基本公共服務(wù)概念辨析

1、基本公共服務(wù)概念辨析目前，學(xué)界對(duì)公共服務(wù)的界定基本可以分為兩類 ：一是基于物品性質(zhì)界定的公共服務(wù)。 最早提出公共服務(wù)概念 的學(xué)者是19世紀(jì)后半葉的德國社會(huì)政策學(xué)派和 20世紀(jì)初期的法 國公法學(xué)者；后來,隨著公共經(jīng)濟(jì)學(xué)者于1954年明確提出“公共 產(chǎn)品”定義，公共產(chǎn)品的研究成為經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)重要的概念。在西方傳統(tǒng)理論中,一直在沿著按照用物品特性解釋公共服務(wù)的 思維邏輯前行，“公共服務(wù)”和“公共產(chǎn)品”被看作是可以等同 和相互替換的概念，至少它們之間的界限是模糊的。從認(rèn)定“公 共服務(wù)就是提供公共產(chǎn)品”,到認(rèn)定“公共服務(wù)不僅僅提供公共 產(chǎn)品”，公共服務(wù)的定義不斷變化，但始終沒有擺脫用物品的規(guī) 定性解釋

2、公共服務(wù)的邏輯。按西方研究此問題的思維邏輯,對(duì)公共產(chǎn)品的研究細(xì)致入微,并以此似乎可以代替對(duì)公共服務(wù)的研究 用公共產(chǎn)品的規(guī)定性可以推導(dǎo)出公共服務(wù)的規(guī)定性,認(rèn)為把公共產(chǎn)品的問題研究清楚了 ，公共服務(wù)問題便可以不解自清?！案鶕?jù) 我們的目的,任何集團(tuán)或社團(tuán)為任何原因決定通過集體組織提供 的商品或服務(wù)，都將定義為公共商品或服務(wù)的不同機(jī)制?！薄盀榱死迩骞步?jīng)濟(jì)的邏輯,我們應(yīng)該首先認(rèn)為公益物品的性質(zhì) 不同于私益物品。然后,我們探索公共領(lǐng)域多組織安排的可能性 , 包括發(fā)展類似于市場的安排?！惫卜?wù)民營化的先驅(qū)和主要 倡導(dǎo)者E. S.薩瓦斯在民營化與公私部門的伙伴關(guān)系一書i / ii 中特別強(qiáng)調(diào),物品和服務(wù)“

3、這兩個(gè)術(shù)語將被用做同義詞”。公共產(chǎn)品理論在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中有較充分的論述,其影響廣博 深遠(yuǎn),受此思維邏輯的影響,我國官方和學(xué)界在討論公共服務(wù)時(shí) 也約定俗成地套用物品的規(guī)定性來解釋公共服務(wù),這樣的規(guī)定性已經(jīng)非常常見。如，“公共服務(wù)，就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括 加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè),發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、 科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè),發(fā)布公共信息等,為社會(huì)公 眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條 件?！薄耙话銇碚f,公共服務(wù)屬于公共物品,具有消費(fèi)的非競 爭性和非排他性。政府提供的公共物品主要有：純公共物品和準(zhǔn)公共物品。具體可以分為三類。第一類 ：具有非競爭性和非 排他

4、性的服務(wù)，如國防服務(wù)、公共安全服務(wù)等。第二類：非競爭性 和非排他性弱的服務(wù)，包括郵政、電信、民航、鐵路服務(wù)，水電氣 服務(wù)等。第三類：非競爭性和非排他性強(qiáng)的服務(wù),包括公共環(huán)境服 務(wù)（如垃圾處理、公園、道路管理、公共衛(wèi)生、氣象服務(wù)）,公共科教（基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)研究等）,文體事業(yè)（如公共體育館、圖書館、 博物館服務(wù)）公共醫(yī)療,公共交通以及社會(huì)保障等?！?可見， 此界定方式是基于經(jīng)濟(jì)學(xué)中非排他、非競爭的公共產(chǎn)品概念引中 而來,其核心是物化的產(chǎn)品或服務(wù)。二是基于行為方式界定的公共服務(wù)。 此界定方法是從公共行 政和公共管理的角度來定義公共服務(wù)的。 在公共行政和公共管理 中，把所有涉及為公眾利益服務(wù)的事務(wù)稱為

5、公共服務(wù) ,這些公共2 / 11服務(wù)是由各級(jí)政府以各種方式進(jìn)行管理。此定義方式突出的是政府的作用，把提供公共服務(wù)作為政府的最基本職能。雖然政府服 務(wù)不是公共服務(wù)的全部,政府也不是唯一的服務(wù)供給者，但政府 是重要的公共部門之一，是公共服務(wù)的主要提供者，因而，政府的 行為方式無疑是判定公共服務(wù)的重要標(biāo)尺,于是,以政府行為為 基準(zhǔn)界定公共服務(wù)成為一種重要方式。如，“所謂公共服務(wù)，廣義上可以理解為不宜由市場提供的所有公共產(chǎn)品，如國防、教育、法律等,狹義上一般指由政府直接出資興建或直接提供的基礎(chǔ)設(shè) 施和公用事業(yè),如城市公用基礎(chǔ)設(shè)施、道路、電訊、郵政等?！薄肮卜?wù)是政府利用公共權(quán)力或公共資源，為促進(jìn)居民

6、基本消 費(fèi)的平等化,通過分擔(dān)居民消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)而進(jìn)行的一系列公共行 為。”可見，此界定方式基于政府的基本職能,其核心是從公眾 利益出發(fā),旨在滿足均等化的政府行為。對(duì)公共服務(wù)的這兩種界定方式,是基于不同的理論和視角, 因而,對(duì)公共服務(wù)的界定得出的結(jié)論也不一樣。這兩種界定方式,不能籠統(tǒng)地說孰對(duì)孰錯(cuò)，但從基本公共服務(wù)的基點(diǎn)出發(fā),對(duì)兩種 界定方式做一分辨是必要的。首先,對(duì)基于物品分類法界定的辨析。 基于物品分類法,即將 非排他、非競爭的公共產(chǎn)品概念引中，將公共產(chǎn)品的規(guī)定性來代 替公共服務(wù)的規(guī)定性,大體上相當(dāng)于將公共產(chǎn)品與公共服務(wù)等同 視之。如果非排他性和非競爭性可以作為公共服務(wù)的規(guī)定性,我們需要分解非排他和

7、非競爭的屬性的意思。這一點(diǎn)大可從經(jīng)濟(jì)學(xué)3 / 11的角度來分析一下：一是消費(fèi)的非競爭性：這就是，一個(gè)人消費(fèi)某 種物品不會(huì)影響他人消費(fèi)該物品；二是消費(fèi)的非排他性：即是說， 任何人都可以免費(fèi)地消費(fèi)某種物品，而要阻止某個(gè)人免費(fèi)消費(fèi)該 種物品,或者代價(jià)昂貴或者不可行；三是被免費(fèi)消費(fèi)的該種物品, 其邊際生產(chǎn)成本非常小甚至是零。概括地說 ,也就是一件純粹的 公共物品在消費(fèi)上是非競爭性的,就意味著,一旦該物品存在,另 外一個(gè)人消費(fèi)他所需要付出的追加資源成本為零。也就是說，從理論上嚴(yán)格地講,只有同時(shí)具備非排他性和非競爭性兩個(gè)特征的 物品才是真正的公共服務(wù)。但現(xiàn)實(shí)中同時(shí)具備兩種特征的物品并 不多。布坎南認(rèn)為：“

8、真正的公共物品”相當(dāng)?shù)厣?，“即使按照?術(shù)意義上的真正公共物品的寬泛定義,這類公共物品的支出 占GDP勺合理份額可能就是10%-12% ”而且現(xiàn)實(shí)中政府提供 的物品遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出此界定范圍,公共產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)范圍更為寬泛,公 共產(chǎn)品理論因而得以拓展。奧斯特羅姆夫婦沿著布坎南的思路,通過對(duì)“公共池塘資源”的開創(chuàng)性研究 ,對(duì)物品特性的相對(duì)意義 做了有實(shí)證依據(jù)的判斷：“任何消費(fèi)性的物品其量和質(zhì)幾乎都不 是完全不可分的。在一定的供給界限之內(nèi)，一個(gè)人使用一個(gè)物品會(huì)部分地減少其他人使用和享受該物品。使用每增加一個(gè)單位，都會(huì)妨礙特定一群使用者中其他人對(duì)該物品的使用。消 費(fèi)的排他性和共用性只是程度上的差異，而不存在絕對(duì)

9、排他或者 徹底共用的東西?！惫伯a(chǎn)品理論放松了非排他性和非競爭性 的嚴(yán)格定義,并在此基礎(chǔ)上定義純公共產(chǎn)品和非純公共產(chǎn)品，即4 / 11公共產(chǎn)品的概念得以拓寬。當(dāng)然，公共產(chǎn)品概念的擴(kuò)展并沒有涵 蓋私人產(chǎn)品之外的所有物品,而且,政府安排或提供的物品仍遠(yuǎn) 遠(yuǎn)超出公共產(chǎn)品的范疇，僅僅靠物品分類理論還是不能解釋政府 的作為。正如很多人質(zhì)疑的那樣,即便是通常認(rèn)為的純公共產(chǎn) 品一國防,也并非真正所有地區(qū)都享有同等的防務(wù) ；相反,基礎(chǔ)教 育既不滿足非排他性，也不滿足非競爭性，然而當(dāng)今絕大多數(shù)國 家卻都將其視為最基本的公共服務(wù)。 物品分類理論仍在繼續(xù)發(fā)展 意圖在于為政府提供公共服務(wù)的范圍界定提供理論依據(jù)。因?yàn)榻?jīng)

10、濟(jì)學(xué)家堅(jiān)定地秉持“物品本身的特性決定著物品供給的條件”， 因而，試圖通過物品屬性的劃分來界定市場與政府各自的功能界 限，為政府寬泛的服務(wù)提供合理性的解釋。然而,相對(duì)于公共產(chǎn)品私人產(chǎn)品的界定倒變得清晰可辨,私人產(chǎn)品由市場提供成為最一 般的經(jīng)濟(jì)學(xué)定論。按此邏輯，非私人物品按其屬性就應(yīng)由政府或 集體來提供。然而，隨著非私人物品理論的發(fā)展，準(zhǔn)公共產(chǎn)品、混 合公共產(chǎn)品以及中間公共產(chǎn)品的出現(xiàn)使公共產(chǎn)品公共性的“純 度”不再有絕對(duì)性,這也讓市場及其他組織形式提供非私人物品 成了順理成章的事。而且,不同時(shí)代、不同背景、不同環(huán)境,可用 作公共產(chǎn)品的范圍相當(dāng)之廣,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過理論上對(duì)其界定的范圍。實(shí)踐上看,政府提供的

11、物品,涵蓋所有性質(zhì)的物品,包括在特定場 合下提供私人物品,如災(zāi)難時(shí)期、戰(zhàn)爭時(shí)期提供的帳篷、食品、 衣物、藥品、房屋等等。政府提供的遠(yuǎn)不止公共產(chǎn)品,更不止純公共產(chǎn)品,因而，以公共物品的屬性來界定政府提供的公共服務(wù)5 / 11 是不準(zhǔn)確的,邏輯上也行不通。其次,對(duì)基于行為方式界定的辨析。 此界定方法是基于公 共服務(wù)供給主體的職能來進(jìn)行判定的?，F(xiàn)代政治學(xué)意義上的政府 是擁有公共權(quán)力的憲政機(jī)構(gòu),它應(yīng)是公眾利益的代表者和維護(hù)者 承擔(dān)公共服務(wù)的職能是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹?但由于公益概念的高度抽象 性，致使在不同時(shí)代、不同地區(qū)、不同主體對(duì)其的理解人言人殊。 然而,無可否認(rèn),實(shí)現(xiàn)、保護(hù)和促進(jìn)公共利益是責(zé)任政府的法理義

12、 務(wù)和政治使命。決定政府提供某種物品,首先是對(duì)公共利益的判 斷，其次是對(duì)公共財(cái)力的考量。無論怎樣去理解公共利益,公共利 益有其基本特征,這也是決定政府行為的價(jià)值取向和判斷準(zhǔn)繩。 第一，公共利益具有公共性和社會(huì)共享性,直接體現(xiàn)社會(huì)價(jià)值導(dǎo) 向和價(jià)值判斷。較個(gè)體利益而言，公共利益是一種公眾利益，受益 主體具有普遍性或不特定性的特點(diǎn),即,公共利益不是個(gè)體利益 的簡單相加,也不是多數(shù)人利益在數(shù)量上的直接體現(xiàn),它是社會(huì) 共同的、整體的、普遍的利益。但公共利益通過個(gè)體利益表現(xiàn)出 來，對(duì)所有人或大多數(shù)個(gè)體有利就是公共利益,即公共利益影響 著所有成員的絕大多數(shù)成員,具有社會(huì)共享性。公共物品具有經(jīng) 濟(jì)學(xué)意義上的價(jià)

13、值和使用價(jià)值,但不具社會(huì)價(jià)值。但為實(shí)現(xiàn)公共 利益而使用的公共物品則可以因公共利益的終極目的被賦予社 會(huì)價(jià)值，即體現(xiàn)于社會(huì)性上。第二,公共利益具有客觀性。如前所 述，公共利益不是個(gè)虛構(gòu)體，它是分離于個(gè)人利益，與公眾利益密 切相關(guān)的一種獨(dú)立的利益。它不為個(gè)人利益所左右,個(gè)體的主觀6 / 11意愿無法影響到公共利益的行徑。不管人們之間的利益關(guān)系如何 公共利益都是客觀的。公共服務(wù)作為公共利益最主要的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn) 形式,其基本目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)公共利益,體現(xiàn)其公益性。第三,公共 利益具有開放性或非排他性。公共利益是個(gè)體利益的綜合,應(yīng)體現(xiàn)為社會(huì)共享性，但公共利益也不能排除單個(gè)人的享有機(jī)會(huì),因 而,公共利益既不是封閉

14、的也不會(huì)專體現(xiàn)為某個(gè)像個(gè)體所愿,也就是說,公共利益具有受益的非排他性。 誠然,公共利益中對(duì)“公 眾”范圍的界定應(yīng)采用地域標(biāo)準(zhǔn)、人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)還是其他標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界一直未有定論,而“利益”這一涉及主體價(jià)值判斷的概念應(yīng)包含 哪些內(nèi)容也是十分抽象的和不確定的,因而,對(duì)公共利益的理解 也尚難有一個(gè)明確的、具體的釋義。但這不代表對(duì)公共利益的把 握含混不清,其基本特征決定了公共利益的大體范圍 ,而確定大 體范圍正是本文所需。綜合前述,公共利益應(yīng)是為符合社會(huì)全體 或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)他們的共同意志，讓他們共同受益的那 類利益。從其具備的具體特征和特質(zhì)來看,實(shí)現(xiàn)公共利益應(yīng)是公 共服務(wù)運(yùn)作的動(dòng)機(jī)所在和終極使命。從兩個(gè)視

15、角界定的公共服務(wù)均有其適用范圍,以物品分類理論為基礎(chǔ)的規(guī)定局限了公共服務(wù)的作用 ，而且也脫離了公共服務(wù) 的本質(zhì)內(nèi)涵,因?yàn)樵谔囟▓龊瞎卜?wù)不排除提供私人物品,因此，物品屬性不能成為判斷公共服務(wù)規(guī)定性的依據(jù)。從本質(zhì)上講,政府提供公共服務(wù)應(yīng)以維護(hù)公共利益為目的,對(duì)公共利益的判斷 也是判定公共服務(wù)的內(nèi)在依據(jù),物品只有與公共利益相結(jié)合才具7 / 11 有公共服務(wù)的特性。假定政府能夠代表公共利益,將公共利益最 大化就是政府的使命,一個(gè)政府如果不能實(shí)現(xiàn)公共利益,就不能 說它是一個(gè)對(duì)公民負(fù)責(zé)任的政府；一個(gè)政府如果不能有效保護(hù)公 共利益、不致力于公共利益最大化,就不是一個(gè)真正的責(zé)任政府。 這樣,公共利益實(shí)質(zhì)上

16、是一個(gè)價(jià)值判斷，出于此,公共服務(wù)可以界 定為,以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo),提供各種需要物品（有形物 品和無形物品）的活動(dòng)。也就是說，公共服務(wù)并不受物品屬性的限 制，當(dāng)為了公共利益的需要時(shí),任何物品都可以作為公共服務(wù)提 供的內(nèi)容?；竟卜?wù)是在厘清公共服務(wù)基礎(chǔ)上的進(jìn)一步界定。目前,理論界從經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等角度,對(duì)基本公共服務(wù)的研究均有所涉及，但對(duì)基本公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)卻莫衷一 是。有的學(xué)者從消費(fèi)的角度分析基本公共服務(wù)：一是從消費(fèi)需求的層次看,與低層次消費(fèi)需要有直接關(guān)聯(lián)的即為基本公共服務(wù)。 層次低的就是基本的，吃飽、生存是最基本的需求,除此之外,安 全、穿衣等也是基本需求?；拘枨?/p>

17、得到保障后,人們追求高檔 消費(fèi)就不是基本需求了 ，這不再是政府的職責(zé)；二是從消費(fèi)需求 的同質(zhì)性看，人們無差異消費(fèi)需求屬于基本公共服務(wù)。如對(duì)食品 和藥品的消費(fèi),無論是窮人還是富人都要保證質(zhì)量安全,盡可能 減少對(duì)健康帶來的危害,這樣的消費(fèi)需求對(duì)所有人來說都是一樣 的。但是“基本”不是絕對(duì)的，它會(huì)因時(shí)間、地點(diǎn)的變化而變化 。根據(jù)政府提服務(wù)的性質(zhì)和類型,基本公共服務(wù)分為四大領(lǐng)域8 / 11的內(nèi)容：一是底線生存服務(wù)：包括就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、社會(huì)福利 和社會(huì)救助，主要目標(biāo)是保障公民的生存權(quán)；二是公眾發(fā)展服務(wù)： 包括義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化體育，主要目標(biāo)是保障公民的發(fā)展權(quán)；三是基本環(huán)境服務(wù)：包

18、括居住服務(wù)、公共交 通、公共通信、公用設(shè)施和環(huán)境保護(hù) ，主要目標(biāo)是保障公民起碼 的日常生活和自由；四是基本安全服務(wù)：包括公共安全、消費(fèi)安全 和國防安全等領(lǐng)域，主要目標(biāo)是保障公民的生命財(cái)產(chǎn)安全 11 O對(duì)基本公共服務(wù)中“基本”的理解,本文認(rèn)為應(yīng)從兩個(gè)角度 去限定：一是基于現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平 ,能保障民眾最為 基本的公共需求,即最為根本的生存和發(fā)展方面；二是基于政府 現(xiàn)有的基本財(cái)力狀況和可提供的基本支持。從政府供給主體的角度理解，基本公共服務(wù)就是在政府可能提供的范圍內(nèi),向民眾提供最基本的與民生息息相關(guān)的公共服務(wù) ，也就是說政府提供的公 共服務(wù)范圍和水平直接影響到居民的福利水平和具體生存的狀 況。從民眾需求的角度去理解，基本公共服務(wù)是指全體公民在基 本公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該享有的同等權(quán)利 ，能夠享有相對(duì)合