府官員利用手中的權(quán)利通過(guò)融資平臺(tái)這個(gè)監(jiān)管不足的殼公司為自己謀私利，使腐敗現(xiàn)象滋生或?yàn)榱饲笳?jī)盲目投機(jī)建設(shè)，從而完善地方政府的信息披露制度以及其他金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督查詢制度。2商業(yè)銀行角度審慎性是商業(yè)銀行必須遵循的原則，商業(yè)銀行應(yīng)擇

33、優(yōu)選擇平臺(tái)公司的投資項(xiàng)目，將項(xiàng)目細(xì)分，以科學(xué)的指標(biāo)體系客觀地評(píng)定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，以控制信貸風(fēng)險(xiǎn)。目前地方政府融資平臺(tái)主要以銀行貸款為主，銀行的高信貸成本使得平臺(tái)公司有著非常沉重的還本付息壓力，因此地方政府融資平臺(tái)需要拓展融資渠道和方式，降低本息還付比率。3融資平臺(tái)公司角度投資融資公司決策層的管理能力對(duì)于城市基建等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)有著十分重要的影響，科學(xué)的管理是影響地方政府投融資平臺(tái)還債能力的最重要因素，所以投融資平臺(tái)需要有科學(xué)的投資決策機(jī)制和專業(yè)的投資決策委員會(huì)，從而確保在該平臺(tái)的投融資事項(xiàng)是剔除了風(fēng)險(xiǎn)之后的最優(yōu)選擇。4健全地方政府投融資平臺(tái)償債機(jī)制平臺(tái)中的項(xiàng)目可分為公共福利性項(xiàng)目和非公益性項(xiàng)目，

34、針對(duì)不同的項(xiàng)目性質(zhì)平臺(tái)可以劃分不同的償債擔(dān)保資金賬戶。非公益性項(xiàng)目可以采取分期融資付款的方式來(lái)降低風(fēng)險(xiǎn)，而如果是公益性項(xiàng)目則可以由地方政府提供擔(dān)保，亦即如若償債賬戶資金不足則缺口的部分由地方政府的財(cái)政預(yù)算來(lái)補(bǔ)足。（二）完善地方發(fā)行債券的建議地方政府發(fā)行債券是大勢(shì)所趨,要想達(dá)到該平臺(tái)的改革的平穩(wěn)推進(jìn)，筆者認(rèn)為需要從以下這四個(gè)方面來(lái)考慮賀俊程我國(guó)地方政府債券運(yùn)行機(jī)制研究財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士學(xué)位論文2013:1明確中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系目前,中國(guó)政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分不對(duì)等，中央財(cái)政收入充足，但在很多領(lǐng)域投入不足，地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入在被不斷的壓縮，卻不自覺(jué)地履行著份外的職責(zé)。在地方政府財(cái)政支出方面

35、,中央政府應(yīng)采取固定撥款補(bǔ)貼的形式，并且加大對(duì)社會(huì)保障和社會(huì)福利等公共服務(wù)的支出。在財(cái)政收入分配方面,轉(zhuǎn)移支付制度的改革是重點(diǎn)，一般性轉(zhuǎn)移支付的比重要提高，并且適當(dāng)賦予地方稅收調(diào)整的權(quán)利，以達(dá)到財(cái)政均等化的目標(biāo)。2進(jìn)一步明確政府職能邊界推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，逐步改變以往所謂的“萬(wàn)能政府”和“政府獨(dú)大”等觀點(diǎn),從而將高高在上的政府拉回到人民群眾中，實(shí)現(xiàn)政府公仆形象的轉(zhuǎn)變。一方面政府自身需要更新觀念，達(dá)到科學(xué)發(fā)展觀的要求，另一方面合理的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系的建立也是十分必要的。最主要的是剔除以往“官本位”和“一把拍”的陋習(xí)，從而拉近政府和普通百姓的距離，增加百姓對(duì)于政府的信任和支持。3優(yōu)化官員考核評(píng)價(jià)體系現(xiàn)行

36、的官員評(píng)價(jià)體系過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)亦即GDP，相對(duì)來(lái)說(shuō)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等難以量化的民生類指標(biāo)則受到忽略，而政府的公信力很大程度上在于官員是否能得到群眾的好感，所以以民生為主要關(guān)注點(diǎn)的官員績(jī)效考核體系的建立和完善就顯得迫在眉睫。這樣的一個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和人文指標(biāo)協(xié)調(diào)發(fā)展的體系能夠降低該平臺(tái)投融資決策的風(fēng)險(xiǎn)。4提升地方政府債務(wù)管理效率對(duì)于債務(wù)這種時(shí)間性償還資金，地方政府債務(wù)管理的效率十分重要。因此有必要從整體上考慮，建立起一整套由債務(wù)數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計(jì)報(bào)表和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分析三個(gè)主要模塊組成的地方政府債務(wù)管理信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)應(yīng)該定期對(duì)各地方政府的債務(wù)情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析和匯總，然后由財(cái)政部進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)督管理；各省之間也可以有權(quán)限共享其資料但是沒(méi)有管理員權(quán)限，進(jìn)而提升地方政府債務(wù)管理的效率。六、小結(jié)上文在對(duì)