準(zhǔn)確界定公共事務(wù)管理組織職權(quán)

1、準(zhǔn)確界定公共事務(wù)管理職能公務(wù)員法第一百零六條規(guī)定："法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù) 管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員， 經(jīng)批準(zhǔn)參照本法 進(jìn)行管理。"那么，究竟何謂公共事務(wù)管理職能，哪些事業(yè)單位具有 公共事務(wù)管理職能，實(shí)踐中如何"客觀、準(zhǔn)確、公平、公正"地把握和 界定呢？這是目前機(jī)構(gòu)編制部門在貫徹實(shí)施公務(wù)員法以及推進(jìn)事業(yè) 單位分類改革工作中，必須面對(duì)且迫切需要解答的問題。一、何謂公共事務(wù)管理職能大家都知道，公共事務(wù)是指伴隨社會(huì)發(fā)展過程發(fā)生的關(guān)系國(guó)家、 集體、個(gè)人共同利益的社會(huì)性事務(wù)，包括公共物品的生產(chǎn)與供給和公 共服務(wù)的設(shè)立與開展。我國(guó)著名的政治

2、學(xué)家、法學(xué)家王惠巖教授在公 共管理基本問題初探一文中分析了公共事務(wù)的產(chǎn)生過程，他指出， 個(gè)人經(jīng)由社會(huì)契約而結(jié)成國(guó)家后，把裁判糾紛等自然權(quán)利讓渡給國(guó)家， 形成了政治權(quán)力。由此，國(guó)家的基本職責(zé)就是管理這些個(gè)人無法完成 或不愿承擔(dān)的事務(wù)，即公共事務(wù)。展開來說， 公共事務(wù)包括政治性公 共事務(wù)和社會(huì)性公共事務(wù)。政治性公共事務(wù)是指與國(guó)家政權(quán)建設(shè)緊密 相關(guān)，涉及國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定和國(guó)家政治發(fā)展的， 需要依靠國(guó)家強(qiáng)制力加 以解決的公共事務(wù)，如軍事、外交、司法、維護(hù)公共安全等；社會(huì)性 公共事務(wù)是不必依靠國(guó)家強(qiáng)制力來解決的公共事務(wù)，如教育、科技、 公共交通、醫(yī)藥衛(wèi)生等。伴隨著公共事務(wù)的產(chǎn)生，出現(xiàn)了兩種不同的 社會(huì)分工：

3、一種是直接生產(chǎn)公共物品、提供公共服務(wù)，其主體是各類 社會(huì)公益組織。另一種是公共管理主體為了解決公共問題， 實(shí)現(xiàn)公共 利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理，即公共事務(wù)管理。目前， 在我國(guó)，公共事務(wù)管理主體大致可分為六類：一是國(guó)家機(jī)關(guān)，二是執(zhí) 政黨，三是工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等群團(tuán)組織，四是依靠法律、法規(guī)授 權(quán)來處理公共事務(wù)的各類事業(yè)單位，五是在政府指導(dǎo)下由基層群眾組 成的自治組織，六是社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)組織。 我們通常所講的公 共事務(wù)管理職能，主要是針對(duì)后一種社會(huì)分工而言的。從理論上說，公共事務(wù)管理職能一般由政府行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。正如中央編辦副主任王瀾明同志在2004年西部地市編辦主任培訓(xùn)班上的 發(fā)言

4、中，講到政府的社會(huì)管理職能時(shí)所指出的那樣，"在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)把過去由企業(yè)承擔(dān)的和不應(yīng)由事業(yè)單位承擔(dān)的社會(huì)管理 職能收回來地方政府是社會(huì)管理事務(wù)的主要承擔(dān)者，按照國(guó)家的 法律法規(guī)和方針政策，管理本地區(qū)的社會(huì)公共事務(wù)。"但在實(shí)際工作中，由于行政機(jī)關(guān)人員編制比較緊張，機(jī)構(gòu)也有總量限額，加之效率 不高的問題一直沒有得到較好解決，往往對(duì)紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)管理 力不從心，不得不采取變通的辦法，將一部分職能交由事業(yè)單位承擔(dān)。 從歷史的進(jìn)程來看，這種授權(quán)、委托的作法雖說是一種過渡性的、臨 時(shí)性的變通措施，但卻是我國(guó)自建國(guó)以來一直客觀存在的體制機(jī)制問 題，與歷次機(jī)構(gòu)改革要求實(shí)行&qu

5、ot;政事分開"的基本原則是相悖的。長(zhǎng)久 以來，這些承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位形成了一個(gè)龐大的體系。 如我省岳陽市事業(yè)單位分類改革，僅市直 414家事業(yè)單位當(dāng)中，初 步界定為承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的就有 98家，從業(yè)人員達(dá)1600余 名。這些承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位， 其工作性質(zhì)與行政機(jī)關(guān) 基本相同，人員編制的管理與其他事業(yè)單位有一定差別， 短期內(nèi)既難 以將其并入機(jī)關(guān)又不可能完全剝離其行政職能。 因此，公務(wù)員法規(guī)定, 對(duì)具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位實(shí)行參照管理。二、承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位的主要類型結(jié)合湖南省事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)情況，按照單位承擔(dān)的職能， 可以將這些承

6、擔(dān)公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位分為兩大類型。一是行政執(zhí)行型。主要是指按照法律、法規(guī)授權(quán)，承擔(dān)一定公共 事務(wù)管理職能，執(zhí)行某些行政事務(wù)的事業(yè)單位。這種類型的單位又有 以下四種情況：第一種是以事業(yè)單位名義設(shè)立，但實(shí)際承擔(dān)政府某方 面公共事務(wù)管理職能的單位，如廣播電視局、新聞出版局、旅游局、 檔案局、畜牧水產(chǎn)局、公用事業(yè)局、房地產(chǎn)管理局、環(huán)衛(wèi)管理局、知 識(shí)產(chǎn)權(quán)局等，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局在上一輪政府機(jī)構(gòu)改革以前也屬于 此類事業(yè)單位。第二種是承擔(dān)行政機(jī)關(guān)延伸職能的單位， 如防汛抗旱 指揮部辦公室、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理局、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、 扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、綠化委員會(huì)辦公室、農(nóng)村綜合開發(fā)辦公室、

7、 老區(qū)建設(shè)委員會(huì)辦公室、重大項(xiàng)目稽查特派員辦公室、 價(jià)格調(diào)節(jié)基金 辦公室、精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)辦公室、黨史志辦公室、重點(diǎn)工程 建設(shè)辦公室等。第三種是既承擔(dān)一定公共事務(wù)管理職能、又承擔(dān)某些 執(zhí)法監(jiān)督職能的單位，如公路管理局、地方海事局、道路運(yùn)輸管理局 等。第四種是既承擔(dān)一定公共事務(wù)管理職能、又承擔(dān)某些公益性和技 術(shù)性服務(wù)職能的單位，如水文水資源勘測(cè)局、有色地質(zhì)勘查局、煤田 地質(zhì)局、地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局、核工業(yè)地質(zhì)局、縣（市、區(qū)）一級(jí)的 公路管理局等。二是執(zhí)法監(jiān)督型。是指按照法律、法規(guī)授權(quán)承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)督職能 的事業(yè)單位。這種類型也可分為兩種情況：第一種是按照法律、法規(guī) 授權(quán)承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)督職能的單位，如

8、文化市場(chǎng)稽查、無線電管理稽查、 國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察、環(huán)境監(jiān)察、勞動(dòng)保障監(jiān)察、物價(jià)稽查、水政監(jiān)察、港 航局稽查、運(yùn)政稽查、交通規(guī)費(fèi)稽查、規(guī)劃監(jiān)察、房地產(chǎn)監(jiān)察、衛(wèi)生 監(jiān)督、物價(jià)檢查、木材檢查、漁政管理、農(nóng)機(jī)安全監(jiān)理之類的事業(yè)機(jī) 構(gòu)等。第二種是既承擔(dān)一定執(zhí)法監(jiān)督職能、又承擔(dān)某些公益性和技術(shù) 服務(wù)職能的單位，如動(dòng)物防疫檢疫監(jiān)督、水生動(dòng)物防疫檢疫監(jiān)督、建 設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督之類的事業(yè)機(jī)構(gòu)等。三、承擔(dān)公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位的界定目前，對(duì)于"法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單 位"究竟由誰來界定以及如何界定的問題，各方面的意見還不是很一 致，國(guó)家也沒有出臺(tái)明確的具體的實(shí)施意見和操作辦

9、法。貫徹實(shí)施公務(wù)員法，做好具有公共事務(wù)管理職能事業(yè)單位的界定工作，還有一些問題值得我們?nèi)ヌ接?。一是界定主體問題，即"由誰來界定"。具體哪些單位屬于"法律、 法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位界定主體應(yīng)該是各 級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門。之所以說機(jī)構(gòu)編制部門應(yīng)當(dāng)是界定主體， 有兩方面 的原因。一方面，這是由機(jī)構(gòu)編制部門的職能分工決定的。作為各級(jí) 黨委、政府的工作部門，機(jī)構(gòu)編制部門的主要職責(zé)是機(jī)構(gòu)設(shè)置和改革、職能核定與調(diào)整、人員編制及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的核定與調(diào)整。各級(jí)機(jī)構(gòu)編制 部門的"三定"規(guī)定對(duì)此作出了明確而詳細(xì)的表述。 哪些事業(yè)單位可以 參照管理，關(guān)鍵是看其

10、是否具有"法律、法規(guī)授權(quán)的公共事務(wù)管理職能 顯然，這屬于職能界定范疇，理應(yīng)由機(jī)構(gòu)編制部門負(fù)責(zé)。止匕外， 在長(zhǎng)期履行職責(zé)的過程中，機(jī)構(gòu)編制部門在職能界定與調(diào)整工作上積 累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，掌握了可靠的信息，為做好具有公共事務(wù)管理職能 事業(yè)單位界定工作奠定了一個(gè)好的基礎(chǔ)。 另一方面，這是事業(yè)單位機(jī) 構(gòu)改革的要求。近幾年來，中央編辦在全國(guó)各地部署開展事業(yè)單位機(jī) 構(gòu)改革試點(diǎn)工作，取得了良好的成效。在改革試點(diǎn)工作中，機(jī)構(gòu)編制 部門對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行了科學(xué)的分類定位，其行政支持類（或稱行政管 理類）事業(yè)單位與"法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè) 單位"是基本吻合的。界定工作由

11、機(jī)構(gòu)編制部門承擔(dān)，就能把實(shí)施公 務(wù)員法的工作與事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來，相互協(xié)調(diào)，整體推進(jìn)。二是界定標(biāo)準(zhǔn)問題，即"憑什么界定"。做好職能界定工作，要把 握準(zhǔn)兩個(gè)關(guān)鍵詞，一是"法律、法規(guī)授權(quán)二主要包括：全國(guó)人民代表 大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，省、自治 區(qū)、直轄市，較大的市（省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特 區(qū)所在地的市以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市 ）的人民代表大會(huì)及其常 務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)，民族自治地方的人民代表大會(huì)制定的自 治條例和單行條例，與行政法規(guī)有同等法律效力的國(guó)務(wù)院的決定等法 規(guī)性文件的授權(quán)。二是"公共事務(wù)管理

12、職能主要是指政府系統(tǒng)行使 的行政管理職能和黨委系統(tǒng)擔(dān)負(fù)的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)工作職能。主要包括: 政策法規(guī)規(guī)劃的研究制定、行政審批、行政許可、市場(chǎng)監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān) 督以及公共管理服務(wù)等。界定事業(yè)單位是否具有公共事務(wù)管理職能， 應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)等的授權(quán)情況，依據(jù)單位的“三定"方案，同時(shí)結(jié)合單 位目前履行職能、機(jī)構(gòu)編制管理和原參照、依照管理的實(shí)際情況，綜 合做出判斷。三是界定程序問題，即"分哪幾步界定"。根據(jù)中發(fā)20069號(hào)文 件精神，筆者認(rèn)為，實(shí)踐操作界定工作應(yīng)分三步走。第一步，申請(qǐng)參 照管理的事業(yè)單位提交申請(qǐng)材料。 材料包括申請(qǐng)參照管理的請(qǐng)示，獲 得法律、法規(guī)授權(quán)履行公共事務(wù)管

13、理職能的依據(jù)，設(shè)立機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)文 件，本機(jī)構(gòu)的"三定”規(guī)定和單位現(xiàn)有人員編制的基本情況等。 第二步， 機(jī)構(gòu)編制部門根據(jù)提交的材料和工作中掌握的情況，對(duì)其進(jìn)行審核界定。對(duì)確屬"法律、法規(guī)授權(quán)履行公共事務(wù)管理職能"的，由機(jī)構(gòu)編制 部門作出職能確認(rèn)結(jié)論。第三步，公務(wù)員主管部門根據(jù)機(jī)構(gòu)編制部門 的界定，按審批權(quán)限審批、按規(guī)定備案，并對(duì)相關(guān)人員實(shí)施參照公務(wù) 員登記，組織開展有關(guān)實(shí)施參照管理的具體工作。四、界定工作的難點(diǎn)及建議今年，湖南省對(duì)省直具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位的情況進(jìn) 行了調(diào)查摸底，經(jīng)初步界定，共有 60家單位納入初定范圍，按界定 把握準(zhǔn)確的程度來劃分，基本可以確

14、定的 48家，把握不準(zhǔn)即待定的 12家；按經(jīng)費(fèi)形式劃分，全額撥款的 56家，差額補(bǔ)貼的1家（省 地方海事局），經(jīng)費(fèi)自理的2家（省交通規(guī)費(fèi)征稽局、省公路管理局）， 未定的1家（省公路運(yùn)輸管理局）。從湖南省事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)及相關(guān)調(diào)查摸底的情況來看，具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位的界 定難點(diǎn)主要有三。1、職能復(fù)合型單位難以定位。目前，既承擔(dān)一定公共事務(wù)管 理職能、又承擔(dān)某些公益性和技術(shù)性服務(wù)職能的事業(yè)單位，還在一定 范圍、一定程度上存在。特別是越到基層，單位越少，職能復(fù)合的現(xiàn) 象越突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，有時(shí)一個(gè)事業(yè)站所既具有公共事務(wù)管理職能， 又具有公益服務(wù)職能，有的還有經(jīng)營(yíng)服務(wù)職能。以此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改

15、革 試點(diǎn)中成立的農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心為例， 它既有農(nóng)機(jī)監(jiān)理職能，又有病 蟲害防治職責(zé)，有的還經(jīng)營(yíng)種子、化肥和農(nóng)藥，屬于典型的復(fù)合型單 位。對(duì)于這些單位，如果強(qiáng)行分離職能，勢(shì)必增加大量機(jī)構(gòu)。如果不 予分離，則單位性質(zhì)難以準(zhǔn)確定位。筆者建議，對(duì)此類單位應(yīng)全面分 析其職能構(gòu)成，若其主要承擔(dān)公共事務(wù)管理職能，則可列入?yún)⒄展芾?范圍；若其公共事務(wù)管理職能較弱，則可考慮在該單位設(shè)置若干崗位， 對(duì)主要承擔(dān)公共事務(wù)管理的崗位工作人員實(shí)行參照管理。2、法律、法規(guī)的授權(quán)難以把握。公務(wù)員法規(guī)定，只有法律、法 規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位，才能實(shí)行參照管理。但 現(xiàn)實(shí)中，個(gè)別部門為強(qiáng)化其下屬事業(yè)單位職能， 有的出

16、臺(tái)各類規(guī)章為 授權(quán)提供依據(jù)，有的甚至在根本沒有依據(jù)的情況下違規(guī)將公共事務(wù)管 理職能交由下屬事業(yè)單位承擔(dān)。止匕外，還有些事業(yè)單位，在實(shí)際工作 中確實(shí)承擔(dān)了公共事務(wù)管理職能，但找不到任何法律、法規(guī)授權(quán)的依 據(jù)。如今年經(jīng)摸底后初定的60家省直單位中，有半數(shù)以上的單位只 能按照其"三定"規(guī)定來確定其是否承擔(dān)公共事務(wù)管理職能， 法律法規(guī) 授權(quán)的依據(jù)難找、或根本找不到。面對(duì)這些情況，一定要認(rèn)真清理相 關(guān)單位的授權(quán)依據(jù)，只有符合相關(guān)規(guī)定條件的法律、法規(guī)和規(guī)章，才 能作為授權(quán)依據(jù)；單位承擔(dān)的公共事務(wù)管理職能，必須要有法律、法 規(guī)的授權(quán)，才能作為界定的依據(jù)；對(duì)違規(guī)將公共事務(wù)管理職能委托給 事業(yè)單位的，要堅(jiān)決予以糾正。3、黨的機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位的職能界定難以把握。按照公務(wù)員 法的規(guī)定，黨的機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位，也必須要有法律、法規(guī)授權(quán)的公 共事務(wù)管理職能，才能實(shí)行參照管理。但許多黨的機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位 行使公共事務(wù)管理職能，其依據(jù)是黨的機(jī)關(guān)制定的決定、決議。這就 存在一個(gè)問題，即黨的機(jī)關(guān)所屬事業(yè)單位，就算確實(shí)具有公共事務(wù)管 理職能，但其法律、法規(guī)的授權(quán)依據(jù)很難確定。