評價(jià)立法與房地產(chǎn)評價(jià)的監(jiān)管

1、評估立法與房地產(chǎn)評估的監(jiān)管2005年12月,?資產(chǎn)評估法?被正式列入十屆全國人大常委會的補(bǔ) 充立法方案,并于2006年6月成立了由全國人大財(cái)經(jīng)委牽頭,財(cái)政 部、國資委、建設(shè)部、國土資源部、商務(wù)部和保監(jiān)會等六部門參與的 資產(chǎn)評估法起草組,正式啟動了資產(chǎn)評估立法程序.而從目前評估業(yè) 的現(xiàn)狀看,房地產(chǎn)評估利益糾葛最為復(fù)雜,評估立法必然會涉及相關(guān) 部門的利益,房地產(chǎn)評估尤其是房地產(chǎn)評估的監(jiān)管權(quán)限是評估立法需 要解決的最關(guān)鍵問題之一.一、房地產(chǎn)評估監(jiān)管背后的利益之爭目前房地產(chǎn)評估在我國評估行業(yè)中占據(jù)了主體地位,現(xiàn)有的六種評估資質(zhì)中有三種都可以從事房地產(chǎn)評估,即注冊資產(chǎn)評估師、注冊房地 產(chǎn)估價(jià)師和土地估價(jià)

2、師；相關(guān)的評估機(jī)構(gòu)和評估人員也占據(jù)主要地 位.涉及房地產(chǎn)評估治理的政府部門主要有三個(gè),即財(cái)政部、建設(shè)部 和國土資源部.雖然三個(gè)部門治理的評估體系的評估范圍有差異,但 都包括對房地產(chǎn)的評估.從這三個(gè)部門治理的房地產(chǎn)評估業(yè)務(wù)看,其評估范圍根本相同,而且目的和方法根本一致,只是國土資源部治理的房地產(chǎn)評估根本側(cè)重于 土地的評估,較少涉及房產(chǎn).這樣就造成財(cái)政部、建設(shè)部、國土資源部管轄下的評估機(jī)構(gòu)、評估業(yè)務(wù)交叉.而為了保護(hù)自己管轄權(quán)下的利 益,各主管部門進(jìn)行各種制度設(shè)計(jì),阻止其它部門管轄的評估機(jī)構(gòu)和 評估師進(jìn)入本部門管轄范圍.如但凡與財(cái)政相關(guān)的房地產(chǎn)評估, 必須 是財(cái)政部管轄下的注冊資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和評估師評

3、估；建設(shè)部管轄的房 地產(chǎn)業(yè)務(wù),必須由建設(shè)部治理的房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和評估師評估等.造成對同一房地產(chǎn)工程的評估,其有效性只能針對本體系,超過本體系 就必須重新進(jìn)行評估.行業(yè)壁壘非常嚴(yán)重,影響了房地產(chǎn)評估的市場 競爭,大大增加了交易本錢.2000年以來,我國房地產(chǎn)投資根本保持 20%以上的增長速度,2005 年末投資額到達(dá)1. 58萬億；同時(shí)銀行信貸業(yè)務(wù)快速開展,抵押物超 過50%是房地產(chǎn).這些都需要對房地產(chǎn)進(jìn)行評估,從而帶動了房地 產(chǎn)評估業(yè)的快速開展.同時(shí),開征物業(yè)稅被提上議事日程,也必然要 求對房地產(chǎn)進(jìn)行評估.作為各自管轄的評估體系的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的財(cái) 政部、建設(shè)部和國土資源部,都希望在房地產(chǎn)評估中

4、強(qiáng)化自身的治理 職能,從而使對房地產(chǎn)評估監(jiān)管權(quán)限的界定以及監(jiān)管的層次已經(jīng)到了 必須要用立法來標(biāo)準(zhǔn)的程度了.其實(shí)對于房地產(chǎn)評估的監(jiān)管,在啟動評估立法前,就存在爭議.主要 有兩種意見,一種是統(tǒng)一監(jiān)管模式,一種是分業(yè)監(jiān)管模式.統(tǒng)一監(jiān)管模式主要以學(xué)者和研究人員為主,認(rèn)為評估立法應(yīng)構(gòu)建代表 和維護(hù)該行業(yè)全體從業(yè)人員根本利益的行業(yè)治理組織,制訂統(tǒng)一的行 業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行為準(zhǔn)那么和監(jiān)管制度.并建議由國務(wù)院確定一職能部門為全 國評估行業(yè)的主管部門,并從財(cái)政部、建設(shè)部、國土資源部、證監(jiān)會 等部門任命委員組成中國資產(chǎn)評估行業(yè)獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu), 對全國評估中 介效勞市場實(shí)行統(tǒng)一治理,制定治理制度.評估業(yè)主要的行政主管部門都傾

5、向于采取分業(yè)監(jiān)管的模式.但各部門之間仍有一些差異,如財(cái)政部希望打破目前房地產(chǎn)評估業(yè)的壟斷現(xiàn) 象,解決資產(chǎn)評估、土地估價(jià)、房產(chǎn)估價(jià)等體系的矛盾和不一致,以 使其治理的資產(chǎn)評估體系能更多介入土地估價(jià)和房產(chǎn)估價(jià)體系.但建設(shè)部和國土資源部那么認(rèn)為資產(chǎn)評估立法應(yīng)明確不同專業(yè)評估的業(yè)務(wù) 范圍,并且與現(xiàn)行的行政治理體制相適應(yīng), 各類評估應(yīng)該效勞于相應(yīng) 的治理部門；六類資格涉及的評估對象各不相同,所依據(jù)的法律、法 規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作程序差異較大,應(yīng)明確各自的業(yè)務(wù)范圍,具體內(nèi) 容可依照相應(yīng)的法律、評估對象、治理要求進(jìn)行劃分；“目前市場對房地產(chǎn)估價(jià)的要求越來越趨于經(jīng)濟(jì)化和專業(yè)化,因此,評估立法既要考慮社會開展的全

6、局,又要充分考慮評估的專業(yè)性和專項(xiàng)特點(diǎn). 行政 主管部門不愿放棄原來的治理職能,使房地產(chǎn)評估監(jiān)管權(quán)限成為評估 立法中最敏感、最受人關(guān)注的問題.二、國外房地產(chǎn)評估監(jiān)管模式由于房地產(chǎn)評估與金融、稅收關(guān)系密切,評估在防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù) 金融資產(chǎn)平安方面具有重要作用,因此國外非常重視對房地產(chǎn)評估的 監(jiān)管.但各國的房地產(chǎn)監(jiān)管模式仍有一些差異,主要有三大類監(jiān)管模式：第一類是金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管；第二類是政府治理以征稅為目的的 房地產(chǎn)評估,其它由行業(yè)協(xié)會自律治理；第三類是行業(yè)主管部門負(fù)責(zé) 監(jiān)管.金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管的模式以美國為主.1989年美國國會通過了?金 融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)原和實(shí)施法令?(Financial In

7、stitute Reform ,Recover and Enforcement Act , FIRREA)在該法令中,非常明確地 確定了美國房地產(chǎn)監(jiān)管體系,即由國會針對房地產(chǎn)評估業(yè)進(jìn)行立法與 授權(quán),確定監(jiān)管方案；聯(lián)邦政府依據(jù)該法令設(shè)立聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委 員會評估小組委員會,實(shí)施對房地產(chǎn)評估業(yè)的監(jiān)管,包括監(jiān)督各州的 評估業(yè)監(jiān)管方案的執(zhí)行,監(jiān)控評估促進(jìn)會(協(xié)會)的活動,對全國評估 師進(jìn)行執(zhí)業(yè)注冊、收取注冊費(fèi)等；各州政府依法設(shè)立評估委員負(fù)責(zé)評 估師的具體監(jiān)管工作,包括房地產(chǎn)評估師的測試、注冊,頒發(fā)個(gè)人執(zhí) 照與證書,監(jiān)督評估師行為,并處分違規(guī)者.美國政府的監(jiān)管既適合 各州所屬郡、縣政府設(shè)立的征收不動產(chǎn)

8、稅為目的的資產(chǎn)評估操作部 門,又適合民間資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和評估人員.美國采取這種由金融機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管房地產(chǎn)評估模式,其目的是為了保 證通過房地產(chǎn)抵押在金融機(jī)構(gòu)的貸款的平安,從而穩(wěn)定金融秩序.第二類是政府治理以征稅為目的的房地產(chǎn)評估, 其它由行業(yè)協(xié)會自律 治理.這種模式以英國為代表,包括澳大利亞、馬來西亞、新加坡、 新西蘭、愛爾蘭及中國香港等國家和地區(qū). 效勞于征稅目的的房地產(chǎn) 評估由政府直接治理.如英國在組織上分為中央、大區(qū)和區(qū)評估辦公 室三個(gè)層次,中央級評估辦公室設(shè)在財(cái)政部稅務(wù)局下, 主要制定有關(guān) 政策,治理大區(qū)和區(qū)的評估工作.大區(qū)和區(qū)級評估辦公室逐漸從稅務(wù) 部門中獨(dú)立出來,類似于事業(yè)單位,主要職

9、能是為政府對房地產(chǎn)征稅 及為公共部門提供評估效勞.澳大利亞那么設(shè)評估總署,由于房地產(chǎn)稅 在澳大利亞屬于地方稅,所以評估總署只在各州設(shè)立,州內(nèi)各地設(shè)有 評估總署分部.評估總署的主要職能是以政府征稅為目的從事土地評 估,也兼營其它評估咨詢業(yè)務(wù).這些經(jīng)濟(jì)行為的評估不是法定的,政 府部門也可以委托社會上的會計(jì)公司、 評估公司進(jìn)行評估.對于其它 目的的房地產(chǎn)評估,一般實(shí)行行業(yè)協(xié)會自律治理,政府不介入直接管 理,只是通過立法確認(rèn)行業(yè)協(xié)會的法律地位.第三類是行業(yè)主管部門如建設(shè)部門或土地部門負(fù)責(zé)監(jiān)管.包括韓國、 德國、日本、中國臺灣等國家和地區(qū).韓國的鑒定評價(jià)業(yè)和鑒定評價(jià) 業(yè)協(xié)會由建設(shè)部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo).建設(shè)部對鑒定

10、評價(jià)士 韓國稱評價(jià)師為評 價(jià)士和鑒定評估機(jī)構(gòu)的治理,一般只管到鑒定評價(jià)士資格的取得和 鑒定評價(jià)機(jī)構(gòu)的設(shè)立.根據(jù)德國聯(lián)邦?建筑法手冊?,地產(chǎn)估價(jià)及其 它估價(jià)由獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)一一估價(jià)委員會負(fù)責(zé)實(shí)施. 德國的市縣都設(shè) 有估價(jià)委員會,地區(qū)設(shè)有高級估價(jià)委員會,負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的估價(jià)工作.各級估價(jià)委員會都設(shè)辦公室,作為辦事機(jī)構(gòu)掛靠同級的地籍局,負(fù)責(zé) 日常組織治理工作.日本國土交通省大臣和都道府縣知事負(fù)責(zé)不動產(chǎn)鑒定士的登記,擁有兩家以上分支機(jī)構(gòu)的需在國土交通省登記,無分所的只需在注冊所在的都道府縣登記.國土交通省和都道府縣對鑒定 業(yè)務(wù)的性質(zhì)、數(shù)量、參與人員及報(bào)酬等均進(jìn)行詳細(xì)的登記.三、立法原那么從目前我國的房地產(chǎn)

11、評估治理體制看, 各類行政法規(guī)、制度其實(shí)已經(jīng) 比擬完備,并且還有?公司法?、?擔(dān)保法?等等,這些法律法規(guī)、制 度其實(shí)足以標(biāo)準(zhǔn)評估行業(yè)的開展. 在這些法律制度構(gòu)架下,還要啟動 評估立法,就需要我們對立法的原那么進(jìn)行思考. 在評估立法小組成立 會上,全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、資產(chǎn)評估法領(lǐng)導(dǎo)小組組長賈志杰 明確提出此次評估立法要解決五個(gè)方面的問題： 一是評估行業(yè)多種資 格并存、部門分割；二是評估資格由不同政府部門治理,造成治理體 制不順；三是評估行業(yè)準(zhǔn)入存在壁壘,各主管部門分別建立測試制度, 重復(fù)測試增加了考生負(fù)擔(dān)；四是現(xiàn)有評估法律責(zé)任規(guī)定不完善, 缺乏 系統(tǒng)性,無法對評估違法行為進(jìn)行有效懲罰,評估

12、師與評估機(jī)構(gòu)的權(quán) 利責(zé)任不對等,權(quán)益難以得到保證；五是評估環(huán)境不完善,一些政府 部門往往不顧評估規(guī)律,過度干預(yù).上述要解決的問題實(shí)際已提出了 評估立法的一項(xiàng)原那么,即目前評估行業(yè)出現(xiàn)了較多的問題, 參與者存 在較多不標(biāo)準(zhǔn)行為,為了保證該行業(yè)的健康開展,因此需要立法來約束評估行為.但實(shí)際評估立法還有一項(xiàng)原那么,即評估行業(yè)作為新興行 業(yè),立法還應(yīng)為該行業(yè)的開展提供便利,促進(jìn)其開展,通過立法為從 業(yè)者提供更多的開展空間、更多的權(quán)利.也就是說,要通過立法約束 行政治理部門的權(quán)力,讓監(jiān)管部門盡量少干預(yù)從業(yè)者.但這兩個(gè)原那么 存在某種程度上的矛盾：標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)開展必然要增強(qiáng)監(jiān)管,而促進(jìn)行業(yè) 開展那么要約束監(jiān)管

13、.因此監(jiān)管、尤其是房地產(chǎn)評估的監(jiān)管成為立法的 重點(diǎn).而在目前多個(gè)部門監(jiān)管房地產(chǎn)評估的體制下, 立法中針對房地 產(chǎn)評估監(jiān)管要解決的主要問題一是政府監(jiān)管體系的設(shè)置；二是監(jiān)管部門治理范圍的界定.從國外對房地產(chǎn)評估的監(jiān)管體系看,都非常重視房地產(chǎn)評估的政府監(jiān) 管,而且其監(jiān)管主要是對房地產(chǎn)評估進(jìn)行宏觀治理, 即治理行業(yè)協(xié)會、 從業(yè)機(jī)構(gòu)和人員的執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn),注重行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)開展；具體的評估標(biāo)準(zhǔn)、 評估技術(shù)方法、測試、后續(xù)教育等那么由相應(yīng)的行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)；涉及具 體評估業(yè)務(wù)那么強(qiáng)調(diào)市場競爭.由于房地產(chǎn)評估與金融、稅收關(guān)系密切,因此增強(qiáng)房地產(chǎn)評估的監(jiān)管 是必需的.但房地產(chǎn)評估牽涉的政府部門較多, 而且政府部門的權(quán)力 剛性較強(qiáng),捏合難度較大,因此房地產(chǎn)評估監(jiān)管體系可仍按目前的財(cái) 政部、建設(shè)部、國土資源局部別監(jiān)管的模式.但在設(shè)計(jì)監(jiān)管模式的時(shí) 候,要有前瞻性,否那么容易出現(xiàn)職能分工不明確,業(yè)務(wù)交叉,引起部 門利益沖突.而要解決此問題,就要考慮兩個(gè)問題,第一是不同部門 監(jiān)管下的房地產(chǎn)評估業(yè)務(wù)效勞的目的； 第二是政府部門監(jiān)管范圍.借鑒國外模式,我們認(rèn)為財(cái)政部監(jiān)管的房地產(chǎn)評估應(yīng)向未來征收物業(yè)稅 方向開展,由于物業(yè)稅征收在我國是遲早的事,如果事先有相關(guān)的制 度設(shè)計(jì),可以減少以后因制度不完善而增加的交易本錢. 建設(shè)部監(jiān)管 的房地產(chǎn)評估可向與金融關(guān)聯(lián)的方向開展.目前我國銀行貸款抵押物超過50%以上是