淺談基層法律服務(wù)所管理存在的問題及其對策思考

1、淺談基層法律服務(wù)所管理存在的問題及其對策思考 摘要：在我國基層法律服務(wù)工作產(chǎn)生于八十年代初。然而，隨著改革開放的進一步加快和社會主義市場經(jīng)濟的建立，基層法律服務(wù)所在定位、從業(yè)人員資格準(zhǔn)入，對從業(yè)人員的監(jiān)管等方面存在的問題及逐漸凸現(xiàn)，法律服務(wù)工作者的業(yè)務(wù)水平、專業(yè)技能等整體素質(zhì)已遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢的事業(yè)發(fā)展的需要。因此，加強對基層法律服務(wù)所的管理，盡快提高基層法律服務(wù)工作者隊伍的整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，已成為當(dāng)務(wù)之急。 關(guān)鍵詞：基層法律服務(wù) 管理存在的問題 對策思考 基層法律服務(wù)所是實踐依法治國基本方略的重要載體及其有形式，是建設(shè)社會主義依法治國家的重要力量，在推進全社會依法建設(shè)進程中占有重要地位，發(fā)揮

2、著重要作用。多年來，在各級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)特別是各級司法行政機關(guān)的有力指導(dǎo)和管理下，基層法律服務(wù)所從無到有、從小到大、從弱到強、迅速發(fā)展。為推動民主法制建設(shè)，促進經(jīng)濟社會的健康發(fā)展作出了重要貢獻。但受諸多因素的影響，基層法律服務(wù)所的工作仍然存在不少困難和問題，在一定程度上影響了法律服務(wù)功能與效率發(fā)揮。本文就如何加強對基層法律服務(wù)所的管理粗淺談幾點看法。 一、基層法律服務(wù)所的現(xiàn)狀基層法律服務(wù)所完成脫鉤改制后，已成為“自愿結(jié)合、自我管理、共同出資、共擔(dān)風(fēng)險”的合作制社會法律服務(wù)機構(gòu)。我縣基層法律服務(wù)所及其從業(yè)人員總體狀況是：一方面在主觀方面普遍增強了擔(dān)憂心理、求富心理、進取心理和期望心理：在客觀方

3、面仍然接受司法行政機關(guān)基層人民政府委托工作，參與與基層民主法制建設(shè)，但積極性、主動性、責(zé)任心明顯下降；在自身建設(shè)上法律服務(wù)所都還在是與司法所合屬辦公，職責(zé)不清。另一方面也暴露出各種問題，諸如內(nèi)部分工不明確，業(yè)務(wù)開展不順暢，辦案質(zhì)量不講究，財務(wù)管理不規(guī)范，卷宗材料不齊全，內(nèi)部人員不團結(jié)，制度建設(shè)不完善，合伙人員不到位等等。 二、當(dāng)前基層法律服務(wù)所存在的問題加強基層法律服務(wù)所管理已成為迫切議題。妥善處理和解決這些問題必須加強管理，擺脫目前自上而下對基層法律服務(wù)管理“缺乏過硬依據(jù)、缺少必要手段”狀態(tài)，解決好“準(zhǔn)確定位、資格準(zhǔn)入、嚴(yán)格監(jiān)管手段”等三個方面的問題： （一）對基層法律服務(wù)所的定位不夠準(zhǔn)確

4、1、“以街道社區(qū)為依托，面向基層、面向社區(qū)”這一定位很好理解，是指基層法律服務(wù)要面向最基層，立足社區(qū)，親民進民，為廣大公民提供最便捷的法律服務(wù)，使之成為法制需求滲透到每一社會角落的重要載體。但我們要意思到，這一規(guī)定的同時也明確限定了基層法律服務(wù)的活動范圍和執(zhí)業(yè)區(qū)域！試想，目前的社區(qū)法律需求是否能狗滿足基層法律服務(wù)的基本生存需求？供需是否能達(dá)到基本平衡？在已經(jīng)脫鉤改制的今天，只有當(dāng)社區(qū)的法律需求供不應(yīng)求時，基層法律服務(wù)所才有生存的可能，除此之外只能自生自滅。既然如此，“面向群眾”又從何體現(xiàn)？ 2、對“提供公益性、非營利性法律服務(wù)”這一定位的理解何為公益性？非營利性？公益乃公共的利益，多指群眾性福

5、利事業(yè)，通常表現(xiàn)為“使社會廣大公民獲得利益而不謀求回報”，往往是國家和政府職能的重要體現(xiàn)；非營利乃不以贏利和獲得利潤為目的，行為是本身注重和追求的是社會利益而非經(jīng)濟利益。因此，非營利性常與公益性結(jié)伴而行。但“提供公益性、非營利性法律服務(wù)”的定位與脫鉤改制后合伙制基層法律服務(wù)所將如何生存？何以為計？即便可以符合“收費低廉”要求適當(dāng)收費，又如何把握以公益性、非營利性為目的的有償服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)？盡管“收費低廉”，但“收費低廉”，本身與公益性、非營利性要求是否相互矛盾？ 3、“滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求”這一點，在基層法律服務(wù)的職責(zé)中屬于“應(yīng)當(dāng)履行法律援助義務(wù)”一類，而且義務(wù)有限。險些之外，

6、筆者認(rèn)為，“滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求”職責(zé)不應(yīng)當(dāng)由基層法律服務(wù)所擔(dān)當(dāng)，因為，“滿足城市低收階層和弱群體的法律需求”在本質(zhì)上屬于法律援助范疇，是應(yīng)當(dāng)由政府發(fā)揮公共職能，通過完善法律救濟制度（如大力發(fā)展公職律師等）渠道解決的問題，而作為符合法律中介服務(wù)行業(yè)規(guī)定的合伙制基層法律服務(wù)所及其人員不具備這些公共職能。因此，從另外一個角度講，“城市低收入階層和弱勢群體”也不應(yīng)當(dāng)成為基層法律服務(wù)的對象。 （二）基層法律服務(wù)所從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格準(zhǔn)入過低 1、對從業(yè)人員的教育背景和知識儲備水平要求過低雖然學(xué)歷配制并不等于水平和能力，但對于從事專業(yè)法律服務(wù)、擔(dān)當(dāng)著維護當(dāng)事人合法權(quán)益、維護法律正確實施、促

7、進社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的專業(yè)人員來說，僅僅具備基礎(chǔ)教育水平是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。人的受教育水平在一定程度上決定了人的素質(zhì)水平。由此從這點看，基層法律服務(wù)工作者在起跑線上就輸給了律師。 2、對從業(yè)人員的綜合素質(zhì)要求過于模糊何為“品行良好”？品行良好的依據(jù)是什么？品行良好的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)由誰掌握？品行良好的評價由誰作出？等等，諸如此類的問題在理論和實踐中都沒有明確和解決。如此，導(dǎo)致了基層法律服務(wù)人員隊伍總體素質(zhì)不高的現(xiàn)狀。 （三）基層法律服務(wù)所所缺乏有效監(jiān)管，力度不夠 1、能夠使用的處罰手段畸輕，根本無法達(dá)到懲誡目的 2、缺乏對不具有執(zhí)業(yè)資格而以基層法律服務(wù)工作者名義公開執(zhí)業(yè)人員的管理和處罰規(guī)定實踐中，時常遇到

8、一些不具有執(zhí)業(yè)資格而以基層法律服務(wù)工作者名義公開執(zhí)業(yè)的現(xiàn)象。對此，雖然聯(lián)合公安、工商部門進行查處，但效果往往不佳，主要原因是缺乏執(zhí)法玫處罰依據(jù)。一方面違法者吃準(zhǔn)了基層法律服務(wù)缺乏執(zhí)法和處罰依據(jù)而顯得有恃無恐；另一方面，貪污行政的要求使得公安、工商等部門在缺乏明確執(zhí)法和處罰依據(jù)情況下不能也不動而顯得無所適從。 三、基層法律服務(wù)所管理的對策加強基層法律服務(wù)管理應(yīng)當(dāng)解決以上三個方面存在的問題，明確對基層法律服務(wù)的定位：提高對基層法律服務(wù)者的執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入要求；加強對基層法律服務(wù)的管理和監(jiān)督。具體應(yīng)從四個方面入手： （一）加快立法完善規(guī)則 當(dāng)務(wù)之急是立法。要盡快制定出針對脫鉤改制后合伙基層法律服務(wù)所的管理規(guī)

9、則。通過立法解決這樣幾個問題：一是對基層法律服務(wù)所的準(zhǔn)確定位；二是確定基層法律服務(wù)者的資格及準(zhǔn)入條件；硬明確基層法律服務(wù)所（者）的權(quán)利義務(wù)；四是確立正常的資格考試、考核制度，增強人才儲備和流轉(zhuǎn)；五是確定管理工作原則和方法；六是明確罰則和法律責(zé)任，做到與不履行行為的一一對應(yīng)；七是規(guī)定未盡事宜等的附則。對基層法律服務(wù)所定位的指導(dǎo)思想應(yīng)當(dāng)堅持四點：“明確業(yè)務(wù)限定范圍，允許競爭自由發(fā)展，減少數(shù)量控制規(guī)模，最終接軌逐步消亡?！奔矗涸诿鞔_基層法律服務(wù)所業(yè)務(wù)范圍和執(zhí)業(yè)范圍、允許其自由競爭發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過不斷減少基層法律服務(wù)所數(shù)量并控制其人員發(fā)展規(guī)模，逐步提高其準(zhǔn)入資格，實現(xiàn)管理上與律師業(yè)的接軌，最終消亡基

10、層法律服務(wù)所。 對基層法律服務(wù)所的定位應(yīng)當(dāng)把握三個原則：一是市場主體原則。既然基層法律服務(wù)所已經(jīng)脫鉤改制為合伙制，在理論上已經(jīng)成為獨立的市場主體，那么就應(yīng)當(dāng)允許基層法律服務(wù)所按照市場規(guī)則自由發(fā)展，由市場需求來決定其前途和命運，其中并不排隊司法行政機關(guān)對它的引導(dǎo)、規(guī)范和制約；二是區(qū)別于律師原則?；鶎臃煞?wù)與律師服務(wù)的最大區(qū)別在于“業(yè)務(wù)范圍和執(zhí)業(yè)區(qū)域”的限制，之所心受限制，是由設(shè)立者的初衷以及基層法律服務(wù)本身的缺陷決定的：設(shè)立者的初衷和配音是立足基層，方便群眾，拾遺補缺；但隨著律師業(yè)的不斷發(fā)展、擴張和滲透，“我國律師制度恢復(fù)之初存在的律師數(shù)量難以滿足大量基層法律服務(wù)需求的狀況”已根本緩解，基層法

11、律服務(wù)的這種定位優(yōu)勢逐漸減弱，代之以巨大的生存和競爭壓力，加之基層律師事務(wù)所，是根本行不能；三是有償服務(wù)、自由競爭原則。作為市場主體之一，基層法律服務(wù)所應(yīng)當(dāng)脫卸司法行政機關(guān)和基層人民政府賦予和委托的一些職能，不應(yīng)再承擔(dān)調(diào)解民間糾紛、普法宣傳和148法律服務(wù)等司法行政工作而應(yīng)象律師一樣，通過完成代理行為參與到基層民主法制建設(shè)中去。脫卸掉的那部分司法行政工作職能，應(yīng)通過司法行政工作進社區(qū)解決，具體應(yīng)由擔(dān)當(dāng)法律援助的公職律師和司法所人員共同承擔(dān)。象律師服務(wù)一樣，基層法律服務(wù)所實施有償服務(wù)并不會抹殺其本身內(nèi)在的公益性。 (二）加強管理完善監(jiān)督 加強四個層面的管理和監(jiān)督，即行政管理和監(jiān)督，行業(yè)管理和監(jiān)督

12、，內(nèi)部管理和監(jiān)督，社會監(jiān)督：司法行政機關(guān)通過實施資格準(zhǔn)入和制定各項政策規(guī)章，把握好“游戲規(guī)則”，當(dāng)好公正執(zhí)法的“裁判員”，協(xié)調(diào)有關(guān)部門為基層法律服務(wù)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，以此進行管理和監(jiān)?；鶎臃煞?wù)工作者協(xié)會則通過對基層法律服務(wù)所和工作者的日常管理和監(jiān)督衽行業(yè)自律，主要是全面掌握基層法律服務(wù)工作者的執(zhí)業(yè)狀況和思想動態(tài)，抓好培訓(xùn)、維權(quán)，進行違法違紀(jì)行為調(diào)查處理，開展區(qū)域合作與交流；基層法律服務(wù)所內(nèi)部管理和監(jiān)督的主要落腳點是內(nèi)部全面的建章立制以及規(guī)范的執(zhí)行運作，它至少應(yīng)當(dāng)包括：完善規(guī)范的財務(wù)管理、明確的內(nèi)部分工、團結(jié)的從業(yè)人員、順暢的業(yè)務(wù)開展、保證的或案件質(zhì)量、規(guī)范的財務(wù)管理、齊全的檔案卷宗、合理的

13、收入分配、良好的納稅行為、自覺的自我約束等內(nèi)容，涵蓋了基層法律服務(wù)工作者執(zhí)業(yè)活動的每個層面、環(huán)節(jié)、角落，是基層法律服務(wù)管理的基礎(chǔ)；社會監(jiān)督是稅務(wù)、審計、輿論等有關(guān)部門的管理和監(jiān)督，是從外部對基層法律服務(wù)所的納稅義務(wù)、分配積累等履行狀況和工作者的執(zhí)業(yè)行為、代理質(zhì)量進行跟蹤和監(jiān)督，保證基層法律服務(wù)所及其工作者能夠規(guī)范開展活動。以上四種形式從內(nèi)外部、縱橫向等多方面、多角度構(gòu)成基層法律服務(wù)管理和監(jiān)督的體系，相輔相成，不可或缺。 （三）加強教育提高素質(zhì) 基層法律服務(wù)業(yè)的發(fā)展前景最終將取決于社會的需求，而在決定這種需求的因素當(dāng)中，做作業(yè)人員的素質(zhì)和水平是極其重要的一環(huán)。為此，必須通過加強教育來達(dá)到提高從業(yè)

14、人員素質(zhì)、最終實現(xiàn)與律師并軌、成為律師的目的。筆者認(rèn)為，加強教育應(yīng)當(dāng)從三個方面入手： 1、加強思想政治教育司法行政機關(guān)、基層法律服務(wù)工作者協(xié)會以及基層法律服務(wù)所要定期組織和安排思想政治教育活動；通過教育，使基層法律服務(wù)工作者牢固樹立保障國家法律正確實施和維護當(dāng)事人合法權(quán)益的意識；使其切身體會到基層法律服務(wù)是民主法制建設(shè)的重要內(nèi)容，是實踐依法治國的重要工作；扎根基層、面向群眾、服務(wù)百姓、便民得工是基層法律服務(wù)賴以生存的根本，避免和杜絕法律服務(wù)中的唯利是圖。 2、加強職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律教育通過教育，使用權(quán)基層法律服務(wù)工作者能將相關(guān)的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律和執(zhí)業(yè)紀(jì)律要求爛熟于疏、牢記于腦、融化于血；牢固樹立講求職業(yè)道德、遵守執(zhí)業(yè)紀(jì)律是基層法律服務(wù)業(yè)的生命意識；使其切身體會到遵守憲法法律、悟守職業(yè)道德、尊重百姓意愿、遵章守紀(jì)辦案的重要性；做到能夠自覺貫徹執(zhí)行國家司法部有關(guān)政策規(guī)章和省市基層法律工作者執(zhí)業(yè)禁令，主動接受上級主管部門的管理和全社會廣大公民的監(jiān)督，嚴(yán)格自律，規(guī)范執(zhí)業(yè)，一旦出現(xiàn)違法違規(guī)執(zhí)業(yè)行為，能夠自愿接受處理和處罰，樹立起基層法律服務(wù)工作者的良好形象。 3