對(duì)人防行政處罰制度的思考

1、對(duì)人防行政處分制度的思考人民防空法以下簡(jiǎn)稱人防法是為了有效地組織人民防空,保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全,保證社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行而制定的.人防法作為一部完整的法律勢(shì)必具有法律 的本質(zhì)與特征,而法律本身的屬性決定要規(guī)定“法律責(zé)任.人防法也是與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)根底相 適應(yīng)的,這是法的內(nèi)容.比方,修建、治理、使用、平戰(zhàn)結(jié)合、與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)開展等.人防 法是具有普遍約束力的權(quán)利、義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系,這是法的特有形式,整個(gè)人防法都圍繞于此.人 防法也需要由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施和人人遵守執(zhí)行.是故,人防法也規(guī)定了相應(yīng)“法律責(zé) 任.人防法從性質(zhì)上看屬于行政法范疇,行政法是調(diào)整行政法律關(guān)系的法律.違反人防法, 就意味著

2、破壞行政治理秩序,就應(yīng)承當(dāng)相應(yīng)的行政法律責(zé)任.從形式上看,行政法律責(zé)任的具 體表達(dá)是受到相應(yīng)的行政處分,行政處分就是行政法律責(zé)任的法律后果.人防法根據(jù)人民防空 的特點(diǎn),規(guī)定了如下五種行政處分.即：警告；責(zé)令限期修建；責(zé)令限期改正；罰款對(duì)個(gè)人5000元以下,單位1萬元至5萬元和10萬元以下；治安行政處分警告、罰款、拘留 1日 以上15日以下.現(xiàn)行人防法中關(guān)于行政處分的具體規(guī)定如下：第四十八條 城市新建民用建筑,違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定不修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室的,由縣級(jí)以上人民政府人民防空主管部門對(duì)當(dāng)事人給予警告,并責(zé)令限期修建,可以并處十萬元 以下的罰款.第四十九條 有以下行為之一的,由縣級(jí)以上人民

3、政府人民防空主管部門對(duì)當(dāng)事人給予警告,并責(zé)令限期改正違法行為,可以對(duì)個(gè)人并處五千元以下的罰款、對(duì)單位并處一萬元至五萬元的罰款；造成損失的,應(yīng)當(dāng)依法賠償損失：一侵占人民防空工程的；二不根據(jù)國(guó)家規(guī)定的防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修建人民防空工程的；三違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定,改變?nèi)嗣穹揽展こ讨黧w結(jié)構(gòu)、撤除人民防空工程設(shè)備設(shè)施或者采用其他方法危害人民防空工程的平安和使用效能的；四撤除人民防空工程后拒不補(bǔ)建的；五占用人民防空通信專用頻率、使用與防空警報(bào)相同的音響信號(hào)或者擅自撤除人民防空通信、警報(bào)設(shè)備設(shè)施的；六阻撓安裝人民防空通信、警報(bào)設(shè)施,拒不改正的；七向人民防空工程內(nèi)排入廢水、廢氣或者傾倒廢棄物的.第五十條 違反本法

4、規(guī)定,成心損壞人民防空設(shè)施或者在人民防空工程內(nèi)生產(chǎn)、儲(chǔ)存爆 炸、劇毒、易燃、放射性等危險(xiǎn)品,尚不構(gòu)成犯罪的,依照治安治理處分條例的有關(guān)規(guī)定處 罰；構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任.一、人防法中關(guān)于行政處分現(xiàn)存的問題從人防法上述幾條中我們可以發(fā)現(xiàn)存在以下問題：第一,人防法第48條中規(guī)定的處分額度“10萬元明顯偏低,處分力度不夠,起不到足夠的警示作用.第二,人防法的溯及力問題.人防法于1997年1月1日生效,只能對(duì)之后的違法行為進(jìn)行相應(yīng)的處分,而對(duì)此前違反相關(guān)規(guī)定 的行為不能實(shí)施罰款,但是有少數(shù)人防部門由于缺乏法律知識(shí),而對(duì)1997年1月1日之前的行為進(jìn)行了處分,這就構(gòu)成了行政違法.第三,自由裁量權(quán)問

5、題.人防部門在行政執(zhí)法活動(dòng)中,有較大的自由裁量權(quán),比方,人防法中規(guī)定了罰款的種類和數(shù)量,但是幅度很寬泛,沒有一個(gè) 具體的標(biāo)準(zhǔn),人防部門作為行政執(zhí)法部門,有可能出現(xiàn)濫用自由裁量權(quán)的問題.下面就針對(duì)上述問題,作一下簡(jiǎn)要的評(píng)述：首先,我認(rèn)為罰款的額度偏低,尤其是對(duì)像房地產(chǎn)公司這樣的單位的罰款,最高額僅僅10萬元,這對(duì)于其所獲得的利潤(rùn)相比簡(jiǎn)直微缺乏道,比方北京市,根據(jù)現(xiàn)在的規(guī)定,防空地下室易地建設(shè)費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是每建筑平方米1640元,這連北京房屋每平米均價(jià)的十分之一都不到,而罰款最高僅有10萬元,這是無法彌補(bǔ)結(jié)建地下室的那局部差額的.因此,無論是易地建設(shè)費(fèi)還是罰款,它們的標(biāo)準(zhǔn)都有必要相應(yīng)的提升,至于

6、提升多少,這就要根據(jù)地區(qū)的差異而決定.第二,溯及力問題,在人防執(zhí)法過程中,溯及力問題比擬突出,例如,結(jié)合民用建筑修建防空地下室的政策從1984年?中華人民共和國(guó)人民防空條例?公布以來就開始貫徹實(shí)施,但對(duì)于沒有依法修建防空地下室的行為,?中華人民共和國(guó)人民防空條例?沒有規(guī)定具體的法律責(zé)任,直到1997年?中華人民共和國(guó)人民防空法?才有明確的法律責(zé)任規(guī)定.近幾年,由于人防執(zhí)法力度不斷加大,在人防執(zhí)法巡查中發(fā)現(xiàn)許多1997年以前修建的民用建筑,沒有依法修建防空地下室.對(duì)于這類案件的處理就涉及到法律適用問王勝利主編：?人民防空行政執(zhí)法概覽 ,中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2002年12月第一版,第281頁.

7、王勝利主編：?人民防空行政執(zhí)法概覽 ,中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2002年12月第一版,第281頁.題,如果是適用?人民防空法?,有違“法不溯及既往的原那么；如果適用?人民防空條例?,根據(jù)?人民防空條例?第四十七條規(guī)定：“凡違反本條例規(guī)定的單位和個(gè)人,由防空委 員會(huì)提請(qǐng)有關(guān)單位,分別情況,根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定,予以行政處分或由公安機(jī)關(guān)根據(jù)?中華人 民共和國(guó)治安治理處分條例?的規(guī)定,予以處分.但國(guó)家并沒有其他關(guān)于對(duì)人防違法行為作 出行政處分的規(guī)定,人防部門也很難再要求公安機(jī)關(guān)配合處理這類歷史案件,因此只能認(rèn)定其 違法而無法做出處理.第三,自由裁量權(quán)問題,由于人防法知識(shí)規(guī)定了大體的額度范圍,而沒 有對(duì)怎

8、樣來確定具體數(shù)額進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定,這就使得人防執(zhí)法人員在進(jìn)行行政處分時(shí),主觀色彩 占很大的比例,有可能出現(xiàn)徇私枉法這種有悖法律公平正義的現(xiàn)象.二、對(duì)現(xiàn)存問題的解決針對(duì)上述三點(diǎn)問題,我想可以通過以下幾種相應(yīng)的途徑解決：一罰款額度問題的解決方案之所以要設(shè)置行政處分,是為了對(duì)違法者進(jìn)行懲戒,使其履行相應(yīng)義務(wù)并警示其他人要自 覺履行法律規(guī)定的義務(wù).但根據(jù)目前的情況來看,人防行政處分力度確實(shí)不夠,很難實(shí)現(xiàn)懲戒 和警示這一立法目的,因此,應(yīng)該在現(xiàn)有的根底上進(jìn)行調(diào)整,我認(rèn)為有以下四種方案：1提升現(xiàn)行人防法中罰款的數(shù)額或限額.比方,對(duì)個(gè)人罰款1萬元以下,對(duì)單位罰款 10萬至50萬,最高100萬即相應(yīng)提升到原數(shù)額的

9、10倍.雖然該方案能起到較之前來說更大的懲戒與警示作用,但是該方案存在很大的弊端,由于社會(huì)一直處于開展中,現(xiàn)在即使定下了具體的數(shù)額,日后隨著社會(huì)的開展,該數(shù)額難免又與現(xiàn)實(shí)不符合了.2罰款數(shù)額根據(jù)違法金額或違法所得來計(jì)算.可以參照?違反財(cái)政法規(guī)處分的暫行規(guī)定?第 7條規(guī)定“處于相當(dāng)于違反財(cái) 政法規(guī)款項(xiàng)20%A上的罰款.?森林法?第34條規(guī)定“處以違法所得 2至5倍的罰款.這種規(guī)定方式完全以違法金額或違法所得為計(jì)罰依據(jù),因此它是一個(gè)可變之?dāng)?shù),隨違法所得或 違法金額的變化而變化.這種方案的好處在于比擬靈活,與社會(huì)物質(zhì)生活條件的開展變化相 吻合,能夠充分起到懲戒的作用,但是,實(shí)際操作中要想真正得知違法

10、所得或是違法金額,是 非常難的,由于違法者不會(huì)主動(dòng)交代其真正獲得多少利益,只能通過相關(guān)部門的調(diào)查,但是違法者會(huì)通過種種途徑進(jìn)行掩飾,所以,該方案在實(shí)際操作中困難不小.3以恢復(fù)原狀所需費(fèi)用為計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn).可以參照?陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例?第36條的規(guī)定,對(duì)于在自然保護(hù)區(qū)、禁獵區(qū)破壞非國(guó)家或地方重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物主要生息繁衍場(chǎng)所的,除責(zé)令停止破壞行為、楊小君：?行政處分研究?,法律出版社, 2002年10月,第186頁限期恢復(fù)原狀外,“并處以恢復(fù)原狀所需費(fèi)用2倍以下的罰款.該標(biāo)準(zhǔn)如果落實(shí)到人防行政處分中的話,應(yīng)該大體表述為：對(duì)于未按規(guī)定修建防空地下室的,除責(zé)令限期修建外,并處修 建所需費(fèi)用2倍以下的罰

11、款.該規(guī)定罰款上限不一定是2倍,應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況制定.這個(gè)方案的好處是能夠比擬有效地促使相關(guān)單位和個(gè)人自覺修建防空地下室,但是弊端在于,對(duì)于真正 無條件修建防空地下室的,由于不存在修建所需的具體費(fèi)用,所以無法根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行罰款.4以違法行為所涉及的面積作為計(jì)罰標(biāo)準(zhǔn).參照?土地治理法實(shí)施條例?第30條規(guī)定對(duì)非法占地的罰款,“按非法占用土地每平方米15元以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行.落實(shí)到人防行政處分中,可以大致這樣規(guī)定“根據(jù)應(yīng)建而未建防空地下室面積每平方米xx元以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行罰款.該方案優(yōu)點(diǎn)在于能夠客觀的反映出設(shè)定該罰款的目的,催促人們自覺修建防空地下室, 以面積為標(biāo)準(zhǔn),更能起到直接的警示作用,但是,該罰款標(biāo)準(zhǔn)一

12、旦固定,還是會(huì)出現(xiàn)像方案一 那樣的與社會(huì)開展不吻合的問題.注：由于本人對(duì)于人防行政處分缺乏相關(guān)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),所 以上述解決方案中的數(shù)額僅供參考,可以根據(jù)其他法律并結(jié)合實(shí)際情況制定相應(yīng)的數(shù)額.二溯及力問題的處理原那么對(duì)于這類歷史遺留問題,人防部門往往會(huì)覺得比擬棘手,我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)本著實(shí)事求是的態(tài)度,謹(jǐn)慎處理,并注意掌握以下兩個(gè)原那么：一是違法事實(shí)的認(rèn)定要清楚.違法事實(shí)的調(diào)查、認(rèn)定工作是執(zhí)法工作的根底.違法行為發(fā) 生的時(shí)間直接關(guān)系到適用哪部法律的問題.根據(jù)法不溯及既往原那么,一般來說,對(duì)違法行為追 究法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)適用行為發(fā)生時(shí)候的法律.由于違法行為本身又分為即時(shí)性和延續(xù)性兩種,因 此,對(duì)于即時(shí)性違法行為

13、,應(yīng)當(dāng)適用行為發(fā)生時(shí)的法律,例如盜竊、殺人；對(duì)于延續(xù)性違法行 為,也就是處于持續(xù)狀態(tài)的違法行為,應(yīng)當(dāng)適用行為結(jié)束時(shí)候的法律,例如非法拘禁、虐待 等.一直持續(xù)至今的,當(dāng)然適用現(xiàn)行法律.在人防違法事實(shí)的認(rèn)定上,存在兩種觀點(diǎn),一種是 認(rèn)為應(yīng)建未建防空地下室、破壞人民防空工程等違法行為都屬于延續(xù)性違法行為,視為違法行 為一直處于持續(xù)狀態(tài),應(yīng)當(dāng)適用違法行為被發(fā)現(xiàn)時(shí)候的現(xiàn)行法律.第二種觀點(diǎn)是對(duì)此類行為不 應(yīng)視為延續(xù)性行為.我以為,民用建筑由于沒有同步修建防空地下室而沒有防空地下室,以及 人防設(shè)施因被破壞、損毀而喪失防護(hù)功能,這些都是違法行為造成的后果,而不宜視為違法行 為的延續(xù).因此,視以前的違法行為持續(xù)

14、至今而適用現(xiàn)行的法律追究其法律責(zé)任是不適宜的.二是適用法律要準(zhǔn)確.事實(shí)認(rèn)定清楚以后,適用法律問題就相對(duì)簡(jiǎn)單得多,只需對(duì)號(hào)入座 即可.要注意的是：1、法無溯及力,這一法理原那么適用于刑法、民法,同樣適用于行政法.行政執(zhí)法工作中,對(duì)于舊案要適用舊法；2、如果舊法已經(jīng)被公開宣布無效、廢止,那么舊法中關(guān)于法律責(zé)任追究方法的相關(guān)規(guī)定也是不能適用的.3、要熟悉到法律保護(hù)弱勢(shì)群體的功能 和責(zé)任所在,而行政法更多的是保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益.從整個(gè)行政法律體系看,由于個(gè)體相對(duì)于 國(guó)家來說是弱勢(shì),兩者是不平等的,為追求公平,行政法更多的是保護(hù)個(gè)體的利益.例如,?行政處分法?第二十九條規(guī)定“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,不

15、再給予行政處分、?行 政訴訟法?規(guī)定行政訴訟案件舉證責(zé)任倒置,由被告即行政機(jī)關(guān)對(duì)作出的具體行政行為舉證, 這些規(guī)定都表達(dá)了行政法更大程度地保護(hù)了行政相對(duì)人的權(quán)益.目前我國(guó)行政法體系尚處于建 設(shè)階段,對(duì)行政行為的程序、時(shí)效、法的溯及力等問題都缺乏明確的法律規(guī)定,但各部門法的 精神是相通的,人防部門應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握法律原理和立法原意,謹(jǐn)慎處理相關(guān)問題.三正確用好自由裁量權(quán)?中華人民共和國(guó)人民防空法?第四十八條、四十九條規(guī)定,對(duì)人防違法行為,人防部門 可以罰,也可以不罰,罰款額為10萬元以下、1萬元至5萬元、5000元以下不等.這個(gè)自由裁量權(quán)的幅度很寬,如何把握好其中的分寸尺度并非易事.例如,成心毀壞人防工程和過失損 害人防工程、成心逃避修建防空地下室的法定義務(wù)和由于治理疏忽造成漏建或未按標(biāo)準(zhǔn)修建防 空地下室等,違法情節(jié)輕重各有不同,執(zhí)法者應(yīng)該區(qū)別對(duì)待.除此之外,認(rèn)錯(cuò)態(tài)度、是否配合 執(zhí)法工作、是否及時(shí)改正違法行為等也都是行政機(jī)關(guān)決定處分輕重程度時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考慮的因 素.另外,人防系統(tǒng)內(nèi)部要設(shè)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),在處理同類情形時(shí)要保持一致性.可以因地區(qū)經(jīng) 濟(jì)差異而在具體規(guī)定上不同,但在同一地域范圍內(nèi),針對(duì)同樣的情況,不能區(qū)別對(duì)待,必須一 視同仁.這樣做