人民監(jiān)督員制度存在的問題及原因

1、人民監(jiān)督員制度存在的問題及原因一、程序設(shè)計(jì)混亂，功能發(fā)揮不足 人民監(jiān)督員制度旨在引入外部監(jiān)督程序彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的 不足，保障正確行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)， 彰顯司法程序的正義性， 然而現(xiàn)行制度的 涉及欠缺經(jīng)?；?、 規(guī)范化的特征，影響其充分發(fā)揮效能， 在某種意義上形同虛設(shè)。1、辦案期限與監(jiān)督期限的沖突與人民監(jiān)督員制度的“三類案件”監(jiān)督程序緊密相關(guān)的法定期間有 : 強(qiáng)制措 施期間和審查起訴期間。規(guī)定 （試行） 第 27條規(guī)定，案件監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)自人 民監(jiān)督員辦公室收到材料之日起 7 日內(nèi)進(jìn)行完畢。重大復(fù)雜案件可以延長(zhǎng)至 15 日。人民檢察院不得因人民監(jiān)督員的監(jiān)督而超過法定辦案期限。 由此可見

2、， 規(guī)定 是將監(jiān)督期限計(jì)算在辦案期限之內(nèi)的。 因此壓縮辦案期間的情況在實(shí)踐中也是屢 見不鮮的。對(duì)于不服逮捕的案件， 由于主要是事后監(jiān)督的性質(zhì)， 因此并不影響檢察機(jī)關(guān) 繼續(xù)對(duì)案件進(jìn)行偵查，而且犯罪嫌疑人不服逮捕決定的，應(yīng)當(dāng)自告知之日起 5 日內(nèi)向承辦案件部門提出， 承辦案件部門應(yīng)當(dāng)立即將犯罪嫌疑人的意見轉(zhuǎn)交偵查 監(jiān)督部門，偵查監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)另行指定承辦人員審查并在 3 日內(nèi)提出審查意見， 申辯期間和審查期間都很緊湊， 存在超期羈押的可能性不大， 即使在辦案期限屆 滿前案件監(jiān)督工作仍未完畢的， 還可以依法撤消或者變更逮捕措施， 對(duì)犯罪嫌疑 人的權(quán)利也沒有侵犯的危險(xiǎn)。 對(duì)于擬撤消案件的， 由于沒有偵查

3、期間的限制， 同 時(shí)偵查程序已經(jīng)結(jié)束所以并不影響偵查部門的辦案工作。 但是，對(duì)于擬不訴的案 件，法律規(guī)定了明確的審查起訴期間， 而且這種監(jiān)督是在事中進(jìn)行的， 勢(shì)必壓縮 了審查起訴部門的審查起訴時(shí)間，一種結(jié)果就是可能影響審查起訴工作的質(zhì)量， 另一種結(jié)果就是可能突破法定的審查起訴期間，違背刑事訴訟法的規(guī)定。2、檢察委員會(huì)的決定權(quán)與檢察長(zhǎng)權(quán)限上的沖突根據(jù)刑事訴訟法 的規(guī)定， 對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的自偵案件， 一般案件由檢察長(zhǎng) 決定逮捕， 對(duì)重大、疑難、復(fù)雜案件的犯罪嫌疑人的逮捕， 提交檢察委員會(huì)討論 決定; 提出撤銷案件意見的， 應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定 ; 對(duì)酌定不起訴和 存疑不起訴的案件， 由檢察

4、委員會(huì)討論決定， 對(duì)法定不起訴的案件， 則由檢察長(zhǎng) 決定。刑事訴訟法之所以如此規(guī)定， 是因?yàn)橐话惆讣蓹z察長(zhǎng)決定， 有利于訴訟 效率的提高； 而重大、疑難、 復(fù)雜案件的犯罪嫌疑人的逮捕由檢察委員會(huì)討論決 定，可以保證所作決定的正確性，有利于訴訟公正的實(shí)現(xiàn)。刑事訴訟法根據(jù)案件的不同情況規(guī)定了不同的決定程序無疑是合理的， 體現(xiàn) 了對(duì)公正和效率的兼顧。但是，規(guī)定（試行）第 25 條規(guī)定，檢察長(zhǎng)不同意 人民監(jiān)督員意見的， 應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定。 這就是說， 只要是檢察長(zhǎng)與 人民監(jiān)督員的意見不一致的，無論檢察長(zhǎng)依據(jù)刑事訴訟法是否有權(quán)作出生效決 定，都必須提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論決定。 規(guī)定遵循的是公正優(yōu)

5、先的原則， 是為了確 保訴訟公正的實(shí)現(xiàn)。 但是如此規(guī)定， 檢察長(zhǎng)對(duì)一般案件的決定權(quán)在人民監(jiān)督員不 同意檢察機(jī)關(guān)所擬意見的情況下，受到了剝奪，不利于訴訟效率的提高。因此， 這一沖突產(chǎn)生的原因是兩者對(duì)公正與效率的訴訟價(jià)值作出了不同的選擇， 刑事訴 訟法采取了兩者兼顧的方法，而人民監(jiān)督員制度遵循了公正優(yōu)先的原則。3、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督的沖突 人民監(jiān)督員對(duì)批準(zhǔn)逮捕案件的監(jiān)督屬于事后監(jiān)督， 但對(duì)不起訴和撤銷案件為 事中參與， 同步監(jiān)督。這帶來一個(gè)犯罪嫌疑人合法權(quán)利及時(shí)保護(hù)的問題。 對(duì)檢察 機(jī)關(guān)擬撤銷案件的， 人民監(jiān)督員實(shí)施監(jiān)督， 其審查的期限最長(zhǎng)可以是一個(gè)月， 如 果確屬應(yīng)該撤銷案件， 犯罪嫌疑人的權(quán)利

6、受到侵害， 特別是被羈押的犯罪嫌疑人， 受到了不應(yīng)該的羈押。 對(duì)擬不起訴的犯罪嫌疑人， 同樣存在這一問題。 在注重打 擊犯罪的同時(shí)， 忽略了對(duì)犯罪嫌疑人合法權(quán)益的及時(shí)保護(hù)。 對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理 偵查案件的犯罪嫌疑人，在逮捕上，較其他犯罪嫌疑人多了一個(gè)權(quán)利保護(hù)措施， 而在不起訴上， 又多了一個(gè)權(quán)利及時(shí)得到保護(hù)的限制措施， 這兩方面形成鮮明的 對(duì)比。不能不說，在設(shè)置人民監(jiān)督員制度時(shí)過多關(guān)注該制度對(duì)檢察機(jī)關(guān)自身執(zhí)法 行為的監(jiān)督和制約，沒有更多考慮到受該制度影響的相對(duì)人的權(quán)益。4、人民監(jiān)督員選任不合理 “人民監(jiān)督員”制度中的“人民”是一個(gè)政治概念和法律術(shù)語，而“人民” 中的那些人或群體適不適宜擔(dān)當(dāng)人民

7、監(jiān)督員由作為被監(jiān)督者的檢察機(jī)關(guān)來界定。 難免會(huì)有“被監(jiān)督者選擇監(jiān)督者” 之嫌。實(shí)踐中， 被調(diào)查的各個(gè)地方檢察機(jī)關(guān)基 本上是在人大代表、政協(xié)委員、企事業(yè)單位部門負(fù)責(zé)人和社會(huì)知名人士中物色， 有的地方采取了主要在專業(yè)人士中選任人民監(jiān)督員的做法。 各級(jí)人大代表、 政協(xié) 委員成為人民監(jiān)督員的主要構(gòu)成部分。 這一做法可能會(huì)將普通民眾排除在監(jiān)督活 動(dòng)之外，導(dǎo)致選任范圍窄，代表性不足。誠(chéng)然，人大代表、專業(yè)人士無論是在社 會(huì)地位、專業(yè)知識(shí)、參與能力，還是社會(huì)影響等方面都要優(yōu)于普通民眾， 但是如前所述“人民監(jiān)督員”制度的“人民”不僅是法律術(shù)語也是一個(gè)政治術(shù)語，實(shí)行人民監(jiān)督員制度就是要克服司法壟斷和專業(yè)化可能存在

8、的不足，通過人民監(jiān)督員來聽取社會(huì)各界對(duì)案件的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的社會(huì)效果。這是了解、 聽取社會(huì)民意的重要渠道和載體，也是體現(xiàn)司法民主的重要渠道和舉措。1此外,多數(shù)產(chǎn)生于領(lǐng)導(dǎo)階層的人民監(jiān)督員， 沒有更多的時(shí)間和精力參加案件監(jiān)督， 或?qū)?檢察業(yè)務(wù)和法律法規(guī)不熟悉，也是監(jiān)督效果不佳的原因之一二、法律依據(jù)缺位，監(jiān)督權(quán)剛性不足目前人民監(jiān)督員制度定位為社會(huì)權(quán)利對(duì)國(guó)家公權(quán)力的監(jiān)督， 督。人民監(jiān)督員的職責(zé)僅僅規(guī)定于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)范性文件，是一項(xiàng)權(quán)利性監(jiān)而非來自與法律的賦予，監(jiān)督員的表決也不具有法律上的效力， 只能啟動(dòng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督程 序，該制度的運(yùn)行離不開檢察院的組織與管理，因此這一監(jiān)督權(quán)并不具

9、有獨(dú)立性、 制約性及權(quán)威性。1、人民監(jiān)督員職責(zé)規(guī)定不完善人民監(jiān)督員通過對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查過程的監(jiān)督， 對(duì)檢察機(jī)關(guān)在辦理自偵案件中 犯罪偵查權(quán)、決定逮捕權(quán)、公訴權(quán)的行使形成了一定的制約力， 然而相關(guān)規(guī)定對(duì) 人民監(jiān)督員的職責(zé)規(guī)定并不完善，在實(shí)踐中引發(fā)了一系列的問題。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，人民監(jiān)督員在必要時(shí)可以旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、 詢問證人聽取有關(guān)人員陳述、聽取本案律師的意見，但對(duì)如何聽取以及履行何種 程序卻未做規(guī)定；案件承辦人要向人民監(jiān)督員全面、客觀地介紹案情并出示本案 的主要證據(jù)，但對(duì)主要證據(jù)的判斷標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)的范圍、 種類、形式等并未作出相 應(yīng)的規(guī)定；人民監(jiān)督員有回避和保守秘密的義務(wù)，但哪些情形應(yīng)

10、當(dāng)回避，如何對(duì) 監(jiān)督員是否存在影響公正履行職責(zé)的回避情形進(jìn)行調(diào)查以及如何對(duì)監(jiān)督員是否 遵守保密義務(wù)進(jìn)行審查均無制度和組織上的保障；人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)忠于事實(shí)證 據(jù)、秉承良知和理性實(shí)施監(jiān)督，不得與案件當(dāng)事人發(fā)生不正當(dāng)?shù)慕佑|， 不得對(duì)其 他人民監(jiān)督員施加不正當(dāng)?shù)挠绊懀?但對(duì)此也無相應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)和考核依據(jù)； 人民 監(jiān)督員是否有權(quán)進(jìn)入羈押場(chǎng)所，在司法實(shí)踐中各地的做法不一；對(duì)于基層檢察院，1郭彥“強(qiáng)化八性”深化人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作載方圓法治（人民監(jiān)督員專刊）2007年第2期職務(wù)犯罪的案件數(shù)量較少，而擬撤銷案件、不服逮捕決定、擬不起訴的案件更是 少之又少，無法充分發(fā)揮人民監(jiān)督員的作用， 是否可以適當(dāng)擴(kuò)大基層

11、檢察院人民 監(jiān)督員的職責(zé)范圍，使其不流于形式等等這一系列問題均有待進(jìn)一步探討。人民監(jiān)督員的職責(zé)是整個(gè)人民監(jiān)督員制度的核心，職責(zé)規(guī)定的完善有利于形 成一個(gè)全面、完整、可操作性強(qiáng)的人民監(jiān)督員制度體系， 使該制度在檢察工作中 充分發(fā)揮作用，改善執(zhí)法環(huán)境，遏止司法腐敗，維護(hù)司法公正。2、人民監(jiān)督員辦公室職責(zé)規(guī)范不明確人民監(jiān)督員辦公室是具體負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員工作的日常辦事機(jī)構(gòu)，它既是人民監(jiān)督員制度的實(shí)踐者，又是推進(jìn)者，這一雙重身份決定了它是調(diào)控和指導(dǎo)人民監(jiān) 督員制度運(yùn)作的中堅(jiān)力量。最高人民檢察院為了確保人民監(jiān)督員制度能在全國(guó)各 級(jí)檢察系統(tǒng)中實(shí)施，并防止流于形式，保障他們實(shí)施監(jiān)督工作的順利性， 最高人 民檢察

12、院在規(guī)定中要求各級(jí)檢察院建立人民監(jiān)督院辦公室，其具體工作內(nèi)容 如下：協(xié)助做好人民監(jiān)督員的選任、解除工作；負(fù)責(zé)落實(shí)安排人民監(jiān)督員評(píng)議案件、 參加執(zhí)法檢查、了解檢察工作情況等監(jiān)督活動(dòng)；向人民監(jiān)督員反饋監(jiān)督處理結(jié)果； 協(xié)調(diào)解決人民監(jiān)督員監(jiān)督過程中遇到的困難，為人民監(jiān)督員履行職責(zé)提供保障。 協(xié)調(diào)人民檢察院相關(guān)業(yè)務(wù)部門接受人民監(jiān)督員監(jiān)督工作；對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)部門落實(shí)人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的情況進(jìn)行督促、 檢查；向檢察長(zhǎng)和相關(guān)業(yè)務(wù)部門反饋人民監(jiān) 督員監(jiān)督工作情況；定期對(duì)人民監(jiān)督員監(jiān)督工作進(jìn)行總結(jié)分析；上級(jí)人民檢察院 人民監(jiān)督員辦公室應(yīng)對(duì)下級(jí)人民檢察院人民監(jiān)督員辦公室的工作實(shí)施檢查指導(dǎo)。 移送、督辦人民監(jiān)督員對(duì)人民檢

13、察院查辦職務(wù)犯罪案件工作提出的意見或建議。但如何履行上述職責(zé)，規(guī)定沒有明確。四川省第十屆人大常委會(huì)第十次會(huì)議 于2006年7月30日以72票贊成、1票棄權(quán)、1票反對(duì)的高票通過了四川省人 民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)全省檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作的決議，開辟了人民監(jiān)督員制度地方立法的先河。載檢察日?qǐng)?bào)2004年08月24日第一版。有關(guān)學(xué)者指出，作為一種社會(huì)性和民主 性的監(jiān)督，根據(jù)憲法原則和有關(guān)規(guī)定，由地方人大結(jié)合本地實(shí)際制定 人民監(jiān)督 員制度規(guī)則是可行的，這樣可以使人民監(jiān)督員制度更趨干制度化和規(guī)范化。青格勒?qǐng)D、烏云巴特爾：人民監(jiān)督員制度與人大監(jiān)督銜接設(shè)想，載人民檢察2005年第3期。3、對(duì)人民監(jiān)督

14、員的監(jiān)督權(quán)定位不清通過調(diào)查，截至2007年底，紅河州兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)僅有開遠(yuǎn)市人民檢察院對(duì) 該院所聘任的人民監(jiān)督員的案件監(jiān)督進(jìn)行過考核、表彰，全國(guó)其他各省市各級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民監(jiān)督員進(jìn)行考核表彰的情況也不多。 很多學(xué)者認(rèn)為人民監(jiān)督員由人 民檢察院考核管理是一大缺憾，難免又回到“自己監(jiān)督自己”的怪圈。戴中祥：人民監(jiān)督員制度探討，載探索與爭(zhēng)鳴（理論月刊）2005年第8期。那么究竟檢察機(jī)關(guān)該不該對(duì)人民監(jiān)督員的案件監(jiān)督質(zhì)量進(jìn)行考核和表彰呢？究其本質(zhì)，是回答人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)是“權(quán)利監(jiān)督”還是“權(quán)力監(jiān)督” 的問題?！皺?quán)利監(jiān)督”與“權(quán)力監(jiān)督”兩者存在著實(shí)質(zhì)性區(qū)別。權(quán)利是授益性的，現(xiàn)代社會(huì)中立法不可能將所有權(quán)利都

15、囊括其中， 所以“法無明文禁止即權(quán)利” 是法治國(guó)家公認(rèn)的行為準(zhǔn)則；而權(quán)力是授予性的，沒有立法的明確規(guī)定，任何機(jī) 關(guān)、團(tuán)體、組織或個(gè)人都不得行使。憲法第2條、第27條、人民檢察院組織法第7條、刑事訴訟法第6條這些立法條文可以作為人民監(jiān)督員制度 產(chǎn)生和發(fā)展的法律依據(jù)，但這只能說明人民監(jiān)督員制度并未違憲， 并不足以說明 人民監(jiān)督員制度有直接法律依據(jù)。 因此，在立法沒有明確授予前，人民監(jiān)督員對(duì) 檢察權(quán)行使的監(jiān)督從性質(zhì)上看只能是權(quán)利性的。左衛(wèi)民、吳衛(wèi)軍：人民監(jiān)督員：理念和制度的深化和發(fā)展 ，載人民檢察，2005.1 （下）從形式上看，人民監(jiān)督員制度是依據(jù)最高人民檢察院的內(nèi)部規(guī)定產(chǎn)生的， 那么人民監(jiān)督員監(jiān)

16、督的權(quán)力是否源于 檢察機(jī)關(guān)對(duì)自身的監(jiān)督權(quán)部分授予？檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力是憲法授予的國(guó)家公權(quán)， 不能隨便地?cái)U(kuò)張和讓渡，人民監(jiān)督 員的監(jiān)督并沒有通過權(quán)力的擴(kuò)張和讓渡取得權(quán)力性。但是，如果說人民監(jiān)督員的監(jiān)督是權(quán)利性監(jiān)督，那么人民監(jiān)督員制度帶有的鮮明的程序剛性特征又無從解 釋。眾所周知，權(quán)利監(jiān)督不具有法律效力，是柔性的，而人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見 卻能夠必然引起一些法定程序的啟動(dòng)，即使沒有實(shí)體的權(quán)力，也有程序性的權(quán)力， 這種程序上的剛性與強(qiáng)制性足以使其與以往任何一種權(quán)利監(jiān)督相區(qū)別。所以，人民監(jiān)督員的監(jiān)督是一種準(zhǔn)權(quán)力監(jiān)督，是“帶有權(quán)力因素的權(quán)利”，即實(shí)體上的權(quán) 利監(jiān)督，程序性的權(quán)力監(jiān)督。目前沒有適格的法律授權(quán)依據(jù)

17、，以上問題，都有待 立法解決，使該項(xiàng)制度從準(zhǔn)權(quán)力監(jiān)督向權(quán)力性監(jiān)督轉(zhuǎn)化。三、保障不利阻礙人民監(jiān)督員制度的長(zhǎng)期發(fā)展1地方各級(jí)人大、政府對(duì)人民監(jiān)督員支持不夠地方各級(jí)人大對(duì)人民監(jiān)督員制度的實(shí)施沒有進(jìn)行必要的監(jiān)督，同級(jí)人民政府 也沒有對(duì)實(shí)施人民監(jiān)督員制度給予必要的支持， 實(shí)施人民監(jiān)督員制度的經(jīng)費(fèi)保障 尚未形成良好的制度，迄今仍未能有效的實(shí)施。2 、人民檢察院對(duì)人民監(jiān)督員制度認(rèn)識(shí)不足 通過調(diào)查，紅河州兩級(jí)人民檢察院都在一定程度上對(duì)落實(shí)人民監(jiān)督員試點(diǎn)工 作存在不夠重視的地方， 主要來自三個(gè)方面的認(rèn)識(shí)不足。 其一，檢察官對(duì)人民監(jiān) 督員制度認(rèn)識(shí)不足。 檢察官本身對(duì)人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不 足，有

18、少數(shù)人民監(jiān)督員辦公室的工作人員和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人存在著對(duì)試點(diǎn)工作相 關(guān)規(guī)定不熟悉， 工作的積極性、 主動(dòng)性不夠。 其次， 相關(guān)部門對(duì)人民監(jiān)督員制度 認(rèn)識(shí)不足。 “三類案件”、 “五種情形”都是要與相關(guān)業(yè)務(wù)部門密切配合才能產(chǎn) 生設(shè)置人民監(jiān)督員制度所預(yù)期的效果， 而在紅河州兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)中， 有的檢察機(jī) 關(guān)相關(guān)業(yè)務(wù)部門對(duì)人民監(jiān)督員制度認(rèn)識(shí)不夠充分， 把人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作的開展 看成是加重業(yè)務(wù)部門工作量， 阻礙了人民監(jiān)督員試點(diǎn)工作的有序開展。 另外，人 民監(jiān)督員自己對(duì)人民監(jiān)督員制度認(rèn)識(shí)不足。 紅河州兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)所任命的人民監(jiān) 督員大多數(shù)都是由單位所舉薦， 多數(shù)是黨政干部， 許多人把人民監(jiān)督員當(dāng)成單位 分派的一項(xiàng)任務(wù)來完成， 或是把人民監(jiān)督員僅僅作為一種榮譽(yù)稱號(hào)， 對(duì)人民監(jiān)督 員工作持無所謂態(tài)度。 加之，多數(shù)人民監(jiān)督員的參與意識(shí)淡薄， 案件評(píng)議會(huì)上發(fā) 言很少或幾乎不發(fā)言， 更多的是以同意承辦人意見以予搪塞。 再次， 很多人民監(jiān) 督員都是黨政機(jī)關(guān)干部， 本身工作繁重， 這也給評(píng)議案件時(shí)間的確定帶來了極大 的困難，個(gè)別人民監(jiān)督員臨時(shí)有事不能參加評(píng)議案件會(huì)議， 也給試點(diǎn)工作帶來了 很大困難。3、實(shí)施經(jīng)費(fèi)難以保障，阻礙試點(diǎn)工作的順利開展 一部科學(xué)的法律法規(guī)要得到全面有效的實(shí)施才能發(fā)揮這部法律法規(guī)的作用， 才能體現(xiàn)法的價(jià)值， 否則只能留存于紙上。 同樣，人