經(jīng)營權(quán)出讓中的景區(qū)類型與經(jīng)營主體分析(一)

1、經(jīng)營權(quán)出讓中的景區(qū)類型與經(jīng)營主體分析(一)一、前育 由于旅游資源的特殊性、現(xiàn)有管理體制的限制，景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓一向是較為敏感的話題。但 自1997年湖南省分別以委托經(jīng)營和租賃經(jīng)營方式出讓張家界黃龍洞和寶峰湖經(jīng)營權(quán)，2001年四川省旅游部門向海內(nèi)外宣布出讓包括九寨溝、 三星堆遺址、四姑娘山、 稻城亞丁、 青城 山磁懸浮旅游列車工程在內(nèi)的十大景區(qū)經(jīng)營權(quán)后， 業(yè)界掀起了出讓、 買斷景區(qū)經(jīng)營權(quán)的狂潮。 據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2002年，全國已有至少19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，300多個(gè)大小不一 的景點(diǎn)加入出讓經(jīng)營權(quán)的行列(王小潤、白鋒哲，2002)。經(jīng)營權(quán)出讓似乎成為了轉(zhuǎn)型期景區(qū)改革的必由之路，引起學(xué)術(shù)界廣泛

2、重視和激烈討論。多集中在景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓的利弊分析。鄭易生(2002)認(rèn)為企業(yè)擁有主導(dǎo)經(jīng)營權(quán)較少增加資源保護(hù)投入，使資源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn) “降格 ”，并可能帶來 “以企代政 ”，因此，企業(yè)擁有主導(dǎo)經(jīng)營權(quán)危 及景區(qū)保護(hù)。社科院環(huán)境研究中心鄭玉歆(2002)認(rèn)為讓遺產(chǎn)資源擔(dān)當(dāng)起拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重任是一種短視行為。社科院張廣瑞(2001)則認(rèn)為景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離是經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變，并不一定帶來景區(qū)環(huán)境的破壞。還有不少學(xué)者認(rèn)為兩權(quán)分離是景區(qū)改革發(fā)展的必由之路。 進(jìn)行利弊分析， 權(quán)衡經(jīng)營權(quán)出讓孰優(yōu)孰劣， 是必要和可行的。(1)出讓對(duì)象；(2)出讓主體；(3)經(jīng)營主體；(4)出讓價(jià)格(景區(qū)價(jià)值) 。應(yīng)該先明確何種類

3、型的景區(qū)的經(jīng)營權(quán)可以出讓？由誰 出讓？出讓給誰？以多少價(jià)格出讓？出讓主體應(yīng)該是景區(qū)的所有者。 但依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)， 中央、 省、市(縣)級(jí)政府以及各主管部委均擁有對(duì)資源的所有權(quán)。因此，景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓主體資 格的討論就涉及到現(xiàn)行管理體制問題。此外， 關(guān)于出讓主體(即資源和景區(qū)所有權(quán)者) 的討 論也較為集中(如楊振之等，2002)。有鑒于此，本文僅就經(jīng)營權(quán)出讓中的景區(qū)類型、經(jīng)營 主體資格兩個(gè)基礎(chǔ)性問題進(jìn)行淺顯的分析，以資參考。二、景區(qū)類型 資源開發(fā)與保護(hù)是景區(qū)經(jīng)營權(quán)應(yīng)否出讓爭(zhēng)論的核心問題之一。 顯然， 并不是所有資源都適合出讓經(jīng)營權(quán)。 有些資源的核心任務(wù)是保護(hù)， 有些資源屬于公益 性質(zhì)， 如果以出讓經(jīng)

4、營權(quán)的市場(chǎng)行為加以開發(fā)，勢(shì)必與景區(qū)的宗旨相違背， 并導(dǎo)致資源的破 壞。這部分資源應(yīng)該由國家專營，實(shí)施保護(hù)， 也就不存在經(jīng)營權(quán)出讓的問題。有些資源可以 出讓經(jīng)營權(quán)，但有一定的限度。資源的類型、性質(zhì)決定了景區(qū)的類型、性質(zhì)。因此，經(jīng)營權(quán) 能否出讓，在很大程度上是景區(qū)類型的問題。在開展經(jīng)營權(quán)出讓的討論前， 應(yīng)該明確何種景區(qū)不能出讓經(jīng)營權(quán)？何種景區(qū)可以出讓經(jīng)營權(quán)？ 可以出讓到何種程度？如果景區(qū)不適合出讓經(jīng)營權(quán)， 也就沒有必要進(jìn)行討論。 因此， 景區(qū)類 型是決定景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓的首要問題。但某類景區(qū)經(jīng)營權(quán)是否可以出讓，應(yīng)有一定的標(biāo)準(zhǔn)。 我們認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)景區(qū)的目的與宗旨、 景區(qū)資源的性質(zhì)來判斷景區(qū)是否可以出讓

5、經(jīng)營權(quán)， 即 景區(qū)經(jīng)營權(quán)是否可以出讓應(yīng)該依據(jù)一個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn)和一個(gè)從屬標(biāo)準(zhǔn)。 主要標(biāo)準(zhǔn)是： 景區(qū)經(jīng)營權(quán) 出讓是否違背景區(qū)的目的與宗旨？從屬標(biāo)準(zhǔn)是：景區(qū)是否具備顯著惟一性的世界級(jí)景區(qū)？ 在考慮經(jīng)營權(quán)出讓與景區(qū)類型時(shí)， 首先應(yīng)該明確建立景區(qū)的初衷、 目標(biāo)以及景區(qū)的性質(zhì)。 從 景區(qū)的性質(zhì)看， 人造景觀比較適合出讓經(jīng)營權(quán)， 因?yàn)榻?jīng)營權(quán)出讓不會(huì)引起如此激烈的資源保 護(hù)與破壞的討論。但人造景觀往往由企業(yè)或私人投資建造， 不存在經(jīng)營權(quán)出讓的問題。 公益 性景觀、公園應(yīng)該由國家統(tǒng)一經(jīng)營管理，也不存在此問題。比較復(fù)雜的是原生型資源的經(jīng)營權(quán)出讓問題。由于： 原生型旅游資源不同于一般的礦產(chǎn)、森林、草地等自然資源，具有經(jīng)

6、濟(jì)價(jià)值所不能涵蓋的特殊意義； 景區(qū)原生型旅游資源不同于一般國有資產(chǎn)， 屬于 “公益性國有資產(chǎn) ”，是“具有供人民群眾游覽、休息， 或進(jìn)行科學(xué)、文化活動(dòng)功能 ”，長久為公民直接服務(wù)并為后代永續(xù)保存的地域； 民法的經(jīng)營權(quán)包括了對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行占有、 使用、 收益和處分的權(quán)利， 而旅游資源經(jīng)營權(quán)是指對(duì)旅游資源一定時(shí)期的占 有、使用和收益的權(quán)利， 是一種法律上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。 景區(qū)的經(jīng)營權(quán)也就包括了對(duì)景區(qū)進(jìn)行占有、使用、收益和處分的權(quán)利（鄭易生，2002；葉浪，2002）?？梢姡吐糜钨Y源景區(qū)的經(jīng)營權(quán)不甚適合出讓，至少在經(jīng)營權(quán)出讓問題上應(yīng)該極為慎重（注：對(duì)此問題，學(xué)界和業(yè) 界仍存在爭(zhēng)議。） 。因此，中國證券

7、會(huì)因兵馬俑上市一事向國家建設(shè)部和文物局咨詢時(shí)，他們 以“資源不可上市 ”為由擱置。2002年3月， 建設(shè)部在關(guān)于對(duì)四川省風(fēng)景名勝區(qū)出讓、轉(zhuǎn) 讓經(jīng)營權(quán)問題的復(fù)函中說， 任何地區(qū)、 部門都沒有 “將風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)營權(quán)向社會(huì)公開整 體或部分出讓、轉(zhuǎn)讓給企業(yè)經(jīng)營管理 ”的權(quán)利。2002年8月，建設(shè)部汪光燾部長在 “全國城 鄉(xiāng)規(guī)劃和風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)工作 ”電視會(huì)議上針對(duì)一些景區(qū)追求眼前利益、超強(qiáng)度開發(fā)造成自 然生態(tài)和景觀資源的嚴(yán)重破壞時(shí)特別強(qiáng)調(diào)： “嚴(yán)禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風(fēng)景名 勝區(qū)資源及其景區(qū)土地。 ”國家文物局張文彬局長更是明確指出： “對(duì)有些地方和單位以所謂 所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的名義，

8、擅自轉(zhuǎn)移文物保護(hù)單位經(jīng)營權(quán)， 甚至將文物的經(jīng)營向國內(nèi)外招 標(biāo)、承包，對(duì)此，我們堅(jiān)決反對(duì) ”（楊廣虎，2002）。盡管上述言論仍存爭(zhēng)議，但至少反映了 國家權(quán)力部門對(duì)此問題的態(tài)度，并再一次說明了原生型旅游資源景區(qū)的經(jīng)營權(quán)不適合出讓。 從目的看， 有些資源屬于保護(hù)性資源， 與之相聯(lián)系的景區(qū)的首要目的是保護(hù)而非開發(fā)，景區(qū) 的經(jīng)營權(quán)就不適合出讓。根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，以保護(hù)為首要目的的景區(qū)包括世界遺產(chǎn)、“人與生 物圈 ”計(jì)劃保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的自然保護(hù)區(qū)、各級(jí)自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、濕地、重點(diǎn)文物保護(hù)單 位等。以世界遺產(chǎn)為例。根據(jù)世界遺產(chǎn)公約 ，世界遺產(chǎn)組織評(píng)選世界遺產(chǎn)的主要任務(wù)就 是保護(hù)世界范圍內(nèi)的自然和文化遺產(chǎn)， 并

9、對(duì)遺產(chǎn)項(xiàng)目的保護(hù)和管理進(jìn)行監(jiān)測(cè)。 因此， 遺產(chǎn)資 源的利用必須置于 “保護(hù)第一 ”的原則下。由此，遺產(chǎn)在目標(biāo)、要求的標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)游客的態(tài)度等 三個(gè)方面與一般景區(qū)有重要區(qū)別（鄭易生，2002）。不遵守保護(hù)要求的遺產(chǎn)開發(fā)以及一般的景區(qū)開發(fā)行為將對(duì)遺產(chǎn)資源造成很大的破壞。例如，武陵源自1992年被聯(lián)合國教科文組織 列入世界自然遺產(chǎn)名錄后，在開發(fā)建設(shè)與服務(wù)過程中缺乏嚴(yán)格控制，違法違章建筑不斷 出現(xiàn)，并且逐步擠占了核心景區(qū)，從而加劇水土流失， 導(dǎo)致河床升高， 影響了景區(qū)整體形象。 聯(lián)合國教科文組織考察團(tuán)對(duì)此嚴(yán)肅指出： “武陵源的自然環(huán)境已變成像個(gè)被圍困的孤島，局 限于深耕細(xì)作的農(nóng)業(yè)和迅速發(fā)展的旅游業(yè)范圍內(nèi)

10、”（裴澤生，2002）。武夷山、泰山也有類似情況發(fā)生。 顯然， 世界遺產(chǎn)的首要目的是保護(hù)遺產(chǎn)的真實(shí)性與完整性，使人類的共同遺產(chǎn)能夠可持續(xù)發(fā)展。 這種目的與現(xiàn)行以盈利為首要目的的經(jīng)營性開發(fā)是相互矛盾的。 我國不少遺 產(chǎn)的現(xiàn)行做法與“申遺 ”目的、與世界遺產(chǎn)組織評(píng)定世界遺產(chǎn)的初衷是背道而馳的。 同理，自然保護(hù)區(qū)、濕地、地質(zhì)公園、文物保護(hù)單位等也是以保護(hù)自然生態(tài)、文化遺產(chǎn)及其 完整性為首要目的的， 發(fā)展旅游業(yè)獲取經(jīng)濟(jì)效益只是從屬目標(biāo)， 故不適合進(jìn)行大規(guī)模的開發(fā)， 所謂經(jīng)營權(quán)出讓也僅限于與旅游開發(fā)有關(guān)的局部的經(jīng)營性項(xiàng)目。 景區(qū)資源的惟一性與級(jí)別則是作為從屬標(biāo)準(zhǔn)， 是對(duì)主要標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充， 與景區(qū)目的與宗旨

11、共同 組成判斷的標(biāo)準(zhǔn)體系。原則上講， 任何景區(qū)資源都具有惟一性與特殊性。 但考慮到開發(fā)所帶 來的破壞結(jié)果，世界級(jí)乃至國家級(jí)、同時(shí)具有顯著惟一性特征的景區(qū)，不適合出讓經(jīng)營權(quán)。 但許多世界級(jí)、 國家級(jí)的具有顯著惟一性的景區(qū)， 以及許多以保護(hù)為首要目標(biāo)的景區(qū)， 往往 也是景觀效果顯著、 具有較大旅游價(jià)值和旅游吸引力的景區(qū)。 同時(shí)， 這些景區(qū)的保護(hù)投入往 往比較有限，需要大量的保護(hù)經(jīng)費(fèi)。 客觀存在的旅游需求和經(jīng)濟(jì)需要， 使得發(fā)展旅游、帶動(dòng) 經(jīng)濟(jì)增長成為了這些景區(qū)的附屬功能。 對(duì)這些景區(qū)而言， 就存在著兩種性質(zhì)不同的運(yùn)作項(xiàng)目： 一種是非經(jīng)營性的， 包括景區(qū)資源、 遺產(chǎn)以及與資源相聯(lián)系的特有的專營項(xiàng)目，

12、如門票專營 權(quán)；另一種是經(jīng)營性的， 不涉及核心保護(hù)的資源， 包括非核心區(qū)內(nèi)的與旅游接待服務(wù)有關(guān)的 任何項(xiàng)目，如餐飲、住宿、交通、娛樂、購物、房產(chǎn)等。只有經(jīng)營性的項(xiàng)目才有、也才可以 出讓經(jīng)營權(quán)。綜上，橫向地看， 我們可以區(qū)分出適合經(jīng)營權(quán)出讓的景區(qū)類型以及經(jīng)營權(quán)出讓的程度。 對(duì)于 以保護(hù)為首要目的原生型資源景區(qū)和世界級(jí)、 國家級(jí)的、 惟一性顯著的景區(qū)， 經(jīng)營權(quán)不適合 作整體出讓； 但作為景區(qū)的附屬功能， 與發(fā)展旅游相聯(lián)系的經(jīng)營性項(xiàng)目可以在保護(hù)的原則下 予以出讓。除此之外的其他景區(qū)，則可以在有關(guān)法律框架下出讓整體經(jīng)營權(quán)。 歷史地看，處于不同發(fā)展階段的景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓的程度也不盡相同。 對(duì)于開發(fā)條件相對(duì)

13、成熟、 正在開發(fā)， 但缺乏資金的景區(qū)， 可以在法律框架下鼓勵(lì)企業(yè)參與投資建設(shè) （是否出讓整體性 經(jīng)營權(quán)參照上述標(biāo)準(zhǔn)） ；而對(duì)條件成熟、且有較好經(jīng)濟(jì)收益的景區(qū)，營利性企業(yè)只能在項(xiàng)目 層面上由景區(qū)管理機(jī)構(gòu)特許經(jīng)營， 企業(yè)不能獲取景區(qū)門票收入， 門票專營權(quán)歸景區(qū)管理機(jī)構(gòu) （鄭易生，2002）。總之，應(yīng)該慎重對(duì)待景區(qū)門票專營權(quán)。根據(jù)上述分析， 我們可以粗略地歸納出適合經(jīng)營權(quán)出讓的景區(qū)類型及其出讓的程度 （參見表1）。我們建議在此基礎(chǔ)上，由國家各有關(guān)主管部門聯(lián)合審議， 出臺(tái)相關(guān)政策，為景區(qū)經(jīng)營權(quán) 出讓的景區(qū)類型提供依據(jù)。三、經(jīng)營主體資格 經(jīng)營主體資格是確定景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓給誰、 由誰承擔(dān)主體經(jīng)營權(quán)的問題。 理論上講， 景區(qū)經(jīng) 營權(quán)出讓是一種市場(chǎng)行為，所有的市場(chǎng)主體都可參與景區(qū)經(jīng)營權(quán)的 “爭(zhēng)奪戰(zhàn) ”。但自1997年 首批景區(qū)出讓經(jīng)營權(quán)以來，出現(xiàn)了諸多與經(jīng)營主體有關(guān)的問題，包括：表1景區(qū)經(jīng)營權(quán)出讓的景區(qū)類型表 經(jīng)營性質(zhì)景區(qū)類型經(jīng)營權(quán)出讓程度 世界遺產(chǎn)“人與生物圈 ”計(jì)劃項(xiàng)目原則上下出讓自然保護(hù)區(qū)可適度出讓區(qū)內(nèi)與旅游 非經(jīng)營性地質(zhì)公園接待直接相關(guān)的經(jīng)營性 保護(hù)性濕地項(xiàng)目重點(diǎn)文物保護(hù)單位高級(jí)別原生型景觀人造景觀不以保護(hù)為