PPP模式運作分析報告(含案例解讀)

1、ppp 模式運作分析報告（含案例解讀）一、PPPPPP 模式概述（一） PPPPPP 概述PPPPPP 模式即（PublicPublic PrivatePrivate PartnershipPartnership） 公共政府部門與民營企業(yè)合作模式， 它 以參與方雙贏和多贏為合作理念，指公共部門與私企建立合作模式，通過引入私 人資本將市場中的競爭機制引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 鼓勵私企與政府進行合作，并給 予私企長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，從而加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及有效運營。參與 PPPPPP 項目的社會資本：（1 1）應(yīng)該擁有強大的資金實力，因為基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資額比較大；（2 2）這些社會資本應(yīng)該是追求長

2、期穩(wěn)定回報、而非短期超額利潤的；（3 3）這些社會資本應(yīng)該具有較強的項目管理能力。因此，參與 PPPPPP 項目的私營合作伙伴往往是銀團、養(yǎng)老基金、保險基金等與經(jīng) 營豐富的大型工程建筑企業(yè)組建的項目聯(lián)合體。2（二） pppppp 模式三大核心1 1、伙伴關(guān)系PPPPPP 模式的第一要素是伙伴關(guān)系，這是 PPPPPP 最為首要的問題，而伙伴關(guān)系的首 先表現(xiàn)是具有共同的項目目標。政府購買商品和服務(wù)、給予授權(quán)、征收稅費和收 取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實存在和延續(xù)。比如， 一個政府部門每天都從同一個企業(yè)采購辦公用品并不能說明構(gòu)成伙伴關(guān)系。PPPPPP中私營部門與政府公共部門的伙

3、伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，獨特之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供 給。私營部門是以此目標實現(xiàn)自身利益的追求， 而公共部門則是以此目標實現(xiàn)公 共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實到項目目標一致之上。 但這還 不夠，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長久與發(fā)展， 還需要伙伴之間相互為對方考 慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。2 2、利益共享需明確的是，PPPPPP 中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營 部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執(zhí)行

4、過程中形成超額利潤。其主3要原因是，任何 PPPPPP 項目都是帶有公益性的項目，不以利潤最大化為目的。如 果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使 利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿， 甚至還可能會引起 社會混亂。既然形式上不能與私營部門分享利潤， 那么，如何與私營部門實際地 共享利益呢？在此，共享利益除了指共享 PPPPPP 的社會成果，還包括使作為參與 者的私人部門、民營企業(yè)或機構(gòu)取得相對平和、長期穩(wěn)定的投資回報。利益共享 顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續(xù)的PPPPPP 類型的伙伴關(guān)系。3 3、風(fēng)險共擔(dān)伙伴關(guān)系作為

5、與市場經(jīng)濟規(guī)則兼容的 PPPPPP 機制，利益與風(fēng)險也有對應(yīng)性，風(fēng)險 分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個基礎(chǔ)。如果沒有風(fēng)險分擔(dān)，也不可能形成 健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。無論是市場經(jīng)濟還是計劃經(jīng)濟、無論是私人部門還是 公共部門、無論是個人還是企業(yè)，沒有誰會喜歡風(fēng)險。即使最具冒險精神的冒險 家，其實也不會喜歡風(fēng)險，而是會為了利益千方百計地避免風(fēng)險。在 PPPPPP 中，公共部門與私營部門合理分擔(dān)風(fēng)險的這一特征，是其區(qū)別于公共部 門與私營部門其他交易形式的顯著標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱 為公私合作伙伴關(guān)系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險。而在公私伙伴關(guān)系（PPPPPP）中

6、，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴 生風(fēng)險，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干 道建設(shè)項目的運營中，如果因一般時間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致私營部門達不到基本 的預(yù)期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框 架下，有效控制私營部門因車流量不足而4引起的經(jīng)營風(fēng)險。 與此同時，私營部門 會按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個領(lǐng)域，卻正是政 府管理層“官僚主義低效風(fēng)險”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險得以規(guī)避。如果每種風(fēng)險都能由最善于應(yīng)對該風(fēng)險的合作方承擔(dān)，毫無疑問，整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的成本就能最小化。PPPPPP 管理模式中，更多是

7、考慮雙方風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、 最佳分擔(dān)，而將整體風(fēng)險最小化。事實證明，追求整個項目風(fēng)險最小化的管理模 式，要比公、私雙方各自追求風(fēng)險最小化更能化解準公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的風(fēng)險。所以，我們強調(diào)，PPPPPP 所帶來的“一加一大于二”的機制效應(yīng)，需要突破簡單化 的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。（三）PPPPPP 應(yīng)用領(lǐng)域從發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗來看，那些規(guī)模較大、現(xiàn)金流穩(wěn)定、長期合同關(guān)系清楚、 比較適合“誰使用誰付費”的項目，如地鐵、高速公路、水務(wù)、機場、供電等， 比較適合采用 PPPPP P方式。在經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施中，有公路、橋梁、鐵路、電信等設(shè)施，不實行收費的交通設(shè)施（如海南地區(qū)）

8、可以通過政府對流量付費的方式實現(xiàn)收益。 在社會基礎(chǔ)設(shè)施方面， 有體育場、醫(yī)院、學(xué)校、政府辦公樓、會議中心、供水、排污、監(jiān)獄、歌劇院、 保障房、旅游設(shè)施等，這些項目大多可以通過消費者付費形成閉環(huán)，不足部分亦可由政府根據(jù)流量付費進行補充。5、pppppp 在國內(nèi)發(fā)展歷程及法律框架時聞曲第法規(guī)顯型明目敢果30 年代理論誦究 90 年代試點-W9B 年， 嵋關(guān)于試切卜商投資特汗權(quán) 頂目甫扯營理育關(guān)問贛的過知川 U99B 年 填關(guān)于臥 B0T 方式購?fù)庖嵬顿Y的 荷關(guān)問鬆的通如纂滋圳的汪角B電 廠的 T 項目、廣西 來臺B 電廠、戰(zhàn)邯 第六水廠、：!驚第 十水廠引入外資、 引入國際經(jīng) 靳由于個刖項目對外

9、資承諾固定回報，異麺項 目失敗.2OO3-2OOT年全面推進2007-2012 年息結(jié)展丈30 岀毎， 龍關(guān)于加快市破公用庁業(yè)市 場化進程的童見砂 04 年，2004 年.忒市徴 公用事業(yè)特訐經(jīng)“理辦法 3 部委針對 仃業(yè)的旨門規(guī)童.地冇出呂帀政公用事 業(yè)的特許經(jīng)営的地方魏叢*北京地銭四號塢FFP 項目， 國冢怵肓 館X 烏巢）PPP 頂目J經(jīng)方了推廠，爭認反 復(fù)的違呈通過畫點事 件帶詭 t 會渥入討論基回注用齡貳記伽警收救牠粘.WlJrtS -62013 年-至 今普段推廣；20堺年， 忒中共中央關(guān)于全面廉優(yōu)改 苗若干直大冋&的訣宦 3M0 年乂關(guān) 干椎廣遠用政府耕土?xí)棠呛献鲝検接?/p>

10、 關(guān)冋題的通知 20 幅年，處關(guān)于加強 地方政融僵務(wù)管理的爲見屹 0 皿年, 魁有政府存量憤務(wù)吶frnw 理漏理 航別*2014 年，f55?WiM 昔理制虞改革的決定咖卻年.s 勞院關(guān)于創(chuàng)新重點報齦鬲峻機翔IfflJ 社會投資的惰導(dǎo)意見 吃曲 年， 莖天 于幵展 im 和社會資本含作的指導(dǎo)倉 見爭 20決年，知關(guān)二用發(fā)政府和社會 資本合作權(quán)式操作指南（試行）擁 1 知匡寡友護爰推出基甜設(shè)議夠領(lǐng)域贛 劇社會資本攆與的 so 個項目財矽部 公布政府和社會吾 本合作示范 30 個頃 目名單。地萬政府 陸綽攤出農(nóng)眥厳 和公用事業(yè)4MH ppp 試占頂目滝單i從立法、兩政、盍運俸 制竽不同方直完擋 F

11、PP.FPP 殍地方政府熱捧J 1?闊捲葩豳1 1最新進展，國務(wù)院總理李克強在 4 4 月 2121 日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議上，部署進 一步促進就業(yè)鼓勵創(chuàng)業(yè)，以穩(wěn)就業(yè)惠民生助發(fā)展；通過基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特 許經(jīng)營管理辦法，用制度創(chuàng)新激發(fā)民間投資活力?；A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法規(guī)定：一是在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用 事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營。二是境內(nèi)外法人或其他組織均可通過公開競爭， 在一定 期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。三是完善 特許經(jīng)營價格或收費機制，政府可根據(jù)協(xié)議給予必要的財政補貼，并簡化規(guī)劃選 址、用地、項目核準等手續(xù)。政策性、開發(fā)

12、性金融機構(gòu)可給予差異化信貸支持，貸款期限最長可達 3030 年。四是允許對特許經(jīng)營項目開展預(yù)期收益質(zhì)押貸款，鼓 勵以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項目資本金，支持項目公司成立私募基金，發(fā)行項目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。五是嚴格履 約監(jiān)督，保障特許經(jīng)營者合法權(quán)益，穩(wěn)定市場預(yù)期，吸引和擴大社會有效投資。三、PPPPPP 模式分類PPPPPP 模式可分為融資性質(zhì)、非融資性質(zhì)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓與合資合作四種類型。7（一）、 融資性質(zhì)1 1、建造、運營、移交（BOTBOT）私營部門的合作伙伴被授權(quán)在特定的時間內(nèi)融資、 設(shè)計、建造和運營基礎(chǔ)設(shè)施組 件（和向用戶收費），在期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部

13、門的合作伙伴。2 2、 建造、擁有、運營、移交（BOOTBOOT）私營部門為設(shè)施項目進行融資并負責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營這些設(shè)施，待期限屆滿， 民營機構(gòu)將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府方。3 3、 建造、移交（BTBT）民營機構(gòu)與政府方簽約，設(shè)立項目公司以階段性業(yè)主身份負責(zé)某項基礎(chǔ)設(shè)施的融 資、建設(shè)，并在完工后即交付給政府。4 4、 建設(shè)、移交、運營（BTOBTO）民營機構(gòu)為設(shè)施融資并負責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方； 隨后 政府方再授予其經(jīng)營該設(shè)施的長期合同。5 5、 重構(gòu)、運營、移交（ROTROT）民營機構(gòu)負責(zé)既有設(shè)施的運營管理以及擴建/ /改建項目的資金籌措、建設(shè)及其運 營管理，期滿將

14、全部設(shè)施無償移交給政府部門。6 6、 設(shè)計建造（DBDB）在私營部門的合作伙伴設(shè)計和制造基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足公共部門合作伙伴的規(guī)范， 往往是固8定價格。私營部門合作伙伴承擔(dān)所有風(fēng)險。7 7、設(shè)計、建造、融資及經(jīng)營（DB-FODB-FO ） 私營部門的合作伙伴設(shè)計，融資和構(gòu)造一個新的基礎(chǔ)設(shè)施組成部分， 以長期租賃 的形式，運行和維護它。當租約到期時，私營部門的合作伙伴將基礎(chǔ)設(shè)施部件轉(zhuǎn) 交給公共部門的合作伙伴。8 8、建造、擁有、運營（BOOBOO）私營部門的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施部件。公共部門合 作伙伴的限制，在協(xié)議上已聲明，并持續(xù)的監(jiān)管。9 9、購買、建造及營運（BBOBBO

15、）一段時間內(nèi)， 公有資產(chǎn)在法律上轉(zhuǎn)移給私營部門的合作伙伴。 建造、 租賃、 營運 及移交 （BLOTBLOT）1010、 只投資私營部門的合作伙伴，通常是一個金融服務(wù)公司，投資建立基礎(chǔ)設(shè)施，并向公共 部門收取使用這些資金的利息。（二）、非融資性質(zhì)1 1、作業(yè)外包政府或政府性公司通過簽定外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外 部企業(yè)/ /個人承擔(dān)和完成，以期達到集中資源和注意力于自己的核心事務(wù)的目的。般由政府方給作業(yè)承擔(dān)方付費2 2、 運營與維護合同（0&M0&M ）私營部門的合作伙伴，根據(jù)合同，在特定的時間內(nèi)，運營公有資產(chǎn)。公共合作伙 伴保留資9產(chǎn)的所有權(quán)。3 3、 移

16、交、運營、移交（TOTTOT）政府部門將擁有的設(shè)施的移交給民營機構(gòu)運營， 通常民營機構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓 款，期滿后再將設(shè)施無償移交給政府方。（三） 股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓政府將國有獨資或國有控股的企業(yè)的部分產(chǎn)權(quán) / /股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營機構(gòu)，建立和形 成多元投資和有效公司治理結(jié)構(gòu)，同時政府授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一 定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務(wù)。（四） 合資合作政府方以企業(yè)的資產(chǎn)與民營機構(gòu)（通常以現(xiàn)金方式出資）共同組建合資公司，負 責(zé)原國有獨資企業(yè)的經(jīng)營。同樣，政府將授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定 范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務(wù)。四、PPPPPP 項目的回報機制PPPPPP 項目的回報機制主要有三種：10

17、第一種：政府以財政預(yù)算付費，將費用支付給項目公司，項目公司免費給使用都 提供服務(wù)。第二種：使用者向項目公司支付費用，項目公司為使用者提供有償服務(wù)第三種：使用者向項目公司支付一定費用，項目公司為使用者提供比較優(yōu)惠的有償服務(wù)，同時政府給予項目公司一定的補貼， 以彌補其經(jīng)營的成本缺口，保證其 收益。五、PPPPPP 的參與主體與合同體系一個 PPPPPP 項目中參與主體眾多，要協(xié)調(diào)的關(guān)系也比較復(fù)雜，主要涉及政府、發(fā) 起方、項目公司、融資方、擔(dān)保方、具體的項目執(zhí)行伙伴包括承包商、運營商、 供應(yīng)商以及外圍提供各位咨詢服務(wù)的主體如審計師、融資顧問、法律和稅務(wù)顧問等。在眾多主體中，項目公司是執(zhí)行的核心，各方

18、的關(guān)系要通過完善的合同體系 對責(zé)權(quán)利進行明確的劃分。政府甘空公共那門11六、PPPPPP 項目實施流程按財務(wù)部發(fā)布政府和社會資本合作模式操作指南，PPPPPP 項目實施流程如下:fY力檢匹_ JS nKftlMMt雷IV弓nt亠nJ融資悼問法律和胃豐慮縊供曾爾詢JK務(wù)t釦咼O務(wù)、FW剜合同笈起人保險合何十項目公司樓約合同發(fā)起人發(fā)起人匚杵垠包合同遼背眠另臺同JH料*應(yīng)合同舎同TV承包商運董裔融資合同*I tsna*Mtta押悅12具體內(nèi)容詳見附件政府和社會資本合作模式操作指南13七、PPPPPP 模式主要方式的 SWOTSWOT 和風(fēng)險分析（一）企業(yè)參與 PPPPPP 項目的 SWOTSWOT 分析1 1、 優(yōu)勢分析有利于私企先進技術(shù)和有效率的管理經(jīng)驗的引入， 從而提高項目的運作效率和服 務(wù)質(zhì)量。由于各方的合作始于項目的確認和可行性研究