強化財政投融資體制促進積極財政政策實施

1、強化財政投融資體制促進積極財政政策的實施摘要：在目前通貨緊縮，消費市場持續(xù)低迷的情況下，強化財政投融資體制， 實施積極的財政政策，對于擴大內(nèi)需，促進經(jīng)濟進一步穩(wěn)定、持續(xù)增長有著重要 的現(xiàn)實意義。本文通過對我國現(xiàn)行財政投融資體制的分析，提出了今后如何強化與完善我國財政投融資體制的看法。財政投融資是在一般財政預(yù)算無償分配以外，由財政部門直接管理和調(diào)控， 按照信用原則有償籌集和使用資金的活動。自80年代我國開始發(fā)行生產(chǎn)建設(shè)性國債，政策性銀行投入運轉(zhuǎn)以來，我國已初步建立了財政投融資體制 ，對推動改 革開放、現(xiàn)代化建設(shè)起到了不容忽視的作用。然而體制運行過程中也存在著不少 問題，主要是財政投資日益弱化，財

2、政投融資渠道單一，財政信用與商業(yè)信用界 限不清，財政投資重復(fù)、低效等。面臨新形勢的需要 ，舊的財政投融資體制亟需 強化、完善。一、財政投融資的特點、作用和必要性（一）財政投融資是我國經(jīng)濟發(fā)展初級階段的需要根據(jù)穆斯格雷夫的“發(fā)展型”公共支出模型 ，市場經(jīng)濟條件下，一國經(jīng)濟 增長的初級階段，公共部門投資在國民總投資中占有相當高的比重，為經(jīng)濟和社會發(fā)展“起飛”奠定基礎(chǔ)。進入中級階段之后 ，公共部門投資逐步成為私人部門 投資的補充。而在經(jīng)濟發(fā)展的所有階段都存在市場失靈，因此政府始終要通過增 加公共投資來進行宏觀調(diào)節(jié)。我國尚處在經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，脫胎于高度集中的計劃經(jīng)濟體制，改革開放的年代又不長，市場

3、失靈的現(xiàn)象還相當突出，因而財 政投融資的調(diào)控作用必不可少。（二）財政投融資的根本作用在于充實社會先行資本，填補財政預(yù)算無償投資 和一般商業(yè)金融投資的空白財政投融資的特點在于既體現(xiàn)政府政策取向，又在一定程度上按照信用原則組織經(jīng)營。財政投資的主要領(lǐng)域是準公共產(chǎn)品，這類產(chǎn)品若完全依賴財政無償投資，因財力有限勢必出現(xiàn)“瓶頸”制約 ，供給不足；若 完全依靠籌資，銀行融資，因準公共產(chǎn)品“效益外溢”的特點 ，供給更加不足甚 至無人投資。所以在私人產(chǎn)品與私人投資、純公共產(chǎn)品與財政無償投資大體對應(yīng) 平衡的情況下，財政投融資介于二者之間，填補了準公共產(chǎn)品投資的空白。（三）財政投融資的目標是貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策，建立對

4、和商業(yè)銀行的誘導(dǎo)機制，促進我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整、經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變財政投融資對經(jīng)濟增長的作 用不僅表現(xiàn)為短期內(nèi)“數(shù)量增加”，更表現(xiàn)為長期內(nèi)“質(zhì)量的提高”。1 996年 我國經(jīng)濟成功實現(xiàn)“軟著陸”后，總需求與總供給的矛盾基本解決，結(jié)構(gòu)調(diào)整的 問題更加突出。我國預(yù)算內(nèi)財力貧乏 ，而財政投融資作為一個投融資體系，直接 把資金引入優(yōu)先領(lǐng)域，形成一種“財政投融資先行一商業(yè)銀行投融資跟蹤一投 資隨后”的連鎖反應(yīng)機制。（四）在當前我國通貨緊縮的宏觀經(jīng)濟形勢下，加強財政投融資又與反經(jīng)濟周 期目標相吻合1998年中央銀行六次降息，貨幣政策力度不可謂不大，然而由于 真實利率高于名義利率，居民對貨幣的靈活性偏好，預(yù)算

5、約束硬化以及貨幣政策 時滯等原因，貨幣政策的效力一時還不能顯現(xiàn)。而財政擴張作用直接、力度大 ， 特別適合在經(jīng)濟全面蕭條時采用。運用擴張性財政政策進行反周期調(diào)節(jié)，不外乎兩種手段，一是減稅，二是增支。減稅在1 998年上半年已經(jīng)啟動，但我國財政 的困境使減稅的空間不大，增加財政投資是必然選擇。就啟動內(nèi)需的兩大支柱消 費推動和投資拉動來說，投資拉動也是現(xiàn)實選擇。1 997年我國經(jīng)濟增長8. 8%, 從需求拉動因素看，投資約占2.2個百分點，消費約占4. 9個百分點，凈出口 約占1 . 7個百分點。1 998年以來，消費市場持續(xù)低迷，從需求走勢看，消費對 經(jīng)濟增長的貢獻率將穩(wěn)中趨降。在這種情況下,1

6、998年下半年增發(fā)1 0 0 0億 國債融資用于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅？莖苯釉思有根?nbsp;,還能刺激和個人 投資，拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)，間接增加社會需求。（五）財政投融資體制還能平衡資金在國民經(jīng)濟三大部門間的分配，調(diào)節(jié)儲蓄、投資結(jié)構(gòu)，促進資金和資源的優(yōu)化配置在我國三大部門中，居民是盈余部門，是短缺部門，財政則是國家宏觀調(diào)控的主體。改革開放以來，居民收入分配格局發(fā)生了急劇變化，居民最終收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重大幅上升，居民部門儲蓄占到社會總儲蓄的6 0 %以上，而財政日見拮據(jù)，1 995 年預(yù)算內(nèi)投資占社會 總投資僅3 .1 %。在這種不平衡狀況下，通過國債等財政投融資手段將居民手中 的一部分消費

7、基金轉(zhuǎn)化為積累基金，有利于調(diào)節(jié)儲蓄與投資結(jié)構(gòu)的不對稱，促進儲蓄向投資的轉(zhuǎn)化。二、我國舊有財政投融資體制的問題分析（一）國家財政投資日益弱化，影響國民經(jīng)濟長遠發(fā)展后勁我國是發(fā)展中國家，正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，不僅要實現(xiàn)經(jīng)濟體制市場化，還 要實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，由此決定政府在強化、引導(dǎo)投資方面負有比發(fā)達國 家更多的責(zé)任。但當前我國財力不足 ，財政的經(jīng)濟建設(shè)性投資呈現(xiàn)出弱化態(tài)勢，與政府的宏觀調(diào)控要求相去甚遠。據(jù)世界銀行對1 2個發(fā)展中國家和1 3個工業(yè)國抽樣調(diào)查表明,1 980 -1 995年財政投資占社會投資的比重，發(fā)展中國家 平均水平43 %,工業(yè)發(fā)達國家3 7%,而我國80年代以來財政投資占財政

8、總支出的比重和財政投資占全社會固定資產(chǎn)投資的比重不斷降低,1 981年兩個比重分別為2 0.5% 和2 8. 1 %, 1 990 年降為1 0.1 和8. 7，至U 1 995 年只 有7. 7%和3.1 %。財政投資的弱化在很大程度上削弱了國家宏觀調(diào)控職能的 履行。（二）財政投融資與商業(yè)銀行投融資界限不清,也缺乏法律上的依據(jù)一方面財政投融資范圍界定不嚴，本應(yīng)通過市場融資的通過財政投融資 ， 扭曲了資金結(jié)構(gòu)，損害金融業(yè)公平競爭。另一方面商業(yè)銀行過分擴張投資性貸款 投資資金過分依賴銀行，不僅加劇重復(fù)建設(shè)和結(jié)構(gòu)失調(diào)，銀行不良債務(wù)急劇上升 還將阻礙金融體制改革的深化。與發(fā)行國債相比，國債的透明度相

9、對較高，易受到關(guān)注，而銀行的不良資產(chǎn)較隱蔽，就這一點來說，財政投融資比之金融投資也 有其優(yōu)勢。國際經(jīng)驗表明，財政融資作為政府干預(yù)經(jīng)濟的重要手段 ，是銀行信貸 所不能替代的。（三）財政投融資效益低下，盲目、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象仍然普遍，貫徹產(chǎn)業(yè)政策不 力重數(shù)量輕效益是我國經(jīng)濟建設(shè)中長期存在的弊端，表現(xiàn)在財政投融資上就是有償資金無償使用，資金投放前缺乏全面科學(xué)的可行性分析、成本效益分析 ，工 程建設(shè)中缺乏有效的監(jiān)督約束機制，項目結(jié)束后不進行評估，往往是“說投就投、一投了之”，使財政投融資無法維持自身“融資一投資一還款”的良性循 3 o（四）財政融資渠道單一，資金不足也是制約財政投融資宏觀調(diào)控作用發(fā)揮的 重

10、要因素首先是因國家財力制約，資本金部分投入就不足，對政策性銀行撥款難 以保證。除資本金以外，財政融資絕大部分來源于國債，很少的部分來源于金融 債券等，加上我國財政投融資效益不高，資本金增值少，形成國債獨當一面的局 面，加大了財政本已沉重的還本付息負擔(dān)，國債風(fēng)險增大。三、財政投融資體制的強化和完善財政投融資的特點是融資、投資緊密結(jié)合，資金投入直接。針對我國現(xiàn)行 財政投融資體制中存在的問題 ，我們應(yīng)從以下幾方面尋求財政投融資體制的完 善：（一）融資環(huán)節(jié)應(yīng)該說，國債因其規(guī)模大、信譽高、發(fā)行較容易，仍是主要融資渠道。發(fā)行國債既產(chǎn)生總量效應(yīng)，增加總需求和總供給，又產(chǎn)生結(jié)構(gòu)效應(yīng)，引導(dǎo)投資和消 費。增發(fā)國債

11、還能帶動商業(yè)銀行配套貸款的增加，推動社會投資，形成乘數(shù)效應(yīng)， 更大幅度地拉動經(jīng)濟增長。據(jù)測算,1 998年增發(fā)1 0 0 0億國債大致可以使銀 行配套增加貸款1 0 0 0億元，總數(shù)約2 0 0 0億元的建設(shè)投入所形成的最終需 求可以拉動GDP增長約2個百分點。而且在目前我國經(jīng)濟緊縮的情況下，供給對價格和利率的彈性很小，增發(fā)國債還較少引起價格和利率的上漲 ，因而不會引 發(fā)通貨膨脹和對私人的擠出效應(yīng)。通過國債融資需要注意的是以下幾個問題：1 .國債的發(fā)行權(quán)。只要各級地方政府仍是當?shù)亟?jīng)濟活動的主要參與主體，分級財政體制未能真正建立之前，地方政府就不能擁有發(fā)債權(quán)，地方財政預(yù)算也 不能打赤字。但在國債

12、投資建設(shè)項目中 ，有很多項目是屬于地方性的，根據(jù)收益 原則，這部分項目的融資應(yīng)由地方負擔(dān)。在地方財政支出項目較多、資金較緊張 的情況下，可發(fā)行中央特許、擔(dān)保，地方負責(zé)還本付息的專項債券，有效地分解中 央財政的債務(wù)風(fēng)險。同時，又因一些中小型基礎(chǔ)設(shè)施項目的利益會擴散到其他地 區(qū)，中央財政應(yīng)對這部分“外溢利益”予以補貼 ，具體作法可由中央發(fā)債轉(zhuǎn)借地 方使用并由各地配套一部分公共資金。2 .國債的規(guī)模和期限結(jié)構(gòu)。目前銀行利率下調(diào)、國債籌資成本較低，正是增 發(fā)國債的有利契機，此時發(fā)行中長期國債可以以較低的成本籌集到大量建設(shè)資 金。由于預(yù)算約束硬化、居民收入下降和預(yù)期未來支出增加，商業(yè)銀行的存貸差增大，這

13、也為國債的發(fā)行創(chuàng)造了認購對象。為滿足商業(yè)銀行資金流動的需要，這種國債可為定向向商業(yè)銀行發(fā)行的短期周轉(zhuǎn)性國債。目前我國國債主要集中在三年期的中期國債，期限結(jié)構(gòu)過于單一帶來的問題是還本付息期集中，長期建設(shè)資金不足，短期籌資不易，今后應(yīng)逐步增加短期周轉(zhuǎn)性國債和長期投資性國債，充實國債期限結(jié)構(gòu)。3 .國債的透明度。我國居民和機構(gòu)購買國債，長期來在一定程度上是迫于行 政壓力，就算以國債作為金融資產(chǎn)投資，吸引投資者的也只是國債的穩(wěn)定可靠性 而不是其投資生產(chǎn)建設(shè)帶來的收益。這種現(xiàn)象與國債宣傳定位不當有關(guān)，國債透明度不高，國債發(fā)行后居民不了解自己資金的用途和實際效益。這一方面造成居 民投資國債積極性不高，一方

14、面使財政部門發(fā)行國債缺乏有效的監(jiān)督制約機制。 建議財政部門在發(fā)行及運用國債資金投資的各個環(huán)節(jié)，定期披露國債資金投向、工程進度和財務(wù)狀況，以體現(xiàn)國債財政投融資工具的特征。除繼續(xù)穩(wěn)定國債融資 外，我國應(yīng)進一步拓寬財政融資渠道。日本已實行 40多年的“財政投融資”制 度可資借鑒。日本的財政投融資計劃是以大藏省的資金運用部為中心，以財政儲蓄、各種保險和年金等形式廣泛吸收社會資金，通過有關(guān)公共金融機構(gòu)，以投資、 貸款和認購債券等方式進行公共投資，對于日本經(jīng)濟起飛起到十分重要的作用。 日本通過財政投融資所籌集的資金極為可觀 ,1 991年占到當年財政總資金（財 政預(yù)算資金與投融資資金之和 ）的56.5%,

15、成為國家財政不可或缺的？暗詼 仁恪??？/P>我國目前正進行消費改稅、清理預(yù)算外資金的改革，筆者認為探索發(fā)展財 政投融資制度，在預(yù)算體系中建立專門的財政投融資預(yù)算不失為規(guī)范財政預(yù)算、提高資金運用效益的一條思路。就資金來源看 ，我國也有拓寬財政融資的潛力。 我國目前僅有向養(yǎng)老保險基金和待業(yè)保險基金發(fā)放的特種定向國債，今后配合社會保障制度的改革，可擴大特種定向國債的發(fā)放對象 ，既拓寬了財政融資，又 為各類保險基金、資金找到一條安全的投資途徑。現(xiàn)行郵政儲蓄制度應(yīng)進一步改 革和完善，在期限品種、還本付息方式上實行多樣化 ，以吸引更多的儲戶。財政 投融資的支撐點是國家信用，今后應(yīng)逐步建立和完善政府擔(dān)

16、保債券和政府擔(dān)保 的借款制度，既充分又有度地運用國家信用。（二）投資環(huán)節(jié)1 .投資項目的選擇。公共投資的最終目的不是去和市場活動競爭 ，而是補充 和支持市場活動。如果財政投融資資金用于國有的一般生產(chǎn)經(jīng)營性項目，不僅會使財政陷入對國企補貼的深坑，還會助長國有的依賴性和政府干預(yù)的不當性 ，對 經(jīng)濟增長作用卻不大。現(xiàn)階段我國財政投資的主要領(lǐng)域是非經(jīng)營性公共基礎(chǔ)設(shè) 施、高新技術(shù)及農(nóng)業(yè)。2 .項目開工前的可行性分析和成本效益分析。公共投資不僅在經(jīng)濟上必 須是有吸引力的，在技術(shù)、管理和財務(wù)上也應(yīng)該是可行的。在選擇和實施投資時 必須全盤考慮投入和產(chǎn)出的價格對比，其他經(jīng)濟變量的反應(yīng)，對其他部門的沖擊 和影響等

17、。與一般經(jīng)營性項目不同，公共投資的非經(jīng)營性使公共投資的成本和效 益分析要置于整個社會環(huán)境中考慮，即代表對一國經(jīng)濟投入和產(chǎn)出的機會成本（“影子”），而不是特定部門的成本效益。具體地說 ，項目的純經(jīng)濟收益率、 對就業(yè)的影響、對國家債務(wù)負擔(dān)的影響、財政的承受能力、對貿(mào)易狀況和外匯儲 備的影響等都是成本效益分析的因素?！俺杀尽辈粌H包括初期基建費用，也包括完成和經(jīng)營項目工程所需的一切經(jīng)常性支出，后者往往是數(shù)量很大卻常被忽視的一筆開支。為防止釣魚工程，要求項目在動工前必須呈交全面清晰的成本預(yù)算 和收益估算。3 .項目施工的全程監(jiān)控和項目完工的評估。針對我國財政投資重投入、輕管理的傾向，在項目施工全程中應(yīng)建

18、立包括工 程質(zhì)量、資本投入、費用支出的監(jiān)控，尤其是經(jīng)濟審計。我國財政投融資效益低 下與工程施工中財會制度不健全有很大關(guān)系。今后應(yīng)大力提高工程財會人員素 質(zhì)，使財政投資置于嚴格的會計系統(tǒng)控制中，體現(xiàn)“經(jīng)濟制約”而不是“政治驅(qū)動”。項目完工后還應(yīng)對工程預(yù)期目標、預(yù)期收益的實現(xiàn)程度進行評估，保持工程監(jiān)控的完整性，對后續(xù)投資也具有啟示作用。4 三）密切投融資環(huán)節(jié)，革新財政投融資體制1 .建立財政投融資預(yù)算。今后我國財政預(yù)算可包括四部分：公共預(yù)算、國有資產(chǎn) 經(jīng)營預(yù)算，社會保障預(yù)算和財政投融資預(yù)算。財政投融資預(yù)算在預(yù)算中單列可以使財政投融資與財政無償投資、商業(yè)投融資界限更清晰，財政投融資有了法律依據(jù)，籌資渠道可以進一步拓寬，同時受到預(yù)算約束又可保證投資效益。2 .構(gòu)造財政投融資的組織體系。財政投融資機構(gòu)主要包括政策性金融機構(gòu) 和非銀行公共金融機構(gòu)。前者我國已經(jīng)建立，下一步應(yīng)重點研究其職責(zé)范圍及活 動領(lǐng)域，后者可由現(xiàn)有的各國家專業(yè)投資公司改組而成。因為公共投資在很大程 度上與地方利益直接關(guān)聯(lián)，還可考慮在地方建立城市開發(fā)基金組織，這種組織作 為隸屬于中央銀行的地方公共金融機構(gòu)，一方面