行政授權(quán)與行政委托

1、行政授權(quán)與行政委托 行政授權(quán)與行政委托行政主體的資格條件依法享有國家行政權(quán)力，能以自己名義實施行政行為，并能獨立 承擔(dān) 法律責(zé)任的組織。是一種組織，不能是個人。公務(wù)人員與行政 機關(guān)是職務(wù) 上的委托關(guān)系，以機關(guān)的名義行使行政職權(quán)，其行為的責(zé)任由機關(guān)承擔(dān)。 依法享有行政職權(quán)。立法、司法、企業(yè)、事業(yè)、社 團、民辦非企業(yè)組織、 群眾團體都不是此類組織。獨立人格，以自己的名義行使行政職權(quán)。內(nèi)設(shè) 機構(gòu)、派出機構(gòu)（授權(quán)除外）不具備獨 立人格。獨立承擔(dān)法律責(zé)任。內(nèi)設(shè) 機構(gòu)、公務(wù)員、受委托組織除外。根據(jù)行政組織的組織法定、行政分權(quán)和組織效率三原則，目前行 政主 體只有兩類：行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織（行政授權(quán)

2、）行政機關(guān)的主體 資格條件1、法定設(shè)立依據(jù)。憲法、國務(wù)院組織法、國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例；地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織 法。2、有權(quán)機 關(guān)批準(zhǔn)。由級別較高的權(quán)力機關(guān)或行政機關(guān)批準(zhǔn)；3、法定職權(quán)。強制性、 單方性、不可處分（不得越權(quán)、失職、轉(zhuǎn)讓、放 棄）優(yōu)益性（行政優(yōu)先權(quán)： 先行處置、獲取協(xié)助、行為推定有效；受益權(quán)：經(jīng)費、設(shè)施、報酬、交通 等）。4、法定機構(gòu)和人員編制。職權(quán)、機構(gòu)、編制“三定”。5、獨立經(jīng) 費和預(yù)算。6、必要的辦公地點和條件。7、政府公告成立。公告知曉。 法律法規(guī)授權(quán)組織資格條件1、有法律法規(guī)的明確授權(quán)（直接和間接）；2、具備授權(quán)法律法規(guī)要 求的條件（行政處

3、罰授權(quán)組織、行政許可授權(quán)機關(guān)）；3、授權(quán)組織在法 定權(quán)限范圍內(nèi)以自己的名義行使職權(quán)，獨立承擔(dān)法律責(zé)任（不得超越授權(quán)的 范圍、條件、事項和時限等）授權(quán)組織的分類（一）派出機構(gòu)。政府職能部門根據(jù)需要在轄區(qū)內(nèi)設(shè)立的工作機構(gòu)，經(jīng) 過法律法規(guī)規(guī)章的授權(quán)，可以成為行政主體，對外在授權(quán)范圍內(nèi)實施行政行 為。如治安派出所警告和50元以下罰款。（二）機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)。包括依據(jù)授權(quán)規(guī)定直接成立的專門行政機 關(guān)內(nèi) 部機構(gòu)，如專利局設(shè)立的專利復(fù)審委員會，商標(biāo)評審委員會等；行政機關(guān)內(nèi) 部機構(gòu)，如公安消防監(jiān)督機構(gòu)、公安交通管理機構(gòu)。（三）其他組織。包括行政性公司，如海洋石油總公司；經(jīng)授權(quán)的事業(yè) 單位，如證監(jiān)會、銀監(jiān)會等；經(jīng)授

4、權(quán)的企業(yè)單位，如電力公司、郵政公 司；授權(quán)的社團組織、群眾組織和其他社會組織，工會、婦聯(lián)等。行政職權(quán)的授予一一行政授權(quán)1、行政授權(quán)的基本含義中華人民共和國野生動物保護法第26條規(guī)定：“外國人在中國境 內(nèi)對國家重點保護野生動物進行野外考察或者在野外拍攝電影、錄像，必須 經(jīng)國務(wù)院野生動物行政主管部門或者其授權(quán)的單位批準(zhǔn)?！备鶕?jù)行政復(fù)議法、行政訴訟法、國家賠償法等法律、法規(guī)以及司法解釋 中有關(guān)授權(quán)的規(guī)定可知：行政授權(quán)是指單項法律、法規(guī)、規(guī)章直接決定，或 通過其明確的授權(quán)性規(guī)定由行政機關(guān)間接決定，將某方面或某項行政職權(quán)授 予行政機關(guān)以外的組織行使并獨立承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的行政職權(quán)配置方式。獲得 行政授權(quán)后，

5、被授權(quán)者以自己的名義行使行政職權(quán)、實施行政管理，并對外 獨立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這里所說的行政機關(guān)以外的組織，除符合條件的 各類社會組織以外，還包括行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)和其他組織。通過法定授權(quán)使行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)或派出機構(gòu)也成為行政職權(quán)的獨立行 使者和責(zé)任承擔(dān)者，同時將某些專業(yè)性、技術(shù)性強的行政事務(wù)授權(quán)給某些 專業(yè)性的社會組織辦理，使得行政運行具有靈活高效，節(jié)省費用，減少沖 突的特征。3、行政授權(quán)的基本特征特征之一：行政授權(quán)必須有明確的法律依據(jù)并符合法定方式。一類是 由憲法和行政組織法以外的單項法律、法規(guī)、規(guī)章的明確規(guī)定直接授予，例 如植物檢疫條例（1983年國務(wù)院發(fā)布）第3條規(guī)定：“縣級

6、以上 地方各級農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政部門所屬的植物檢疫機構(gòu)，負責(zé)執(zhí)行國家的植物 檢疫工作”；另一類是由特定行政機關(guān)依據(jù)單項法律、法規(guī)、規(guī)章的明確授 權(quán)性規(guī)定而間接授予（類似于現(xiàn)實生活中常見的“戴帽下達指標(biāo)”的做 法），例如外國人入境出境管理法第25條規(guī)定：“中國政府在國內(nèi)受 理外國人入境、過境、居留、旅行申請的機關(guān)，是公安部、公安部授權(quán)的地 方公安機關(guān)和外交部、外交部授權(quán)的其他駐外機關(guān)?！睙o論哪一類方式，授 權(quán)對象的范圍、所授行政 職權(quán)的內(nèi)容等等，均由單項法律、法規(guī)、規(guī)章作出 明確規(guī)定，被授權(quán)者直接或間接依據(jù)單項法律、法規(guī)、規(guī)章的明確規(guī)定取得 某方面或某項行政職權(quán)。如無此種明確規(guī)定，則行政機關(guān)的所謂“

7、授權(quán)”應(yīng) 當(dāng)視 為一種“委托”關(guān)系，提起行政訴訟后應(yīng)將此種“授權(quán)者”（而不是 此 種“被授權(quán)者”）作為行政被告。特征之二：被授權(quán)組織在被授權(quán)范圍內(nèi)以自己的名義自主地行使 行政職 權(quán)。如果仍然以授權(quán)者的名義行使行政職權(quán)，那就不屬于行政授權(quán)，是行政 委托或執(zhí)行機關(guān)的自主行為。特征之三：行政授權(quán)的法律效果之一是使被授權(quán)的組織取得所授予的行 政職權(quán)的主體資格，也即創(chuàng)設(shè)了新的行政主體。這當(dāng)中應(yīng)區(qū)別兩種情況：其 一，行政授權(quán)主要是指對行政機關(guān)以外的組織（還包括 行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu) 和派出機構(gòu)）的授權(quán)，使其成為行使某方面或某項行政職權(quán)的新的行政主 體；其二，如果被授權(quán)組織在授權(quán)行為之前已具有行政主體資格，則

8、是其職 權(quán)范圍擴大、職權(quán)內(nèi)容增多，從職權(quán) 范圍和內(nèi)容上看也就如同形成了一個新 的行政主體，如質(zhì)監(jiān)部門的壓力容器（勞動）質(zhì)量監(jiān)控，煤監(jiān)部門的事故調(diào) 查（勞動）。特征之四：行政授權(quán)導(dǎo)致被授權(quán)組織的職權(quán)和職責(zé)發(fā)生變化。被授權(quán) 的組織在接受職權(quán)的同時，也接受了行政職責(zé)。行政授權(quán)的結(jié)果，或者使得 被授權(quán)的某一組織取得了行政主體資格，有了某方面或某項 行政職權(quán)以及相應(yīng)的行政職責(zé)，或者使其增加了行政職權(quán)和行政職責(zé)的內(nèi)容，可以說在兩種 情況下被授權(quán)組織都相應(yīng)地取得了以自己的名 義獨立行使某方面或某項行政 職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的能力。行政授權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循的原則1、授權(quán)確定原則。指行政授權(quán)必須明確授權(quán)的目的、范圍，

9、以約束被 授權(quán)者的行為不背離授權(quán)的目的，不超出授權(quán)的范圍。2、被授之權(quán)不得轉(zhuǎn)授原則。指被授權(quán)的主體不得將被授予的權(quán)力再轉(zhuǎn) 授其他主體。行政職權(quán)的代行一一行政委托1、行政委托的基本含義一般來說，基于行政職權(quán)的強制性、單方性和不開處分性的特征，無 論行政機關(guān)還是其他行政主體，都應(yīng)親自行使行政職權(quán)。但是，當(dāng)某些行政 主體因受條件限制或由于存在特殊原因，無法親自行使某項行政職權(quán)，也即 存在“行為能力不足”的問題時，則可以通過實施行 政委托，由其他組織或 人員代其具體行使行政職權(quán)，以達成行政管理目標(biāo)。行政委托，是指行政主體在其職權(quán)和職責(zé)范圍內(nèi)，根據(jù)行政管理的實 際需要，自行決定將其行政職權(quán)或行政事務(wù)委托

10、給另一行政主體或其他組 織，以及特殊情況下委托給個人，受委托者以委托者的名義行使行政職 權(quán)、實施行政管理行為，并由委托者承擔(dān)法律后果。2、行政委托的基本特征。特征之一：行政委托的職權(quán)來源是行政主體的委托行為。行政委托是 由委托主體依法根據(jù)行政管理的實際需要自行決定的，因而行政委托的發(fā)生 源于行政主體的委托決定。由委托決定所產(chǎn)生的是一個新的行為主體（代行 行政職權(quán)），而不是一個新的行政主體。特征之二：委托者與委托對象之間是一種外部（橫向）關(guān)系性質(zhì)的專項 代理關(guān)系。行政委托的對象應(yīng)是符合法定條件的有關(guān)行政組織、社會組織， 以及殊情況下接受行政委托的個人。如果是根據(jù)行政組織法和公務(wù)員法關(guān)于 行政職能

11、、職務(wù)的規(guī)定，行政機關(guān)責(zé)成其下屬部門和公務(wù)員具體行使行政 職權(quán)、實施行政管理，則屬于一種行政機關(guān)內(nèi)部的職務(wù)關(guān)系，不屬于這里 討論的行政委托。特征之三：行政委托不發(fā)生行為效果的轉(zhuǎn)移及行政主體資格的變 化。在 行政委托關(guān)系中，受委托者行使受委托的某方面或某項行政職權(quán)，但并不因 為該行政委托行為而取得行使某方面或某項行政職權(quán)的行政主體資格，而只 是在委托的范圍內(nèi)以委托者的名義行使行政職 權(quán)、實施行政管理，其行為效 果也歸屬于委托者。3、行政委托的限制行政委托不是完全隨意的，至少具有如下兩個方面 的限制條件，否則極易造成行政侵權(quán)損害的后果：限制之一：關(guān)于行政委托事項的限制。盡管行政委托的事項不及行政

12、授權(quán)那樣嚴格，但行政委托事項并非不受任何限制。原則上應(yīng)當(dāng)是在人員 不足、時間緊迫、專業(yè)人員水平和技術(shù)裝備暫時不適應(yīng)行政管理的客觀需 要等情況下，委托者才將某方面或某項行政管理事項委托給他人，例如將物 價、治安、衛(wèi)生等方面的監(jiān)督、檢查、調(diào)查等行政管理事項，委托某些社會 組織和義務(wù)監(jiān)督員進行。限制之二：關(guān)于行政委托對象的限制。盡管受委托組織的范圍比較廣 泛，如社會團體、基層群眾性自治組織、事業(yè)單位、企業(yè)及工、青、婦等組 織，都可能在與其專業(yè)領(lǐng)域或事務(wù)相關(guān)的范圍內(nèi)成為行政委托的受托者，有些領(lǐng)域甚至公民個人也可以成為行政委托的受委托者；但由于行政委托事項 具有公共性、專業(yè)性、法律性、強制性等特 點，行

13、政委托的對象并非毫無限 制。例如，就國家權(quán)力強制性特點比較突出的行政處罰等行政職權(quán)的委托對 象而言，原則上不直接委托個人實施行政處罰；而且社會組織要成為行政 處罰的受委托者，也應(yīng)受到嚴格約束。例如行政處罰法第19條規(guī) 定：“受委托組織必須 符合以下條件：（一）依法成立的管理公共事務(wù)的事 業(yè)組織；（二）具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；（三） 對違法行為需為行政復(fù)議的被申請人和行政訴訟的被告。行政授權(quán)與行政委 托的異同（一）共同點：1、都是非政府組織，是國家機關(guān)以外的社會組織；2、都有管理公共 事務(wù)的職能。例1 :國家圖書館對讀者有公共管理的職能。例2 ：學(xué)校對于家屬區(qū)的管理和大的學(xué)

14、校里的紅綠燈等的管理，應(yīng)該 給學(xué)校一定的行政管理權(quán)。（二）區(qū)別點：1 .法定依據(jù)行政授權(quán)必須有明確的法律、法規(guī)或者規(guī)章的依據(jù)，如果沒有法 定依 據(jù)的，視為行政委托；行政委托不強調(diào)有明確的法定依據(jù)，只要不違背法律 精神和目的即可。2 .法定方式行政授權(quán)的方式有兩大類：一是直接授權(quán)；二是間接授權(quán)，即法律、法規(guī)規(guī)定某行政機關(guān)可以根據(jù)需要或者法律、法規(guī)規(guī)定的條 件，將某個特定的行政職權(quán)授予某個組織。行政委托的方式較為靈活，由行政主體在行政管理活動中以具體的委 托決定來進行。3 .法律后果行政授權(quán)的法律后果，或者是使得具有行政主體資格的組織的職權(quán)內(nèi) 容增加，或者使得本不具有行政主體資格的組織具有行政主體

15、資格。法律、 法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織在授權(quán)范圍內(nèi)能以自己名義行使行政職權(quán)，并獨立承 擔(dān)由此而產(chǎn)生的法律后果。在行政委托，不發(fā)生行政職權(quán)和職責(zé)的轉(zhuǎn)移，受委托的組織并不因此 而取得行政職權(quán)，也不因此而取得行政主體資格。受委托組織根據(jù)行政委 托行使職權(quán)必須以委托的行政主體的名義，而不是以受委托組織自己的名義 進行，其行為對外的法律責(zé)任也不是由其承擔(dān)，而是由委托的行政主體承 擔(dān)。特點1 .受委托方是非國家行政機關(guān)的組織，本身不具有行政權(quán)2 .受委托方是以委托行政機關(guān)的名義行使職能，由委托行政機關(guān)承擔(dān) 責(zé)任，區(qū)別于法律法規(guī)的授權(quán)3 .能夠委托行使的行政權(quán)是有限的，例如：公安機關(guān)行使的限制公民 的人身自由的

16、權(quán)力不得轉(zhuǎn)讓。行政委托的構(gòu)成要件1、委托必須有法定依據(jù)。行政機關(guān)必須在法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī) 定可以委托時，才能委托。沒有法定依據(jù)的委托，叫做自行委托，是擅自處 分職權(quán)，放棄或者是懈怠行使職權(quán)，是不合法的，無效的委托。最高人民法 院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第21條“行政機關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情 況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派 出機構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托?！钡囊?guī)定，有學(xué) 者認為這“事實上是承認了沒有法律、法規(guī)或規(guī)章依據(jù)的行政委托關(guān)系亦能 成立?！?、委托行政機關(guān)必須擁有法定權(quán)限。委托機關(guān)在進行行政委托時，其 委托給受委托人的行政權(quán)力必須是其自身合法擁有

17、的職權(quán)。如果行政機關(guān)把 一項本身不擁有的公權(quán)力委托給受委托人行使，這顯然是濫用職權(quán)，超越權(quán) 限的委托當(dāng)然無效。3、行政委托必須符合法定程序。由于行政委托的事務(wù)是具體行政行為，行政程序應(yīng)當(dāng)符合正當(dāng)法律程序'的基本要求。4、行政委托對象應(yīng)當(dāng)是符合法定條件的有關(guān)企事業(yè)單位、社會組織或 者個人。行政委托對象合法是指受委托人如果是企事業(yè)單位或社會組織，則 其必須是依法成立，具有法人資格，以及具有實施行政事務(wù)的現(xiàn)實條件等； 受委托人如果是個人，則應(yīng)當(dāng)具有完全的權(quán)利能力和行為能力，并且具備 實施行政事務(wù)的專業(yè)知識和技能。行政機關(guān)通過其內(nèi)設(shè)機構(gòu)和所屬公務(wù)員實 施行政管理，雖然也是一種實質(zhì)性委托，但由于

18、其與行政機關(guān)存在正常的內(nèi) 部關(guān)系，因而不包含在這里的行政委托之中。但不同性質(zhì)的行政機關(guān)之間 以及由于權(quán)限約束同一行政體系內(nèi)部上下級行政機關(guān)之間，由于處理行政事 務(wù)的需要，也存在 大量的行政委托。具體來說，行政委托的法律要件可以分為以下兩個方面:（一）形式要件。所謂形式要件，是指行政委托成立所要具備的形式上 和程序上的要件。行政委托應(yīng)該在形式上具有書面委托書。該委托書事實 上是一個授與受委托人得實施某種特定行政權(quán)的書面合同。書面委托書內(nèi) 容，要明確委托的對象、范圍、權(quán)限、期限、責(zé)任 及相應(yīng)的要求。在程序 上，應(yīng)該將該委托書公示公告，公之于眾，獲得公信力。其公布的范圍，應(yīng) 以受委托人行使公權(quán)力的范

19、圍確定。當(dāng)行政委托的對象、范圍、權(quán)限、期限 等行政委托的實質(zhì)性內(nèi)容發(fā)生變更，或者因委托期限屆滿、委托事項完成以 及受委托人不履行職責(zé)、超越授權(quán)委托的范圍行使職權(quán)、利用受委托權(quán)力違 法亂紀(jì)等原因而導(dǎo)致行政委托解除時，也應(yīng)該將行政委托變更及消滅的情況 及時向社會予以公布。沒有按照法律規(guī)定公布的文件，而且當(dāng)事人不知道 文件的內(nèi)容時，行政機關(guān)不能對當(dāng)事人強制適用該文件規(guī)定的內(nèi)容。當(dāng)事人不因為未遵守文件的規(guī)定而喪失任何權(quán)利，或受到任何制裁。已經(jīng)公布的文 件，即使當(dāng)事人實際上不知道文件的內(nèi)容，不影響行政機關(guān)對文件的適用。 另外，行政委托設(shè)立、變更或者消滅時，委托行政機關(guān)應(yīng)向其上級行政機關(guān) 報告并備案，以便

20、其上級行政機關(guān)對該行政委托行為予以審查，一旦發(fā)現(xiàn)違 反法定要件的委托行為，上級行政機關(guān)可以予以撤銷。同時，委托行政機關(guān) 在行政委托設(shè)立、變更或者消滅發(fā) 生后規(guī)定期限內(nèi)，應(yīng)將行政委托書副本交 同級法院備案。（二）實質(zhì)要件。所謂實質(zhì)要件，是指行政委托的事務(wù)本身的性質(zhì)所 要求的本質(zhì)性規(guī)定。行政委托的事務(wù)從性質(zhì)上看，是具體行政行為，是“行 政主體針對特定對象具體適用法律規(guī)范所作出的、只對特 定對象產(chǎn)生約束力 的行為”。受委托人行使的行政委托事務(wù)必然與特 定行政相對人發(fā)生行政法 律關(guān)系，并對特定行政相對人的權(quán)利和利益產(chǎn)生直接的影響。而受托人在行 使受托權(quán)力時，缺乏有效的組織制度和民主制度的法律約束，行政機關(guān)對其 監(jiān)督控制相對來說又較弱。為了切實保障行政相對人的合法權(quán)益，一些比較 重要的行政事務(wù)以及依據(jù)法律法規(guī)應(yīng)該專屬于特定行政機關(guān)的公權(quán)力，不得 委托其他組織或 者個人行使。特別是有關(guān)限制公民人身自由和威脅財產(chǎn)安全 的強制性措施，必須嚴格限制行政委托的適用。例如中華人民共和國行政 處罰法第十六條規(guī)定：“限制人身自由的人身處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行 使。”這就將限制人身自由的行政處罰權(quán)排除了委托給非公安機關(guān)的適用。并且，在該法中還規(guī)定行政機關(guān)可以委托行政處罰權(quán)的對象僅為 “依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”。行