讓全球化的國際與國內協(xié)作控制流行疾病傳播全球化

1、讓全球化的國際與國內協(xié)作控制流行疾病傳播全球 化在前全球化時代，歷史上幾次大規(guī)模傳染性疾病的傳播一直就具有全球性質，但是，在防治方面，由于各國還缺乏頻繁的交往和技術上的低水平，未能認識到建立全球協(xié)同防治機制的重要性。世界上曾發(fā)生三次鼠疫大流行從1817年開始到20 世紀末的七次霍亂大流行，以及天花、黃熱病、瘧疾、白喉等疾病的大流行，但是在20 世紀之前，這些疾病的防治卻一直缺乏全球性，而是各國各自為政，“我活不管你死”。在歷史上的疾病大流行往往是沿海洋傳播的，需要在6 至 8 個月完成全球傳播；但時代不同了，日益便捷的國際航空不但可以將SARS 在一夜之間從香港帶到加拿大，同樣可以將各種新的病

2、毒迅速傳遞到世界每一個角落。與此同時，隨著全球貿易、信息交換的蓬勃興起，以及觀念上隔膜的逐步打破和多年以來各種國際性組織共同進行防治疾病的工作，使得大型傳染病防治成為了全球性非傳統(tǒng)安全問題的一個分支公共衛(wèi)生安全的重要議題。若想妥善解決這一問題，必須具備國內穩(wěn)定、高效的防控機制和國際積極的合作。1。將流行疾病定位為非傳統(tǒng)安全之國際公共衛(wèi)生問題毋庸置疑1.1 對非傳統(tǒng)安全主要有以下看法1.1.1 非傳統(tǒng)安全是擴大了傳統(tǒng)安全議題，同時吸收了“人的安全”后而形成的一種新的、綜合的、修正了的安全觀念，不同于傳統(tǒng)安全的“可持續(xù)安全”，是一種追求生存狀態(tài)“優(yōu)態(tài)共存”的廣義安全。1.1.2 非傳統(tǒng)安全是一種需

3、要全球治理的全球安全。1.1.3 非傳統(tǒng)安全實非軍事因素引發(fā)、直接影響甚至威脅本國發(fā)展、穩(wěn)定 的社會安全。1.2 流行疾病的傳播具有以上的非傳統(tǒng)安全的特征。世界衛(wèi)生組織(WHO)曾警告說：我們正處在一場傳染病全球危機的邊緣，沒有哪個國家可 以免受其害，也沒有哪個國家可以對此高枕無憂首先，疾病的特點是不可預測、難以控制及不分敵我的，這給實現(xiàn)“人的安全”帶來極大困難，二戰(zhàn)時期日軍對華使用細菌戰(zhàn)，在其軍隊內部也有大量士兵死于細菌感染；美國可以用先進儀器探測恐怖分子的武器，卻對艾滋病蔓延束手無策。現(xiàn)代傳染病大多為病毒致病，具有發(fā)病隱蔽、擴散迅速、極易變異等特點。影響傳染病流行有多種因素：抗菌素廣泛應用

4、致使耐藥株、變異株引起傳統(tǒng)傳染病的再度爆發(fā)和流行；自然和生態(tài)環(huán)境的負性改變，人類生活方 式和社會行為改變的一些因素，助長了傳染病的傳播；人群易感性高，為傳染 病爆發(fā)或流行準備了條件；開放的世界，經濟的全球化，大量人員和物質的流 動，對傳染病的防治提出新的挑戰(zhàn)。原本局限于某一國家和地區(qū)的疾病可能向 全球擴散，傳染病的傳播速度大大加快。以SARS流行為例，2002年11月16日，廣東省佛山市第一人民醫(yī)院收治了一例特殊病人，臨床表現(xiàn)為肺炎：發(fā)燒、咳嗽和肺部感染。該病例開始只是被視為普通肺炎處理，但此后兩個多月，在廣東省各地都接連出現(xiàn)了這種類似癥狀的怪病，參加護理和救助的醫(yī)務人員很快也被感染。由于這是

5、一種多數(shù)人以前未接觸的病種，使得人體對其免疫力極其微弱，且疏忽防范。當2003 年 2月 10 日，廣東方面正式對外宣布這種病為非典型肺炎，具有傳染性時，感染者已有 300多人，死亡5人。2月 26日以后，越南、加拿大、新加坡、美國等其他國家也相繼出現(xiàn)了這種疾病。緊接著，全球陷入了這種怪病的恐慌和困擾之中，感染人數(shù)不斷攀升，死亡人數(shù)也在增加，全球的交流也相對放緩。2002年12月2003年6月24日，SARS流行共造成全球8456人發(fā)病，809人死 亡，城市累月的癱瘓，經濟損失數(shù)以億計，中國和世界為此付出了巨大的代價。一瞬間，這種后來被稱作“嚴重急性呼吸綜合征" （SARS）的傳染病

6、，震蕩了地球，向人類發(fā)出了挑戰(zhàn)。而由 SARS傳播所引起的恐慌和影響，更遠遠 超過了 SARS本身。 可見，若治理不夠及時，一個國家的公共衛(wèi)生問題會在 很短的時間內擴散為全球性危機。其次，疾病擴散開來后，造成的經濟損失將會非常慘重。一方面投入到抗病之戰(zhàn)的人力物資將是無法預估的，另一方面各行各業(yè)將因疾病治理而陷入無人監(jiān)管的癱瘓狀態(tài)，經濟的崩潰將成為現(xiàn)實“蝴蝶效應”已讓我們了解世界體系牽一發(fā)而動全身的敏感，更何況是一種將很快從一國擴散至更大區(qū)域的疾病。在這個講求實際和追求效益的時代，任何國家恐怕都不會甘愿為無謂的損失買單，因此最好的降低經濟損失的方法就是將疾病傳播控制在最小范圍，這需要各國共同努力

7、。最后，鼠疫曾經顛覆了整個東羅馬帝國，假設這種危機發(fā)生在全球化時 代，恐怕不只是一個國家覆亡的問題。因為傳染病不僅危害一個國家，更會危 害周邊地區(qū)，影響國際關系，造成巨大的社會動蕩，導致文明的停滯甚至倒 退。世界進步到今天的歷史是全人類共同創(chuàng)造的，所有人都不會愿意看到文明 的進程因為疾病而停止。只有將警惕提升到全球層面，通過國家間配合，用各 國的先進技術及管理經驗，實施共同治理，才能有效的制止流行疾病對國際社 會的危害。2。當前，我們再一次面臨新的全球性傳染病暴發(fā)危機近幾年來有關禽流感的糟糕消息接連不斷，除了在亞洲多個國家蔓延外， 已經登陸歐洲，羅馬尼亞、土耳其和希臘及俄羅斯相繼發(fā)現(xiàn)禽流感疫情

8、。疾病 流傳需要三個條件：第一，病毒變異，廣大群眾對新病毒無免疫力或免疫力弱。第二，新病毒能在人體繁殖并引起疾病。第三，新病毒能發(fā)生有效的人際傳播。一旦疾病滿足上述條件，就必定形成迅速的國際傳播。由于禽流感病毒的高度變異性，禽流感與其他流感病毒完全可能在動物或人體內發(fā)生進一步變異，甚至是基因重組，從而產生傳播能力更強、危害性更大的新型禽流感病毒。禽流感現(xiàn)在不僅已經被確認可以感染人，而且還能致人于死地。1997年香港暴發(fā)的禽流感，造成至少18人感染，導致6人死亡，此后，泰國、越南也相繼報告了人感染禽流感的病例。盡管目前尚沒有持續(xù)地人傳人的證據(jù)，但已存在不少短的、以死亡為終止的傳染鏈。這些信息都為

9、我們敲響了警鐘。3。人類的應對面對新一輪可能出現(xiàn)的大型疾病蔓延給全世界帶來的安全威脅，回顧SARS 流行、治理的種種經驗教訓，我們不難發(fā)現(xiàn)，在應對流行疾病這一 非傳統(tǒng)公共衛(wèi)生安全問題上，必須充分利用好國內、國際的資源條件，協(xié)調好 人、國家、世界之間的關系，才能迅速解決問題，從危機中獲得進步。3.1 作為流行疾病入侵的低戰(zhàn)場，國家內部采取及時有效的控制是至關重要的，20022003年SARS在中國的流行，為我國的流行疾病防控工作留下了 許多值得借鑒的經驗、教訓3.1.1 缺乏與全球化進程相適應的危機意識和健全的預警機制。給人印象最深的就是SARS 初期各地方衛(wèi)生部門行動“慢一步”。對于潛在的新型

10、傳染病警惕性、預估性差，導致誤診、延誤治療，錯過了控制疫情的最佳時期。3.1.2 相關的制度、法規(guī)不健全。我國是在 SARS疫情泛濫后一段時間后 才迅速制定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例的。此前的一段時間由于缺乏對 大型傳染病治理的規(guī)范依據(jù)，在職權范圍比如隔離是否侵犯公民人身權利；責任歸屬比如強制性各應由衛(wèi)生部門還是執(zhí)法部門落實等方面都存在漏洞，這些導致了各地的管理控制手段都有所差別，造成不少糾紛甚至混亂，甚至為某些人謀私利提供了可乘之機。對此，政府相關部門應具有一定的遠 見，制定一整套系統(tǒng)的安全法律法規(guī)體系，其中應包括對不可預估的災難的妥 善應對措施。3.1.3 缺乏信息公開機制及發(fā)揮媒體輿論的

11、引導、溝通和監(jiān)督作用。非典前期相當多大陸民眾對疫情的最初了解并非是從官方渠道獲得的。信息的不流通一方面是民眾毫無防范地暴露在惡疾面前，另一方面又會令“小道消息”大型祈禱，擾亂民心，更重要的是，有效信息的匱乏還會導致公眾對政府的“信任危機”。從社會學“委托人與受托人”模式角度看，公眾與政府可以視作委托人與受托人的關系，因為委托人會因受托人的實際行動表現(xiàn)來增加或減收對其的信任，受托人的不良行為隱藏時間越久，公共開始導致的信任減弱會越快。一旦許多人同時撤回信任，出現(xiàn)信任的普遍減弱，受托人的行為將受到重大影響。對于政府來說，信任危機不僅會導致治理困難，恐怕還會使政府威信下降，引發(fā)更深層次的麻煩，造成社

12、會動蕩。借助大眾媒介及時、全面地傳遞信息既可以減少公眾因信息不足帶來的受蒙蔽感，又能將政府應對問題的正面形象及時展示給大家。因此，國家應建立一套嚴格高效的情報收集和分析及信息管理系統(tǒng)，同時在上述硬件完善的基礎上，歡迎公共媒體的參與，增加政府與民間及時對話的機會，確保民間與官方形成良性互動。3.1.4 政府公共財政方面的資金供給、資源分配暴露缺陷。由于我國人口眾多，經濟不夠發(fā)達，公共財政儲備本身就不充裕，當公共衛(wèi)生危機爆發(fā)時，優(yōu)先的政府經費如何發(fā)揮最大的效用對解決問題也是非常重要的。面對SARS病毒這一公共衛(wèi)生危機，國內病毒研究的分割封閉、重復研究、資源及署名爭奪一度讓中國的生物醫(yī)學科研界障礙重

13、重，建立公開、共享、協(xié)調和有效率的生物科研機制，合理分配科研經費和實驗資源成為決定對抗快速傳染性疾病的要素。相應完善公共財政體制，大力發(fā)展廣泛又確實高效的科技研究，縮短科研與實際應用之間的周期成為迅速控制公共衛(wèi)生未及的保證條件。3.1.5 有關 SARS 調查揭示，雖然高比例的人在4月 20日前聽說了SARS ，但人們聽說后卻作袖手旁觀狀的占有四成半，加上雖關注但無任何行動的三成多選項，四分之三的人在聽說非典的第一時間并沒有認真應對非典，關注并采取行動的只有12%的比率。多數(shù)人并沒有將 SARS作為公共災禍而是 將其視為局外事件，故采取旁觀心態(tài)也是自然。即便有人認真應對 SARS,也 是一種私

14、人行為，無法在現(xiàn)有的社會結構中合法地促成集體行動來解決公共衛(wèi)生和安全危機。究其原因是民眾始終依賴政府的動員，在政府沒有任何行動時，人們習慣于等待而非行動。在全民抗擊 SARS的運動中，民間組織卻是缺席的。事實上，若將“抗擊非典，眾志成城”的口號成為一種現(xiàn)實，單靠政府是不夠的。流行疾病是公共的災難，災難的突然降臨無疑考驗著“公民道德”和“公民意知”。針對這種情況，促進全民對公共服務與公共建設的關切是非常必要的。政府單獨的力量是有限的，非政府組織的加入不僅會承擔一定政府的負擔，更是朝著一個各階層同心協(xié)力的社會的努力。公民個人對公民責任的主動承擔，將是危難時期國家的福祉；如果在更多的地方更多的人群中

15、，有這種公民意識的醒覺，有社會的參與，在處理流行疾病這類危機的時候，國家將從容得多。3.2 流行疾病作為非傳統(tǒng)安全最緊迫的問題之一，對其治理已成為一個國際社會普遍關注的熱點，在對待它的時候，也必須站在全球的立場上，需要跨國的甚至是超國家的合作流行疾病的大范圍傳播通常分為三個階段：第一階段是疫情潛伏期或國家內部輕度流行期。在這個階段設立先進的預警系統(tǒng)非常重要，同時各國要加強信息共享，一旦出現(xiàn)禽流感病毒在人之間相互傳播的病例就必須及時拉響警報。其他各國對疫情發(fā)生國應給予技術、藥物的全力支持，將疫情暴發(fā)的苗頭扼殺在搖籃之中，至少要將疫區(qū)控制在最小范圍。同時，疫情發(fā)生國應當配合國際社會進行嚴格的邊境安

16、檢，接受衛(wèi)生監(jiān)督，提供研究樣本等工作。如果各國能在第一階段就防患于未然，那么可以及時控制疫情大暴發(fā)，將損失減少到最低。第二階段是大范圍流行疾病的形成期。如果第一階段局勢失控，將進入這一階段。此時各國應進入共同警戒狀態(tài)，將全境“控制”作為重心，同時各國坦誠公開疫情信息，協(xié)調組織及時統(tǒng)計并公布全球疫情；發(fā)揮政府為核心的危機管理中樞作用，按照本國危機管理方面的法律，各自啟動相應的危機管理機制，并且相互監(jiān)督疫情防治措施。最后一個階段即“爆發(fā)期”，疫情將在全球迅速擴散，控制急救指揮舉步維艱，后果不堪設想。這是所有人都不愿看到的。因此，以全球視角來看，流行疾病治理的根本還是將疾病控制在國家內部，控制在人力

17、所能掌握的范圍之內；讓國家間合作為國家內部布控提供強有力的后盾支持。正如人類歷史上所有出現(xiàn)的新事物一樣，非傳統(tǒng)安全問題作為國際社會問題研究的新領域也對現(xiàn)有的一些普適性規(guī)范、思維提出了新的挑戰(zhàn)，而在疾病面前，人性與法律的沖突又該如何權衡也成了公共安全研究的一大課題。對此，筆者考慮到以下困境：第一，急性傳染病流行時，實施強制性隔離與公民維護人身自由權利之間的矛盾。盡管突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例第四十一條規(guī)定：“對傳染病暴發(fā)、流行區(qū)域內流動人口，突發(fā)事件發(fā)生地的縣級以上地方人民政府應當做好預防工作，落實有關衛(wèi)生控制措施；對傳染病病人和疑似傳染病病人，應當采取就地隔離、就地觀察、就地治療的措施?！钡鳛?/p>

18、國家一切法律根本的憲法第37 條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯?！币虼?，條例是否有沖擊憲法之嫌，或說特殊法規(guī)與憲法的地位該如何平衡，仍需要商榷。第二，盡管我們強調國際互助對國家控制疾病幫助很大，但絕大部分工作還是要國家自身完成，而對于一些經濟欠發(fā)達或落后的國家地區(qū)，人民溫飽尚且無法解決，一旦瘟疫爆發(fā)，這些地方往往因為醫(yī)療條件差、人員衛(wèi)生意識薄弱等客觀原因使得疾病更容易傳播、擴散、加重，而單純的隔離或封鎖指揮這些區(qū)域更加貧瘠，疾病肆虐，難以救助，從而陷入惡性循環(huán)。這時國際救援的力量也將只是杯水車薪。所以，如何有效地幫助這些國家地區(qū)，避免其發(fā)展成為世界衛(wèi)生的“死亡地帶”是刻不容緩的難題。第三，針對不同病因的有效治理方法差異很大，但往往形成大范圍流行的病原體是以往不為醫(yī)界所熟知的，因此研究初期階段的及時控制工作就會成為盲點，像SARS時期普遍使用的強制性隔離就不一定是所有流行疾病的萬金 藥。以流感為例，帶流感病毒的人可能在他們不知道自