我國金融風險財政化問題及對策二_0

1、我國金融風險財政化問題及對策二4.統(tǒng)計信息失真。國有商業(yè)銀行在一定程度上還存在財務(wù)會計和統(tǒng)計數(shù)據(jù)不準、信息透明度不高等問題。除了銀行業(yè)存在上述種種問題外，證券、基金、保險、 信托業(yè)等也存在許多隱憂，如證券行業(yè)存在挪用客戶保證 金、違規(guī)理財?shù)葐栴}；基金業(yè)存在對倒倉位、操縱市場等問 題；保險業(yè)存在利差損失過大、保費收入違規(guī)投入房地產(chǎn)以 及證券市場等問題；信托業(yè)存在不良資產(chǎn)比例過高、生存空 間狹窄等問題。以上涉及的只是目前我國化解金融風險的幾種主要方式（見附表：我國金融機構(gòu)風險處置方式一 覽表），無論最初是以追加注資、由資成立資產(chǎn)管理公司等 直接方式，還是通過減免稅收、中央銀行再貸款等間接方式 來解

2、決問題，中國金融業(yè)的大部分損失或風險，最終還得由 國家財政扛起來。如果繼續(xù)采用事一議”的行政手段來解決金融風險問題，政府財力將不堪重負。在2005年底之前，我國金融業(yè)的穩(wěn)定性可能不會由現(xiàn) 大的問題。但之后，隨著金融市場的全面開放及金融信息的 充分披露，金融業(yè)的深層次問題就會暴露在人們面前，由此 可能引致信用危機。為了徹底擠掉金融業(yè)的泡沫成分，國家 可能不得不再次對銀行等金融機構(gòu)采取剝離不良資產(chǎn)、補充 資本金等措施。對國家財政或地方財政來說，無疑又是一個巨大的包袱。這個包袱到底有多沉重？我們僅以2003年的有關(guān)數(shù)據(jù)來大致加以匡算。首先是各類存貸款金融機構(gòu)的不 良貸款問題。2003年末，各類存貸款

3、金融機構(gòu)的貸款余額約 為16萬億人民幣，按中國銀監(jiān)會公布的當期銀行業(yè)不良貸 款比例，各類存貸款金融機構(gòu)的不良貸款總額約為萬億元， 其中4大國有商業(yè)銀行的不良貸款余額為萬億元，約占整個 銀行業(yè)不良貸款余額的 50%.其次，是各類證券公司的不良資 產(chǎn)問題。2002年5月底，各類證券公司的不良資產(chǎn)為 460億 元，占當期凈資產(chǎn)的50%以上。根據(jù)中國證券業(yè)協(xié)會的統(tǒng)計， 2003年122家證券公司的凈資產(chǎn)為 1215億元，如果不良資 產(chǎn)比例仍以50%計，則當年的不良資產(chǎn)高達600多億元。第三是保險公司資金緊張問題。據(jù)有關(guān)人士分析，為了緩解財險公司財力緊張或平衡壽險公司利差損等問題，各類保險 公司至少需要

4、追加注資 200-300億元。最后，還有1999年剝 離到四大資產(chǎn)管理公司的萬億元國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)問 題。據(jù)估計，目前這些不良資產(chǎn)的回收率在20%左右，以此推算，萬億元不良資產(chǎn)最終可能要形成高達萬億元左右的損 失缺口。所以，在不考慮信托、期貨、證券投資基金等金融 機構(gòu)風險的前提下，如果整個金融業(yè)的潛在風險僅靠政府財 力來解決的話，那么中央政府或地方政府將為此至少要背上 萬億元左右的財政包袱。實際上，一些國際性著名機構(gòu)， 如標準普爾公司、高盛等也對中國銀行業(yè)的風險問題多有研究。就處于中國金融業(yè)核心地位的銀行業(yè)而言，需要調(diào) 動多少資源對其進行戰(zhàn)略性重組，才能化解風險？美國著名 投資銀行高盛在

5、2002年的報告中指由，在中國銀行業(yè)的重 組仍由中國政府獨撐危局的前提下，如果中國未來經(jīng)濟 增長率維持在7%-8%的水平，財政收入增速保持不變， 那么對 中國銀行業(yè)重新注資，樂觀的估計，可能需要耗費中國政府 未來8年（悲觀估計為25年）的全部財政收入的增量部分。 綜上所述，無論是我們自己的分析，還是國際有關(guān)機構(gòu)的研 究，其結(jié)果均表明：來自金融領(lǐng)域的政府潛在債務(wù)規(guī)模十分 龐大，如果僅靠政府財力去化解金融風險，仍是一個非常沉 重的話題。（三）金融風險財政化的成因分析我國金融風險財政化的緣由可從歷史 與現(xiàn)實兩個方面分析。從歷史的角度看，國家財政對金融業(yè)（主要是國有銀行業(yè)）有 欠帳”。1979年，我國

6、實施改革開放政策后， 計劃體制、金融體制、財政稅收體制、價格體制、投融資體 制等方面的改革隨之全面展開了。20世紀80年代以后， 減稅讓利”是國家財政政策的基本趨向， 我國經(jīng)濟也由此進入了 一個高速增長期，GDP年均增長率為.從改革開放之初到 1996年前后，我國財政體制改革走的是一條放權(quán)讓利”的道路。國民收入分配格局發(fā)生了巨大的變化，收入在分配上向 居民、企業(yè)、地方傾斜。因此，曾一度由現(xiàn)財政收入占GDP比重和中央財政收入占全部財政收入比重雙下滑的局面。這一時期的國家財政狀況是，中央財政收入增長慢于 財政支由的增長，財政赤字和債務(wù)規(guī)模不斷擴大，預(yù)算內(nèi)資 金十分拮據(jù)。同時，由于部門與地方政府由臺

7、的各種集資、 收費、基金項目分散了政府資金， 破壞了國家預(yù)算的統(tǒng)一性， 致使中央財政調(diào)控宏觀經(jīng)濟的地位和作用受到了嚴重的挑 戰(zhàn)。中央財政配置 社會 資源的職能被弱化后，其肩負的社 會經(jīng)濟 發(fā)展 責任并沒有因此而減輕。在中央財政捉襟見肘 之時，居民儲蓄和銀行存款卻有了快速增長。有著充裕資金 的國有銀行正好墊補了中央財政這一時期在投融資和宏觀 調(diào)控方面留下的真空，并在相當長的一段時期內(nèi)肩負著部分 財政職能，因此，獲得了 第二財政”的稱號。 國有銀 行在行使部分財政職能的同時，也為時至今日承載的巨額不 良資產(chǎn)埋下了種子。當時，銀行與財政被認為是政府的兩個 錢袋子”，在社會經(jīng)濟發(fā)展需要財力支持時，是銀

8、行 拿錢還是財政拿錢？其區(qū)別僅在于是政府動左手”和還是動右手”的關(guān)系。傳統(tǒng)體制下的財政、銀行、企業(yè) 三者之間的關(guān)系也一直拉扯不清，國有企業(yè)作為一個經(jīng)營性主體承擔 了本不應(yīng)該承擔的社會責任，當其由現(xiàn)效益滑坡、償債困難 時，政府理應(yīng)由面救助，不過其前提是政府必須有足夠的財 力。當政府財力吃緊，愛莫能做時，只有靠銀行給企業(yè)提供 發(fā)展資金和 安定”貸款了，這也就是所謂的吃了財政、吃銀 行現(xiàn)象。但當財政、銀行體制改革走到今天，已到親兄弟, 明算帳”的時候了。畢竟財政、銀行的職能不同，所肩負的責任各異。所以，金融 風險（主要是指國有銀行不良資產(chǎn)問題）財政化，也算是財政對銀行欠帳”的一種 歷史 交代。金融風

9、險財政化，其緣由在我國除了財政與國有銀行的特殊 歷史淵源外，還在于金融是現(xiàn)代 經(jīng)濟的核心，其穩(wěn)定與否直接決定著整體經(jīng)濟的安全與穩(wěn)定，所以一旦金融體系由現(xiàn) 危機，政府必然會由面救助。這既是公眾的預(yù)期，也是政府 的道義責任。從各國處理金融危機的措施看，金融機構(gòu)重組、關(guān)閉 都有財政的介入。如 20世紀80年代末，美國國會曾批準撥 款1300億美元，用于當時信托公司的重組，以及 800多家 儲蓄貸款機構(gòu)破產(chǎn)關(guān)閉時的債務(wù)清償?shù)龋?0年代末，日本政府也計劃耗資數(shù)千億美元用于解決銀行、保險業(yè)存在的問 題。1997年亞洲金融危機發(fā)生以后，泰國、韓國、印尼等金 融由現(xiàn)危機國家，在解決銀行破產(chǎn)、債務(wù)清償、沖銷壞帳

10、方 面也動用了大量預(yù)算資金?？梢?，當金融這個公共領(lǐng)域由現(xiàn)嚴重問題后，由財政即時對其施以援手既是各國的通 常做法，也是我國的現(xiàn)實選擇。四、完善金融風險財政化的對策與建議現(xiàn)階段，由于我國社會經(jīng)濟改革中的各種矛盾與問題都要直接或間接地反映到財政上來，所以 財政所承擔的風險是全方位的。金融風險財政化既是我國 目前 化解金融風險的一種模式，也是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期的一種必然制度安排。我們知道這種化解金融風險方式還存在著種種弊端，如果長期任其發(fā)展下去，必將影響 到我國財政的可持續(xù)性，進而累及其他社會經(jīng)濟目標的實現(xiàn)。 依據(jù)國際經(jīng)驗，我國金融風險財政化的處理模式還存在3大缺陷：首先，金融風險向財政轉(zhuǎn)化的比例過高（

11、幾乎是100%）。例如，在韓國，為了避免可能由現(xiàn)的道德風險，政 府在曲面救助私人銀行之前，往往要求原來的所有者調(diào)減其 帳面價值，而韓國資產(chǎn)管理公司在接收銀行不良資產(chǎn)時，也 是以市場價格，而不是以帳面價值或莫個機構(gòu)指定的價格從 事收購活動，原來的所有者也要承擔相應(yīng)的損失。而我們國 家現(xiàn)在這種兜底式的解決金融風險方式極易引發(fā)道德風險”。其次，整個金融風險的解決缺乏可資依據(jù)的法律 框架，事一議”法則極易給有關(guān)風險主體留下討價還價的制度空 問；第三，目前處理銀行風險最主要的一個缺陷表現(xiàn)在，注 資或剝離不良資產(chǎn)只是一種治標不治本的做法，它雖然一時 能從形式上解決問題，但因不能根除產(chǎn)生不良貸款的原生機 理

12、，所以，其本身并不能成為一個化解金融風險的長效機制。 而且，更為嚴重的是，這種做法往往還可能成為產(chǎn)生新的銀 行風險的催化劑。從莫種意義上講，僅靠注資解決銀行風險 問題，猶抱薪救火，薪不盡，則火不滅因此，有必要對金融風險財政化的模式作由調(diào)整和改進。為了彌補上述缺陷，我們還得理順一個縱向關(guān)系和一個橫向關(guān)系：前者指中央和地方的關(guān)系，即事權(quán)和財權(quán)的問題。對止匕問題，改 革開放以來一直在不斷地調(diào)整，但是一直沒有解決好。往往 是事權(quán)重心下傾，財權(quán)重心上移。由于地方政府沒有發(fā)債權(quán)， 所以逼迫它們通過各種隱蔽的方式去舉債，為后來的地方債 務(wù)風險留下隱患。后者是指財政、銀行、企業(yè)的關(guān)系。我國 財政和銀、企體制改

13、革已經(jīng)進行 20多年了，但到目前為止， 3者之間的關(guān)系也沒有完全劃分清楚。我國財政并非嚴格意 義上的公共財政，比如政府辦企業(yè)，辦銀行等。從廣義上講， 國有企業(yè)、國有銀行都是國家財政的一部分。故有人比喻 在中國，財政、國有企業(yè)、國有銀行三位一體，好比是一根 管子拴著的三個瓶子，只要其中一個漏水，就會全部漏光工正因為三者關(guān)系難以梳理清楚，所以由現(xiàn)了國有企業(yè)傍著”國有銀行，國有銀行 靠著"國家財政的三角連環(huán)關(guān)系，最后 所有的風險都累積到財政身上。由于體制轉(zhuǎn)軌時期，大多政治、經(jīng)濟、社會矛盾與風險都通過金融系統(tǒng)向財政領(lǐng)域集結(jié)，因此，金融風險財政 化模式的完善，除了要做一些技術(shù)性改進外，更重要的

14、是要 在政府職能轉(zhuǎn)變、投融資體制改革、財政管理體制改革，以 及相關(guān)立法上下功夫。（一）進一步明確政府與市場的關(guān)系是化解政府潛在 債務(wù)風險的首要環(huán)節(jié)。政府和市場應(yīng)是互補關(guān)系，而非相互替代的關(guān)系，因為二者都有失靈的時候。雖然經(jīng)過20多年的改革，計劃經(jīng)濟時代政府財政包打天下的做法有所改進，但政府現(xiàn)在的 許多工作作風仍帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，一些不應(yīng)該有政 府介入的領(lǐng)域也由現(xiàn)了政府的身影，由此產(chǎn)生了許多不應(yīng)有 的潛在債務(wù)。尤其是一些地方政府由于政績”和形象”的考慮，依然有著不可遏制的投資沖動，盲目投資和重復建設(shè)把 本來就很拮據(jù)的財力沉淀在無望的工程上。所以劃清政府與 市場邊界是化解政府潛在債務(wù)首要的一

15、環(huán)。同時，在政府內(nèi)部還要明確中央政府和地方政府各自 的責任，完善現(xiàn)行的分稅制體制， 按照 級政權(quán)、一級事權(quán)、 一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則，建造完整的分級財政，徹底解決事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一 的問題，以堵住地方政府因事權(quán)和財權(quán)不對稱倒逼”中央財政的口子。（二）深化國企改革，理順和規(guī)范銀、企關(guān)系。我國財政風險主要來自于金融領(lǐng)域，而金融領(lǐng)域的風險又與國有企業(yè)經(jīng)營業(yè)績不佳有著十分密切的關(guān)系。由于我國金融資源有 60%集中于國有商業(yè)銀行， 而國有商業(yè) 銀行金融資源又有70%流向了國有企業(yè)。國有企業(yè)盡管占用了 70%左右的銀行信貸資源， 但對GDP的貢獻率不到40%, 對經(jīng)濟增長

16、的貢獻率不到20%.所以國有企業(yè)整體效益不佳是導致金融財政風險的主要原因。深化國企改革，建立 產(chǎn)權(quán) 明晰、權(quán)責明確、政企分開、管理 科學”的現(xiàn)代企業(yè)制度是防范和化解金融財政風險的重頭戲。要明確銀、企關(guān)系，首先就是要明確銀、企的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，所以在深化國企改 革的同時，也要加快金融體制改革，改變單一的國有商業(yè)銀 行產(chǎn)權(quán)制度，通過股份制改造，建立多元主體的現(xiàn)代商業(yè)銀 行體系。加快有條件的國有商業(yè)銀行上市步伐，并強化財政 作為由資人的監(jiān)督作用。最后通過銀、企改革，改變過去國有商業(yè)銀行預(yù)算約束軟化，國有企業(yè)過分依賴銀行的 局面。（三）完善政府投融資體制，把有限的政府財力投向公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域。隨著國有

17、經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整，政府投資要從一般性競爭性領(lǐng)域退由，把有限的政 府財力投向公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域。同時，還要加強投資 決策的民主化，以杜絕政府投資決策的隨意性和投資行為的 短期化。特別是對地方政府而言，如果投資行為不受約束， 其投資范圍越廣，資金缺口越大，在缺少合法融資渠道的情 況下，通過各種方式集資、擔保所帶來的隱性債務(wù)就越多。又由于地方政府融資的隱蔽性，很難對其行為加以約束，因 此，對目前地方政府的各種融資方式加以規(guī)范化顯得非常急 迫，在條件成熟的地區(qū)，允許地方政府發(fā)行市政債券，以解 決它們資金缺口問題，當然，還要做好相應(yīng)的立法工作。（四）建立政府潛在債務(wù)監(jiān)控體系，防范潛在債務(wù)向顯性債 務(wù)的

18、轉(zhuǎn)化。金融風險財政化模式其實質(zhì)是對既存金融風險的事后認定，具有明顯的被動性。長期以來，我國只統(tǒng)計政府的直 接顯性債務(wù)，不考慮政府潛在債務(wù)，實際上是回避了潛在債 務(wù)所蘊藏著的巨大財政風險。為了彌補這一風險化解方式的 不足，有必要建立一套政府潛在債務(wù)監(jiān)控體系，將事后的認 定變成事前的監(jiān)控。由于潛在債務(wù)的隱蔽性特征，所以統(tǒng)計起來非常困難，但通過建立適當?shù)哪Ｐ?，來估計潛?債務(wù)轉(zhuǎn)化為顯性債務(wù)的概率還是有可能的。而建立政府潛在 債務(wù)監(jiān)控體系更重要的目的是在源頭上減少潛在債務(wù)的誘 發(fā)因素，防范潛在債務(wù)向顯性債務(wù)的轉(zhuǎn)化。（五）構(gòu)建潛在債務(wù)管理的法律框架，將潛在債務(wù)風險管理納入法制 化軌道。通過立法，將潛在債務(wù)風險管理納入法制化軌道，是 我國財政管理體制改革所面臨的一項新的課題。在我們構(gòu)建的潛在債務(wù)管理法律框架中，至少要包括 兩方面的 內(nèi)容：一是通過潛在債務(wù)監(jiān)控系統(tǒng)，對債務(wù)由現(xiàn) 異常情況的地方政府或金融機構(gòu)發(fā)生預(yù)警信號，對由現(xiàn)債務(wù) 危機的地方財政和金融機構(gòu)依法實施接管或限期整改；二是 當?shù)胤截斦涩F(xiàn)緊急情況時，從法律