城生活垃圾處理現(xiàn)狀與對策建議

1、城市生活垃圾處理現(xiàn)狀與對策建議隨著城市化進程的加快和人民生活水平的 提高，生活垃圾問題急需引起城市政府的重視。 從源頭減少垃圾的產(chǎn)生、廢舊物品的再利用、垃 圾的熱利用和最終無害化處理處置，是世界各國 解決城市生活垃圾的卞要措施。日本 i1:是從“垃 圾為患”的角度提出循環(huán)型社會建設(shè)的。一、城市生活垃圾處理狀況（一）生活垃圾量增長卞要源自城市人日增 長I!城市范圍擴大。我國城市生活垃圾處理起步于20世紀(jì)80年代。在1990年前，全國城市垃圾處理率不足 2clo。進入90年代后，城市生活垃圾處理水平 不斷提高。據(jù)2005年對全國661個城市統(tǒng)計， 生活垃圾清運量為 1.56億噸。在1990 200

2、5 年期間，城市生活垃圾清運量年平均增長率為 5. plc（見表1）,略高于城市人日平均增長率， 與建成區(qū)面積增長率接近。我國統(tǒng)計的城市人 日與生活垃圾收集服務(wù)人日往往不一致，目大 多數(shù)城市生活垃圾還沒有實現(xiàn)全部稱重計量， 因此，以統(tǒng)計的城市人日為計算基數(shù)得出的人均 生活垃圾產(chǎn)量會產(chǎn)生較大誤差。以天津市和成 都市為例，人均生活垃圾年產(chǎn)量（以清運量代 替）約為280 350 丁 克，相當(dāng)于人均日產(chǎn)量為 0. 8 一 1.0 丁 克。（一）生活垃圾中包裝廢棄物顯著增多。城市生活垃圾成分發(fā)生了明顯變化：廚余類有機物在垃圾中的含量仍然占有較大的比例，利 用潛力增加，需要分類收集；灰土含量下降，垃圾 容

3、重降低，運輸車輛壓縮需求增加，填埋作業(yè)難 度加大；可回收物增加；垃圾熱值升高，為采用現(xiàn) 代化焚燒處理創(chuàng)造了條件（見表2） o城市生活垃圾中有機成分約占總量的6（lc ,無機物約占4（llc ,其中廢紙、塑料、玻璃、 金屬、織物等可回收物約占總量的3（llc 。實際上絕大部分上述廢棄物是用后的包裝廢棄物。在一些經(jīng)濟較發(fā)達的城市，包裝品廢棄物約占城 市家庭生活垃圾的 2（lc以上，而其體積則構(gòu)成 家庭垃圾的5（llc 以上（見表3）。也1城山生他拉塘消足ffl增長技況4 fit.fi -制間丸正調(diào)時” H工同M市人IT 平均增限率a 14. 3建4國而助卓區(qū)才現(xiàn)J1 1& J1對此城M田平即昭氏小

4、9. 52 15.75. 7也人口申P(guān)UMHfiAM 190 20094 WR生計事WHL（7）305 4 ttrtUln4aAHWMMUI喪2加陷訪北京巾生活將謖理化將tt地M面箔加H甲葦葦1肯太早頓八區(qū)9.751 1. 76,7（tM.Mi1,期q 丁1Ml. U旗村地片A. II6. 03L上前a*i50. 10MZ72. 233W. 31總臥 班中一內(nèi)甲，工中費養(yǎng)黃庚.（二）城市生活垃圾由堆放到處理。據(jù)統(tǒng)計，2005年全國城市共有垃圾處理廠（場）470座（剔除誤報數(shù)），處理能力25. 7萬噸舊， 集中處理量8100萬噸，集中處理率 521c 0其中 城市生活垃圾填埋場 365座，處理能

5、力21.3萬 噸舊，填埋量6900萬噸；生活垃圾堆肥廠 46 座，處理能力1.18萬噸/日，處理量345萬噸；垃 圾焚燒廠68座，處理能力3. 2萬噸舊，處理量 790萬噸。按處理量統(tǒng)計，2005年城市生活垃圾填埋、焚燒和堆肥處理的比例分別為85. plc ,9. 8lc 不I I 4. plc（ 見圖1）。與2001年相比，焚燒 處理比例明顯增加，堆肥處理比例明顯下降，填 埋處理比例也略有下降。2005 年我國城市生活垃圾填埋處理能力超 過20萬噸/日。一批現(xiàn)代化生活垃圾填埋場投 入運行，標(biāo)志著生活垃圾填埋場建設(shè)水平有了顯 著提高。我國城市垃圾焚燒處理發(fā)展較快。2005年焚燒處理能力是 20

6、00年的11倍多，達到3. 2萬 噸舊，預(yù)計未來10年城市垃圾焚燒處理將得到 更大發(fā)展。城市垃圾堆肥處理處于停滯甚至萎縮狀態(tài)。 從2001 2005年的變化可以看出，堆肥處理能 力不僅沒有增加反而有所下降。我國垃圾堆肥 基本為城市生活垃圾的混合堆肥，可以將廚余類 有機物分選出來進行堆肥，但此舉一方面增加運 行成本，另一方面堆肥產(chǎn)品的質(zhì)量也難以保證。 此外，由于單純的廚余類有機物水分高，需要添 加骨料才適宜進行堆肥處理。二、城市生活垃圾處理中存在的問題1 .投資水平長期過低、一次污染普遍。城 市生活垃圾處理投資水平長期過低，歷史欠賬較l售7年北京忖川氣居住13府年或海立。加1悵也胡地kFk可同也

7、拘您用J兒也國小罰海Ip-西安猊到12K(l, K3CL TO24A心3. 6J3i JU271JJ4I同Q47. SSCh加7& q占a 2iI. iD. 155齊MQJ|DIOTSM. 3勺L M鼻7. 4J，加L tt0 ti512.的卻MSfi. 01吼由7912(1(11 1.7*1KI2.7J1制si23。MB的了M 143 IE7. W1.311 J. M5ia, 7*4.511.0,什4 7.7J1 1Ml4卜切發(fā)內(nèi)工活生眼蛻兒比利2幄軍管口疆市工痛用眼也總比包圖1 MM-加伯-全生一一處唧比憫大。1990 2005年，環(huán)衛(wèi)設(shè)施固定資產(chǎn)投資占 城市市政公用設(shè)施建設(shè)投資平均僅為2

8、. plc o由于投入長期不足，許多城市卞城區(qū)和近郊區(qū)環(huán) 衛(wèi)設(shè)施差別大；垃圾堆放和垃圾處理、敞開收運 和密閉收運并存；建設(shè)和運營月節(jié)。從 1996年 （開始單獨統(tǒng)計垃圾處理情況，以前為垃圾糞便 綜合統(tǒng)計）到2005年，城市垃圾處理場（廠）建 設(shè)數(shù)量和投資額呈現(xiàn)前所未有的增長，但城市垃 圾處理率卻沒有明顯增加。投入不足也使生活垃圾處理不達標(biāo)，監(jiān)竹不 到位。城市生活垃圾處理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系初步 建立。針對垃圾收集、運輸和處理的標(biāo)準(zhǔn)己建立 近40個，還有近30項標(biāo)準(zhǔn)i1 ,在制定中。其中一 些垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)己經(jīng)與發(fā)達國家20世紀(jì)90年代的水平相當(dāng)。由于生活垃圾處理的外部性，垃 圾成分復(fù)雜等原因，加以監(jiān)竹

9、是十分必要的。不 同的垃圾處理方法都存在著不同的問題。如填 埋。一些城市缺乏可作為填埋場用的土地資源；另外，大多是簡易填埋場或堆放場，造成嚴(yán)重的 土地污染和水污染。簡易填埋處理場不能及時 覆蓋；不具備完善的垃圾滲濾液收集、排導(dǎo)和處 理設(shè)施，許多填埋場的滲濾液沒有達標(biāo)就排放；沒有相應(yīng)的填埋氣體排導(dǎo)和處理設(shè)施。焚燒也 是如此。垃圾焚燒處理的煙氣排放控制、匕灰處 理等沒有嚴(yán)格執(zhí)行。堆肥處理中的臭氣和污水也沒有得到嚴(yán)格的處理，堆肥質(zhì)量缺乏有效控制 乎段。由于投入不足，缺乏必要的監(jiān)竹，勢必造 成一次污染問題。2 .收費不足以處理城市生活垃圾。隨著城 市的發(fā)展，垃圾總量不斷增加 ；隨著環(huán)境保打法 規(guī)的完善

10、和標(biāo)準(zhǔn)的提高，垃圾處理費用也不斷提 高。現(xiàn)有城市建設(shè)維護稅中并沒有考慮這些因 素。雖然國家制定了垃圾收費政策，但在實施過 程中還存在一些問題，如居民生活垃圾收費缺乏 計量收費依據(jù)；缺少有效載體，收費成本高；生活 垃圾處理全成本構(gòu)成環(huán)節(jié)多，各地情況差異大。垃圾收費屬于服務(wù)性收費；這種收費需要計 量，這是公平的標(biāo)尺。但現(xiàn)階段城市生活垃圾還 難以計量，因為成本太高。在沒有載體的情況 下，搭其他載體(如按家庭或隨水、電等一起)收 費，需要國家或地方出臺相關(guān)法規(guī)，明確與其他 載體的關(guān)系；不繳或欠繳的處罰標(biāo)準(zhǔn)等。只有這 樣，才能保證垃圾費的收取并不斷提高收繳率。 國家雖然規(guī)定了垃圾收費實行價格聽證制度，但

11、 所收費用不足以支付垃圾處理的成本還要靠政 府則政補助，一些地方政府出臺垃圾收費政策只 是應(yīng)付國家政策，忽視政策的執(zhí)行，甚至根本沒 有實施?？傮w看，經(jīng)濟發(fā)達的一些城市和地區(qū)因 有足夠的則力，垃圾收費推行較慢，經(jīng)濟不發(fā)達 的一些城市和地區(qū)雖然積極推行垃圾收費，但收 費總量很小。截至 2005年底，全國661座城市 中有260個實行了垃圾收費制度，占城市總數(shù)約 4(llc 。除少數(shù)城市采用納入自來水收取垃圾處 理費外，大多城市還缺乏有效乎段，平均收繳率 不足 3(llc 。3 .條塊分割，導(dǎo)致垃圾處理“規(guī)模不經(jīng)濟”。在我國，與城市生活垃圾治理和竹理關(guān)系密切的 部門有二個：建設(shè)部負責(zé)城市市容和環(huán)境衛(wèi)

12、生 ； 國家環(huán)?？偩重撠?zé)對環(huán)境污染的監(jiān)督和除城市 生活垃圾外的所有固體廢棄物竹理；國家發(fā)改委 負責(zé)垃圾處理項日投資。由于“條塊分割”、各行其是，建設(shè)部門卞要分竹垃圾產(chǎn)生后的收集、 運輸和處理，對于垃圾減量化無能為力；環(huán)保部門對垃圾也缺乏必要的竹理和監(jiān)督，缺乏統(tǒng)一竹 理還導(dǎo)致生活垃圾處理的規(guī)模偏小，增加處理成 本。例如，許多機場建設(shè)的垃圾處理廠規(guī)模較 小，處理垃圾極不經(jīng)濟；如果說原來航空產(chǎn)生的 所謂“涉外垃圾”需要特別處理的話，現(xiàn)在己失 去了原有含義。又如非典以后，我國不少城市建起了醫(yī)療垃圾焚燒廠，處理成本在500元碗以17上；而附近的生活垃圾焚燒廠處理成本僅200元碗左右。一般醫(yī)療垃圾經(jīng)過消毒

13、處理后比普 通生活垃圾的熱值要高，容易焚燒處理。發(fā)達國 家將醫(yī)療垃圾消毒處理后并入生活垃圾處理，己 有許多成功的經(jīng)驗。因此，建立統(tǒng)一的垃圾收集 處理體系，不僅可以降低成本，還可以發(fā)揮國家 則政資金的最大效益。三、促進城市垃圾處理處置的對策 建議為促進城市垃圾的處理處置，避免“垃圾圍 城”，提出如下建議。（一）市場化改革必須明確“利益枚關(guān)方”的 責(zé)權(quán)利。2002 年8月，原國家計委、建設(shè)部、環(huán)保總 局等部門聯(lián)合下發(fā)側(cè)佳進城市污水、垃圾處理產(chǎn) 業(yè)化發(fā)展的意見）,要求建立城市污水、垃圾處理 產(chǎn)業(yè)化新機制；轉(zhuǎn)變污水、垃圾處理設(shè)施只能由 政府投資、國有單位負責(zé)運營的觀念，切實推進 城市污水、垃圾處理項日

14、建設(shè)、運營的市場化改 革。2002年12月，建設(shè)部下發(fā)欽于加快市政 公用行業(yè)市場化進程的意見）,鼓勵社會資金、外 國資本采取獨資、合資、合作等形式，參與市政公 用設(shè)施的建設(shè)；采取公開向社會招標(biāo)的形式選擇 垃圾處理等市政公用企業(yè)的經(jīng)營單位，由政府授 權(quán)特許經(jīng)營。與發(fā)達國家相比，我國垃圾處理市場己經(jīng)很 開放了，外資企業(yè)、民營企業(yè)和上市公司，己通過 BOT形式建設(shè)和運營。如上海江橋生活垃圾焚 燒廠、上海老港四期生活垃圾填埋場等，都是通 過招投標(biāo)委托法國 ONY於司運營的。我國推 進垃圾處理市場化改革，既不同于國有企業(yè)改 革，也不同于英國在 20世紀(jì)80年代推行的私有 化改革，因為國外改革的日的是降低

15、費用提高效 益。我國很多地方環(huán)衛(wèi)行業(yè)是在“不達標(biāo)、不到 位，情況下運行的；雖然環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)屬事業(yè)單位，但 18很多來自農(nóng)村并從事街道清掃、垃圾收集和填埋 場作業(yè)的人員不僅收入低，還受到某種歧視。市 場化改革后，必須明確垃圾處理的費用分擔(dān)問 題，A.政府要有增加支出而不是降低支出的預(yù) 期，監(jiān)竹也必須到位，否則難以達到預(yù)期日的。從理論上講，環(huán)衛(wèi)行業(yè)的所有環(huán)節(jié)都市場化，也就是相應(yīng)的資產(chǎn)全部轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)， 勢必會抬高服務(wù)價格。如果改革的推動是由大 眾選擇，那也會遇到阻力。如果一種零利潤、零 稅負的準(zhǔn)事業(yè)單位是一種可行選擇的話，那么在 這種企業(yè)單，企業(yè)崗位定員，收入和支出等每年 都向政府監(jiān)督部門（人大）

16、報告并接受大眾監(jiān) 督。日本、德國等許多發(fā)達國家的城市都采用這 種模式。我們可以借鑒國際經(jīng)驗，通過試點積累 經(jīng)驗，再行推廣。（一）采取激勵措施，推進垃圾減量化、資源 化和熱利用。發(fā)達國家城市垃圾處理的實踐表明，垃圾分 類收集是實現(xiàn)垃圾減量化和資源化的最有效途 徑。通過垃圾分類收集，不僅可直接回收大量廢 舊原料，實現(xiàn)垃圾減量化，而目還可以減少垃圾運 輸費用，簡化垃圾處理工藝，降低處理成本。受分 類收集設(shè)施建設(shè)以及生活條件井活習(xí)慣等因素影 響，我國對可生物降解的有機垃圾 （如廚余垃圾）分 類收集難度較大；一些城市進行試點但還沒有取 得明顯進展，仍需要進一步探索最有效的途徑。建立合理的價格體系，使企業(yè)

17、有利可圖，促 進垃圾的能源化利用。從理論上說，垃圾由各種 資源構(gòu)成；但從現(xiàn)實看，要把這些“放錯地方的資 源”轉(zhuǎn)變成可用的原料，將消耗能量并具備一定 的技術(shù)條件。比如，電池由金屬和塑料等多種材 料加工而成，當(dāng)回收利用廢舊電池中的金屬材料 和有用成分，并消除其對環(huán)境的危害時，需要大 量的人力則力，有的回收成本甚至大于從司一石中 提煉該金屬的成本。又如，日常使用的薄塑料 袋，由于其體積大重量輕，理論上分類回收后可 以作為化工原料，但回收成本也顯著高于化工原 料價格。也就是說，垃圾資源化需要一定的經(jīng)濟 技術(shù)條件。我國的大量垃圾填埋場產(chǎn)生的甲烷 氣體，大部分都直接排空而沒有利用，卞要原因 是資金不足，并

18、與技術(shù)水平低有關(guān)。我國垃圾處 理的科研、設(shè)計和有關(guān)的企業(yè)部門處于分散狀 態(tài)，規(guī)模小月實力弱，既無力與國外同類企業(yè)競 爭，也難以開發(fā)和生產(chǎn)適合國內(nèi)市場需要的技術(shù) i!產(chǎn)品。我國垃圾處理技術(shù)水平比發(fā)達國家落 后20 30年，許多關(guān)鍵技術(shù)和設(shè)備要向發(fā)達國 家引進購買，這又反過來加劇資金緊張，形成惡 性循環(huán)。近年來一些城市通過清潔發(fā)展機制 （CDM順日來利用垃圾填埋氣，進行了有益的 嘗試，目需要進一步研究。（二）規(guī)范垃圾資源化利用行為。回收利用垃圾中廢品應(yīng)注重規(guī)范竹理。社會 上假冒偽劣產(chǎn)品猖撅，在某種程度上與不適當(dāng)垃 圾回收利用有關(guān)。例如，將收集起來的“地溝油 添加到食用油；將過期的火腿腸重新加工后拌入 新火腿腸等。我們不僅應(yīng)想到假冒偽劣的危害， 也應(yīng)看到廢舊物品回收利用急需規(guī)范的重要性。在激勵垃圾資源化利用的同時，應(yīng)嚴(yán)格禁止 以垃圾焚燒發(fā)電為名，行“小火電”之實。生活 垃圾焚燒處理中一個值得注意的傾向是垃圾加 煤摻燒發(fā)電。一些小火電按國家規(guī)定要關(guān)閉，卻 打著焚燒垃圾的旗號，一夜之間由“且