淺析巴西農(nóng)村養(yǎng)老金計劃及其對中國的啟

1、淺析巴西農(nóng)村養(yǎng)老金計劃及其對中國的 啟示（作者：單位：郵編：）論文關(guān)鍵詞：養(yǎng)老金計劃非墩費政府責(zé)任農(nóng)村 養(yǎng)老保障論文摘要：巴西的非繳費和政府主導(dǎo)型農(nóng)村養(yǎng)老金計劃，為我 國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建提供了有益借鑒。 綜合考量巴西的成功經(jīng) 驗和中國大部分農(nóng)村經(jīng)濟欠發(fā)達的實際情況，構(gòu)建一個“家庭保障 + 土地保障+'零支柱夕，的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式；并且實現(xiàn)政府在“新農(nóng) ?！敝兄贫劝才?、財政政策以及行政管理上的責(zé)任回歸，是一項積極 而有效的政策選擇。一、引言巴西是拉丁美洲最大和經(jīng)濟實力最強的發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟在整個人口結(jié)構(gòu)與國民經(jīng)濟中占有重要地位。例如， 2007年巴西農(nóng)業(yè)人口 35

2、40萬，占全國總?cè)丝诘?3%農(nóng)業(yè)勞動力1150 萬，占勞動力總數(shù)的22% 2007 2008年度巴西農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值2454億 美元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的23%中國第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，截止 2000年11月，我國總?cè)丝?12.95億人。其中，農(nóng)村人口 80739萬人，占總?cè)丝诘?3.91%。城鄉(xiāng)貧富差距方面，1970年巴西城市家庭平均 年收入為28669克魯扎多，而農(nóng)村家庭平均年收入為7569克魯扎多， 兩者比值為3.73: 1。2004年，巴西10%勺富人占有近一半（46.8010） 的國民收人，而40%勺貧困人口僅占有國民收人的10.2%。中國的城 鄉(xiāng)貧富差距1983年為1.82 : 1,200

3、8年上升為3.31 : 1因此，從農(nóng)業(yè) 人口數(shù)量多和城鄉(xiāng)貧富差距較大來看，同為“金磚四國”的發(fā)展中國 家，中、巴兩國有著極其相似的境遇。止匕外，兩國在國民經(jīng)濟基礎(chǔ)、 社會政策發(fā)展態(tài)勢等方面也有著頗多的類似之處。在農(nóng)村養(yǎng)老保障的 政策設(shè)計方面，巴西堅持非繳費和政府主導(dǎo)的原則，而中國在關(guān)于 開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見中也強調(diào)要發(fā)揮其它養(yǎng) 老方式的特定功能，強化政府在財政、制度、管理方面的責(zé)任。因而， 選擇巴西的農(nóng)村養(yǎng)老金計劃作為考察對象，能為我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度提供有益的借鑒。巴西在1971年實施了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，經(jīng)由1988年新 憲法的制度調(diào)整，形成了目前非繳費、政府主導(dǎo)的

4、農(nóng)村養(yǎng)老金計劃。中國則以1992年頒布的縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案 （試行） （以下簡稱基本方案）為實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的標志。 但是， 從1998年起，這一制度出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、 基金運作困難等問題。 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)和參保率從 1998年的8025萬人和22.8% 降到2006年的5374萬人和16.5%。由于制度設(shè)計的缺陷，這項惠農(nóng) 政策并沒有喚起農(nóng)民的持續(xù)熱情，被稱為“舊農(nóng)?！钡氖状无r(nóng)村社會 養(yǎng)老保險實踐也在慘淡經(jīng)營中日漸衰微。2009年，為加快建立覆蓋 城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，逐步解決農(nóng)民老有所養(yǎng)的問題，國務(wù)院印 發(fā)了關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見 （以下

5、簡稱 指導(dǎo)意見），對年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民施以養(yǎng)老保險的政策保障。決定2009年試點覆蓋面為全國10%勺縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴大試點，到 2020 年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。指導(dǎo)意見的頒布與實施標志著新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（“新農(nóng)?！保┰圏c工作的正式啟 動。通過對巴西農(nóng)村養(yǎng)老金計劃的研究，本文認為至少在以下兩方 面可以為我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的制度設(shè)計提供政策借鑒。首先，目前我國絕大多數(shù)農(nóng)村還較為貧窮，讓全體農(nóng)民以參加完全積累的個人 賬戶型養(yǎng)老保險作為養(yǎng)老的主要方式，具有較大的不現(xiàn)實性。所以， 應(yīng)建立一個非繳費型的“零支柱”模式，由

6、政府承擔主要供款責(zé)任， 解決因貧困而無法參加繳費型養(yǎng)老保險農(nóng)民的生存問題。同時，充分重視家庭保障和土地保障在解決農(nóng)民養(yǎng)老中的重要作用，構(gòu)建出一個 “家庭保障+土地保障+零支柱聲，的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式。其次，在目 前大力推進的“新農(nóng)?！敝校瑧?yīng)重新確立政府的主導(dǎo)地位，實現(xiàn)政府 在制度建設(shè)、財政政策和行政管理中的責(zé)任回歸。二、巴西非繳費型農(nóng)村養(yǎng)老金計劃釋讀20 世紀20年代初，為緩和勞資沖突，巴西政府在國有企業(yè)和 較大型的私有企業(yè)中按行業(yè)建立了退休和撫恤金制度，通過碎片化的制度安排，基本解決了有雇主職工的退休養(yǎng)老保障問題。但是，這些制度始終沒有涉及到農(nóng)村勞動者的養(yǎng)老保障問題。直至1971年，巴西軍政府

7、才頒布第11號補充法，制定了 “救助農(nóng)村勞動者計劃”，將 農(nóng)村勞動者納人到社會保險體系中。巴西農(nóng)村養(yǎng)老金計劃一開始就采 取了被稱為“特殊的養(yǎng)老保險”政策，即為農(nóng)民提供保證最低生活水 平的社會救助養(yǎng)老金。1974年，政府再次頒布法令，規(guī)定無論農(nóng)民 是否交納過社會保險金，政府每月都會發(fā)給相當于最低工資一定比例 的生活費。川至此，政府承擔主要責(zé)任的非繳費型農(nóng)村養(yǎng)老金計劃得 以確立和實施。即使在上世紀 80年代末社會保障私有化改革席卷拉 丁美洲的大環(huán)境下，巴西也沒有放棄農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的非繳費 特征。巴西農(nóng)村養(yǎng)老金計劃在規(guī)制方面也是不斷調(diào)整的。1971年的初始制度中，保障對象是農(nóng)村男 65歲以上、

8、女60歲以上的老年人、 殘疾人和孤寡人口。養(yǎng)老金領(lǐng)取者需出示一個和城市職工繳費年限相 同的參加農(nóng)業(yè)勞動年限的證明，并接受當?shù)卣块T的“家計調(diào)查”， 作為是否符合領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件。當時規(guī)定，養(yǎng)老金的直接領(lǐng)取人僅 限為家庭中的“戶主”，也就是說即使老年人配偶尚在，而且符合領(lǐng) 取養(yǎng)老金的條件，也只能有一人享受此待遇。養(yǎng)老金的待遇水平也十 分低下，僅相當于當?shù)刈畹凸べY水平的1/2 ,寡婦領(lǐng)取的養(yǎng)老金更少， 僅為最低工資水平的1/3。資金籌集方面，除國家財政撥款外，還包 括農(nóng)產(chǎn)品初次買賣價格中2.1%的繳費，并且要求城鎮(zhèn)雇主繳納 3%勺 工薪附加稅，作為農(nóng)村養(yǎng)老金計劃的資金來源。 雖然有諸多不盡如人

9、意的地方，例如，城鎮(zhèn)雇主繳費較高、領(lǐng)取者局限在“戶主”等，但 這一養(yǎng)老金計劃的實施效果非常明顯， 在20世紀70年代末，每月大 約有80多萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金，大大緩減了農(nóng)村老年貧困者的養(yǎng)老問題。1988 年，巴西新憲法對農(nóng)村養(yǎng)老金計劃做出了新的規(guī)定。新 憲法中再次強調(diào)了國家對農(nóng)村社會保障的主導(dǎo)責(zé)任，并且把國家為農(nóng)村家庭提供經(jīng)濟保障作為一項重要原則予以確立。新憲法規(guī)定，養(yǎng)老金的領(lǐng)取對象擴大到配偶，也就是由過去僅僅“戶主”領(lǐng)取擴展為夫 妻二人共同領(lǐng)取，這對改善老年生活具有實質(zhì)性的意義。 領(lǐng)取年齡方 面，由原來的男65歲、女60歲，調(diào)整為男60歲、女55歲，充分顯 示了政府對農(nóng)村勞動者的關(guān)懷與照顧。 養(yǎng)

10、老金的待遇水平也有了較大 幅度的提高，農(nóng)村養(yǎng)老金領(lǐng)取者統(tǒng)一享受等同于當?shù)刈畹凸べY的待遇 水平，廢止此前1/2,1/3的低水平限制。在農(nóng)村養(yǎng)老金計劃的繳費和 給付方面，新制度并不要求農(nóng)民自己繳費，而要求農(nóng)產(chǎn)品的第一個買 者向社會保障機構(gòu)繳納商品價格 2.2%的稅收。領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件為 有從事農(nóng)業(yè)勞動的年限記錄，并且農(nóng)業(yè)勞動時間與城市工人最低繳費 年限相同。由于工作年限數(shù)據(jù)庫在農(nóng)村地區(qū)建立比較困難，因此，農(nóng) 業(yè)勞動年限由農(nóng)業(yè)用地記錄、農(nóng)產(chǎn)品售賣情況記錄或農(nóng)業(yè)勞動者工會 證明等方式來確定。由此可見，巴西農(nóng)村養(yǎng)老金計劃彰顯著政府主導(dǎo)性和非繳費 性，而且待遇水平和覆蓋面都在逐步提升。近年來，巴西在農(nóng)村養(yǎng)

11、老 金計劃中又采取了一些新的舉措。 例如，為擴大覆蓋面并幫助那些真 正需要幫助的農(nóng)村居民，新制度提出要建立農(nóng)村勞動力的紀錄花名冊，內(nèi)容包括該農(nóng)民的家庭成員數(shù)、收人水平、主要家庭開支等，目 的就是清除那些潛在的受益者，找出那些真正的低收人者，探索合適 的“進人一退出”機制。同時，進行了積極的制度整合。政府主張并 積極支持協(xié)會、貿(mào)易聯(lián)盟和自我雇用者、國內(nèi)服務(wù)人員、農(nóng)民之間的 合作。如果這些措施實施無效，就由社會保險機構(gòu)或政府建立一項公 共措施來提供穩(wěn)定的繳費制度和財政補助。巴西農(nóng)村養(yǎng)老金計劃的實施產(chǎn)生了積極的社會效應(yīng)，其對農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的提高和老年生活質(zhì)量的改善具有明顯的作用，領(lǐng)取養(yǎng)老金范圍的擴

12、大也大大改善了農(nóng)村的貧困狀況。而且，其對縮小城鄉(xiāng)貧富差距也有重要意義。因為，農(nóng)村有了非繳費型的養(yǎng)老金計劃對于 那些在城市打工的農(nóng)村勞動者有著較大的吸引力， 從另一個側(cè)面鼓勵 了他們回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。這種非繳費型的養(yǎng)老金計劃 面臨的一個最大挑戰(zhàn)就是政府財政負擔問題， 如果解決不好籌資問題 必然影響到制度的實際效果和可持續(xù)性。 但是，其非繳費性和政府承 擔主要責(zé)任的理念與做法，對我國欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度 構(gòu)建具有極強的借鑒意義。三、我國非繳費型農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的構(gòu)建為老年群體提供非繳費型養(yǎng)老金計劃可追溯到19世紀晚期，1891年丹麥政府引人了由地方政府管理的收人測試計劃，對象

13、為60歲以上的貧困老人。1897年，60歲以上的老年群體中有1/4接受到 老年養(yǎng)老金給付。在其后二十年間，新西蘭（1898年）、澳大利亞（1908 年）和瑞典（1913年）都引人了體現(xiàn)其自身特色的非納費型老年養(yǎng)老金計劃。呂基于我國絕大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟欠發(fā)達的實際情況，政府在 決策過程中也應(yīng)以非繳費為原則，在農(nóng)村構(gòu)建一個“家庭保障+ 土地保障+零支柱”的養(yǎng)老模式。（一）家庭保障功能的提升家庭養(yǎng)老保障是我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，傳統(tǒng)社會自給自足的小 農(nóng)經(jīng)濟使得家庭既是生產(chǎn)單位也是消費單位，在養(yǎng)老方式選擇方面人 們也依賴于家庭，家庭一直擔負著贍養(yǎng)老人的重要職責(zé)。 隨著社會的 發(fā)展和進步，家庭規(guī)模經(jīng)歷了從“大型

14、家庭”到“小型家庭”的演變， 但家庭養(yǎng)老作為家庭的一種基本職能并沒有被完全取代，變化著的只 是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老向現(xiàn)代的家庭養(yǎng)老的方式轉(zhuǎn)換。 一份來自農(nóng)村地區(qū) 養(yǎng)老意愿調(diào)查資料顯示，從青年人的養(yǎng)老保障方式來看，77.2%的青年人希望將來依靠子女養(yǎng)老，10.4%的青年人希望利用年輕時的積累 養(yǎng)老，而青年人中僅有0.8%望將來依靠社會養(yǎng)老保險養(yǎng)老；從青年 人希望的養(yǎng)老地點來看，94%勺青年人希望在家中養(yǎng)老，僅有 2.1%的 青年人希望在社會養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老；從青年人所希望養(yǎng)老的照料者來看，51.8%的青年人希望將來由子女照料自己，33.8%的青年人希望將 來自己照料自己。另一項調(diào)查也表明，目前 99.5%

15、的農(nóng)村老人居住在 家庭中，99%勺農(nóng)村老人生活費來源和生活照料主要依靠家庭，農(nóng)村 老人的生活和交往以家庭為主，半數(shù)以上的農(nóng)民把養(yǎng)老保障的希望寄 托在家庭上。止匕外，農(nóng)村地區(qū)由于信息不通暢以及與外界接觸較少， 所以對于農(nóng)村老人來說，他們的精神活動與精神需求的滿足只能與家 庭成員聯(lián)系在一起。因此，家庭養(yǎng)老保障在當代農(nóng)村仍具有不可替代性。（二）土地保障功能的強化土地是農(nóng)民天然的生產(chǎn)資料，以家庭保障為主的養(yǎng)老方式必然 要求強化土地保障的功能。因為，農(nóng)民作為生產(chǎn)者在自己的土地上耕 作，可以把收人來源作為養(yǎng)老的資金需求。而且，當老人沒有勞動能 力或者不愿意勞動時，也可以把土地轉(zhuǎn)包給其他人耕種， 來換取養(yǎng)老

16、 資金。遇有征地或土地被占用時，農(nóng)民也可以從中得到一些補償作為 養(yǎng)老資金。但是，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，土地保障受到了 一定的挑戰(zhàn)。例如，耕地面積數(shù)量遞減，越來越難以承擔廣大農(nóng)民的 養(yǎng)老需求；農(nóng)資價格的上漲使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益越來越低，有的 地方甚至出現(xiàn)種地虧本，大大打擊了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)勞動的積極性。 基 于土地保障在農(nóng)村養(yǎng)老中的重要地位， 政府必須通過多種措施扭轉(zhuǎn)這 種不利局面，強化土地的養(yǎng)老保障功能。第一，通過提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效 益和比較利益水平，提升土地的保障能力。第二，積極促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu) 調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平，提高農(nóng)產(chǎn)品的價格競爭力和加工增 值程度，同時，改善政府對農(nóng)業(yè)的調(diào)控方

17、式，加強對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、 農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品營銷等方面的支持。第三，積極鼓勵土地流轉(zhuǎn)制度 創(chuàng)新，使土地發(fā)揮更大的經(jīng)濟效益。實行土地股份合作制，將土地所 有權(quán)或使用權(quán)以股份的形式界定給農(nóng)民，農(nóng)民可按股分紅。止匕外，各 地應(yīng)盡快建立與完善土地流轉(zhuǎn)制度，使土地通過反租倒包、轉(zhuǎn)包、租 賃、土地產(chǎn)權(quán)人股、大戶托管等形式，合理有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)起來，使農(nóng)民 從土地上獲取更多養(yǎng)老支持。通過以上政策措施，讓農(nóng)民從土地上得到更多的回報，是解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的一個重要途徑。（三）“零支柱”的政策設(shè)計“零支柱”是世界銀行在1994年提出養(yǎng)老保險三支柱模式的 基礎(chǔ)上，經(jīng)過長達10年的調(diào)研于2005年底在其報告21世紀的老 年收人

18、保障一養(yǎng)老金制度改革國際比較上提出來的一個全新概念， 意指建立在非繳費基礎(chǔ)上，由政府提供最低水平的養(yǎng)老金待遇。 它主 要是從社會保障公平性和普惠性角度出發(fā)，認為作為一個合法的公 民，其有權(quán)從國家那里得到最低的生活保障，以實現(xiàn)老有所養(yǎng)?？上?的是指導(dǎo)意見規(guī)定，對年滿 60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老 保險待遇的，不用繳費，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這就是一種普惠 型的“零支柱”養(yǎng)老保障模式。但是“零支柱”的籌資模式有待進一 步探討與研究，本文認為這一資金來源必須是國家財政專項撥款。 雖 然，在指導(dǎo)意見的基金籌集部分做出如下規(guī)定：“政府對符合領(lǐng) 取條件的參保人全額支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金， 其中中央財政

19、對中西部 地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準給予全額補助，對東部地區(qū)給予 50%勺補助?！钡?，考慮到國家財政供款的壓力，這個“零支柱”的 資金來源還應(yīng)該更加廣泛、更加穩(wěn)固。本文認為，鑒于其完全財政撥 款的性質(zhì)，可以考慮與民政部門負責(zé)的農(nóng)村最低生活保障制度相整 合，在籌資方面探尋相關(guān)制度的配合與支持。通過與最低生活保障制 度的結(jié)合，可以緩減國家在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度上的財政壓力。而且，“零支柱”的待遇標準也不宜定的太高，應(yīng)定位為“?；尽钡淖畹?保障養(yǎng)老金。四、政府在我國“新農(nóng)?！敝械呢?zé)任回歸我國在解決農(nóng)村養(yǎng)老問題上的另一個重要舉措，就是2009年試點運行的“新農(nóng)?！?。這一制度將成為我國解決農(nóng)村老齡化

20、問題的 重要手段，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化的最終渠道。 從目前農(nóng)村的 實際情況來看，雖然社會保險要遵循責(zé)任分擔的原則， 但政府必須在 這一制度中承擔主要責(zé)任。在巴西農(nóng)村養(yǎng)老金計劃的實踐中， 政府擔 當了從制度制定者到組織實施者再到資金提供者等多種重要角色。通過這些政策舉措，不僅縮小了城鄉(xiāng)貧富差距，而且促進了農(nóng)村經(jīng)濟的 發(fā)展和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。對我國來說，與“舊農(nóng)?！敝姓?zé)任缺失 相比，“新農(nóng)?！睂嵤┲姓仨氃谛姓芾?、財政政策、制度安排 等方面實現(xiàn)責(zé)任回歸。（一）強化政府的行政責(zé)任政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的行政責(zé)任包括：建立相關(guān)制度 以及對制度的實施進行管理和對制度的過程進行監(jiān)督。制度建

21、設(shè)方 面，巴西通過1970年代一系列的政策規(guī)定，再經(jīng)由1988年新憲法的 相關(guān)條款，最終建成較為成熟的農(nóng)村養(yǎng)老金計劃。 縱觀國外農(nóng)村社會 養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程，也都是在經(jīng)濟水平發(fā)展到較高程度， 后于 城市社會養(yǎng)老保險制度而建立起來的。我國 1951年頒布中華人民 共和國勞動保險條例標著城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的建立，1992 年的（基本方案和2009年的指導(dǎo)意見則標志著農(nóng)村社會養(yǎng)老 保險制度的實施與重啟。對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的管理與監(jiān)督既包括經(jīng)辦管理也包括基金管理與基金監(jiān)督。經(jīng)辦管理方面，指導(dǎo)意見 就農(nóng)民參保繳費和領(lǐng)取待遇等情況建立了信息管理系統(tǒng)， 并與其他公 民信息管理系統(tǒng)實現(xiàn)信息資源共

22、享等內(nèi)容都做了較為詳細的規(guī)定。在基金管理方面，指導(dǎo)意見指出要建立“新農(nóng)?！被鹭攧?wù)會計制 度，“新農(nóng)?！被鹨考{人社會保障基金財政專戶，實行收支兩 條線管理，單獨記賬、核算?；鸸芾碇幸獜目h級管理做起，逐步提 高統(tǒng)籌層次，最終實現(xiàn)省級基金統(tǒng)籌管理。當然從保險的“大數(shù)法則” 來看，基金管理必須最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。在制度的監(jiān)督方面，主要是 對制度在試點地區(qū)的執(zhí)行情況進行符合政策要求的評估監(jiān)督，并且對資金的籌集、上解、下?lián)?、發(fā)放進行監(jiān)控和定期檢查。同時，在機構(gòu) 監(jiān)督的前提下，加強社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督。（二）強化政府的財政責(zé)任與巴西類似，建國后我國采取了優(yōu)先發(fā)展城市和建設(shè)工業(yè)的的戰(zhàn)略選擇，其直接后果就

23、是導(dǎo)致了國家對農(nóng)村發(fā)展的責(zé)任弱化，甚至以犧牲農(nóng)村的利益來換取城市和特殊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。國家發(fā)改委測算， 改革開放的20多年中，僅征用農(nóng)地的價格“剪刀差”，政府就從農(nóng)村 拿走2萬多億元。因此，在目前城市發(fā)展遠超農(nóng)村，農(nóng)村制度建設(shè)落 后所導(dǎo)致嚴重負外部性的情況下，國家有責(zé)任補還對農(nóng)村所欠的“債 務(wù)”，以“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村”的措施，負起對農(nóng)村社會 養(yǎng)老保險制度的財政責(zé)任。我們也從基本方案和指導(dǎo)意見、的 比照中看到了政府財政責(zé)任的回歸?；痉桨笀猿忠詡€人交納為 主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的籌資原則。國家予以政策扶 持，主要是通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支體現(xiàn)。但是， 通過經(jīng)濟體制

24、改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)私有化改革， 不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展 程度不盡相同，一些欠發(fā)達地區(qū)甚至沒有任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)， 國家通過對 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)予以稅前列支以實現(xiàn)對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財政支持也就 無從談起。指導(dǎo)意見堅持個人繳費、集體補助、政府補貼的籌資 原則。而且國家還為年滿 60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待 遇的農(nóng)村老人，提供“普惠式”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金?？梢?，"新農(nóng)?！狈?案中明確強化了政府的財政責(zé)任。 但是，社會建設(shè)是一個包括方方面 面的綜合體系，政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險扶持資金的大量投人必然對 其他事業(yè)的建設(shè)產(chǎn)生“擠兌效應(yīng)”。因此，政府需宏觀把握、高瞻遠 矚動員多種資金積極投身于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)。（三）實行強制分配