PPP融資模式在軌道交通中的應(yīng)用案例對(duì)比研究

1、高級(jí)戰(zhàn)略管理題目： PPP項(xiàng)目融資模式在軌道交通 建設(shè)中的應(yīng)用案例對(duì)比研究 學(xué) 號(hào) 6150909011 姓 名 汪 涵 玉 班 級(jí) 工商管理15碩 二一六年四月PPP項(xiàng)目融資模式在軌道交通建設(shè)中的應(yīng)用案例對(duì)比研究摘要：我國(guó)對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目的投資建設(shè)需求不斷增加，傳統(tǒng)的政府財(cái)政投資模式已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足項(xiàng)目建設(shè)的需求。PPP融資模式作基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的一種新型模式，正得到越來(lái)越廣泛的應(yīng)用。通過(guò)對(duì)倫敦地鐵和北京地鐵4號(hào)線(xiàn)的對(duì)比研究得出：項(xiàng)目的復(fù)雜程度、政府對(duì)于PPP項(xiàng)目控制權(quán)的大小、合同的完備性、財(cái)務(wù)與融資來(lái)源均對(duì)PPP項(xiàng)目能否順利實(shí)施產(chǎn)生重要影響，為政府運(yùn)用PPP模式為城市軌道交通提出可行性建議

2、。 關(guān)鍵詞：城市軌道交通 PPP項(xiàng)目 項(xiàng)目融資 案例比較 1.引言城市軌道交通作為一種基礎(chǔ)設(shè)施，一貫采用以地方政府財(cái)政資金為主導(dǎo)的投融資模式。然而軌道交通造價(jià)高昂，僅靠政府投資、發(fā)行債券或銀行貸款難以滿(mǎn)足實(shí)際建設(shè)的需要。探討新的城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目融資渠道，是保證我國(guó)軌道交通建設(shè)健康發(fā)展的必由之路。因此PPP（Private- Public Partnership），即公私合營(yíng)伙伴模式作為在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的一種新型模式，正在得到越來(lái)越廣泛的應(yīng)用。 PPP軌道交通項(xiàng)目融資可以讓私人部門(mén)參與融資，加快項(xiàng)目進(jìn)程；可以加快現(xiàn)有資產(chǎn)貨幣化的進(jìn)程；可以節(jié)約時(shí)間和成本；可以提高生命周期效率和工程質(zhì)量；也

3、可以合理規(guī)避一些潛在的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。但與此同時(shí)在PPP項(xiàng)目中也存在著公共控制和項(xiàng)目靈活性下降、將公共開(kāi)支變成私人利潤(rùn)、減少未來(lái)公共開(kāi)支、環(huán)境和勞務(wù)問(wèn)題增多等潛在問(wèn)題。其中PPP軌道交通項(xiàng)目中的政治風(fēng)險(xiǎn)及其復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)值得引起公共部門(mén)與私人部門(mén)的共同關(guān)注。同時(shí)PPP融資在英國(guó)得到了較為廣泛的應(yīng)用，英國(guó)倫敦地鐵PPP項(xiàng)目從立項(xiàng)開(kāi)始就得到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。但是由于財(cái)團(tuán)管理的失敗、政府管制的缺乏、融資金額過(guò)大以及合同的不完整性導(dǎo)致了項(xiàng)目的最終失敗，造成了企業(yè)的破產(chǎn)以及政府財(cái)政預(yù)算緊張的后果。目前，我國(guó)運(yùn)用PPP模式進(jìn)行建設(shè)的城市軌道交通項(xiàng)目數(shù)量仍相對(duì)較少，但中國(guó)的公共部門(mén)積極學(xué)習(xí)西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、吸取其失敗

4、的教訓(xùn)，在北京地鐵四號(hào)線(xiàn)的建設(shè)中成功運(yùn)用了PPP項(xiàng)目融資模式。本文通過(guò)多案例對(duì)比研究，分析得出在運(yùn)用PPP融資模式建設(shè)城市軌道交通時(shí)，項(xiàng)目的復(fù)雜程度、政府對(duì)于PPP項(xiàng)目控制權(quán)的大小、合同的完備性、財(cái)務(wù)與融資來(lái)源均對(duì)PPP項(xiàng)目能否順利實(shí)施產(chǎn)生重要影響。2.國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀2.1國(guó)外研究現(xiàn)狀大部分學(xué)者認(rèn)為，為減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，加速項(xiàng)目進(jìn)程，將有限的資金應(yīng)用到更多的項(xiàng)目中，開(kāi)展PPP融資模式是一個(gè)必然趨勢(shì)。其中，Rifat Akbiyikli，David Eaton，Andre Turner（2006）在Project finance and the private finance initiati

5、ve一文中指出應(yīng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域中加大私人部門(mén)的融資比率，尤其是在交通運(yùn)輸方面。私人融資可以加快項(xiàng)目進(jìn)程，并在一定程度上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。Higton，N（2009）在Using PPP to Deliver Successful Rail Projects中探索了公私合營(yíng)伙伴關(guān)系在軌道交通資產(chǎn)增值方面的應(yīng)用?？偨Y(jié)了歐盟與英國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，吸取其失敗的教訓(xùn)。同時(shí)指出了在軌道交通領(lǐng)域使用PPP融資形式的優(yōu)缺點(diǎn)。2.2國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀郭鎮(zhèn)寧（2010）在城市軌道交通融資模式研究一文中，闡述了城市軌道交通融資的基本模式，針對(duì)BOT、PPP和融資租賃等融資模式，以及沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行了分析。并

6、根據(jù)軌道交通發(fā)展的不同階段，提出應(yīng)積極創(chuàng)新融資模式，主要采取以政府為主導(dǎo)，多元化投資，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的融資策略1。周蕾（2014）通過(guò)分析英國(guó)倫敦地鐵運(yùn)用PPP模式融資的實(shí)踐案列，將其失敗的原因總結(jié)為政府監(jiān)管不力，私營(yíng)企業(yè)管理混亂、缺乏創(chuàng)新動(dòng)力，公私部門(mén)矛盾?chē)?yán)重等原因2，為中國(guó)城市軌道交通運(yùn)用PPP模式融資提供了經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。王超，伍迪，胡一石，梁偉，王守清（2015）對(duì)目前國(guó)內(nèi)外城市軌道交通項(xiàng)目的典型投融資模式及其發(fā)展歷程進(jìn)行歸納與比較分析，總結(jié)出國(guó)內(nèi)外城市軌道交通項(xiàng)目主要采用的種投融資模式，即北京模式、上海模式、深圳模式、廣州模式、香港模式3，及其適用范圍與優(yōu)缺點(diǎn)，為決策者靈活選取合理可行的投融資

7、模式提供參考。3. PPP項(xiàng)目融資概述3.1 PPP項(xiàng)目融資的定義PPP（Public-Private Partnership）即公私合營(yíng)伙伴關(guān)系融資形式，美國(guó)交通運(yùn)輸對(duì)于公私合營(yíng)伙伴關(guān)系的定義為一種根據(jù)合同約定，公共和私營(yíng)部門(mén)之間形成合作伙伴的關(guān)系。合同中通常包括政府機(jī)構(gòu)與一家或幾家私營(yíng)公司的合作內(nèi)容，以達(dá)到改造，建設(shè)，運(yùn)營(yíng)，維護(hù)和管理基礎(chǔ)設(shè)施的目的。相比傳統(tǒng)融資渠道而言，PPP 可以讓私人部門(mén)參與到更多的項(xiàng)目融資和建設(shè)中。公共部門(mén)通常會(huì)保留設(shè)備、系統(tǒng)和相應(yīng)設(shè)施的所有權(quán)，私營(yíng)部門(mén)將被給予更多的決策權(quán)，可以決定采用何種方式完成項(xiàng)目或任務(wù)。2009年波多黎各通過(guò)立法確定了PPP融資模式的定義，該

8、定義進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了公共利益的問(wèn)題：公共和私營(yíng)部門(mén)的合作伙伴關(guān)系是一個(gè)實(shí)體，以特許項(xiàng)目公司的形式存在，雙方共同出資，雙方共同收益。這種合作的伙伴關(guān)系是與公眾利益密切相關(guān)的。因此，政府既不應(yīng)該放棄其責(zé)任，保護(hù)公眾利益，也不應(yīng)放棄自己的權(quán)利，以獲得高效率的服務(wù)，同時(shí)更不應(yīng)放棄公有資產(chǎn)的所有權(quán)。以上這些內(nèi)容需要在公私合營(yíng)伙伴關(guān)系的合同中明確體現(xiàn)出來(lái)。 大多數(shù)對(duì)公私合營(yíng)伙伴關(guān)系的合同都涵蓋了一些 PPP 項(xiàng)目中特有的問(wèn)題，如公共部門(mén)的責(zé)任和資產(chǎn)最終的所有權(quán)；公共和私人部門(mén)之間的風(fēng)險(xiǎn)共享和分配；公共和私營(yíng)合作伙伴貢獻(xiàn)資源的合約；傳統(tǒng)的公共責(zé)任以及風(fēng)險(xiǎn)到私營(yíng)部門(mén)的轉(zhuǎn)移。3.2 PPP融資形式PPP 項(xiàng)目可以被

9、看作是一個(gè)公共和私營(yíng)部門(mén)的混合物（圖1），這種混合可以是多種形式的。一方面（左側(cè)）是十分傳統(tǒng)的公共項(xiàng)目的模式。公共部門(mén)獨(dú)立對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資，并擁有對(duì)項(xiàng)目的生命周期的控制權(quán)。雖然這些項(xiàng)目的某些組成部分可以通過(guò)傳統(tǒng)的設(shè)計(jì)招標(biāo)建造合同外包給私營(yíng)部門(mén)，但這并不是公私合營(yíng)伙伴關(guān)系。在另一端（右側(cè)）是私有化，私人對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行融資和控制，并實(shí)際上擁有該項(xiàng)目，只受公共法律和法規(guī)限制。這些也都不是公私合營(yíng)伙伴關(guān)系。這兩極之間的是有公共和私人共同控制一系列的 PPP 項(xiàng)目，其中公共部門(mén)擁有最終對(duì)資產(chǎn)的所有權(quán)，私人部門(mén)承擔(dān)的一個(gè)或多個(gè)傳統(tǒng)的公共角色和責(zé)任的項(xiàng)目交付。在 PPP 項(xiàng)目中由私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)的角色包括設(shè)計(jì)，建造，

10、運(yùn)行，維護(hù)或移交。在某些情況下可以假設(shè)其有限的所有權(quán)。因此，如圖1所示，公私伙伴關(guān)系的范圍從設(shè)計(jì)-建造合同，即在一個(gè)私人承包商負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和建設(shè)，到建設(shè)-擁有-轉(zhuǎn)讓?zhuān)渲幸粋€(gè)私人實(shí)體擁有資產(chǎn)前一段時(shí)間，最終將所有權(quán)轉(zhuǎn)移給公共部門(mén)。整個(gè)過(guò)程中，私有化的過(guò)程不斷加深，但是最終資產(chǎn)的所有權(quán)還是集中在公共部門(mén)手中。完全私有化設(shè)計(jì)-招標(biāo)-建設(shè)（DBB）傳統(tǒng)融資模式（非PPP項(xiàng)目）公私合營(yíng)伙伴關(guān)系（PPP項(xiàng)目）建造-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）設(shè)計(jì)-建造-融資（DBF）設(shè)計(jì)-建造（DB）設(shè)計(jì)-建造-運(yùn)營(yíng)-管理（DBOM）設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)-管理（DBOFM）購(gòu)買(mǎi)-建造-運(yùn)營(yíng)（BBO）設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)（

11、DBFO）建造-移交-運(yùn)營(yíng)（BTO）建造-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）運(yùn)營(yíng)與維護(hù)合同（O&M）長(zhǎng)期租賃合同其他私人融資形式私人部門(mén)的控制逐漸加強(qiáng)圖1 項(xiàng)目融資模式與私人部門(mén)的參與4. 失敗的案例分析英國(guó)地鐵PPP項(xiàng)目4.1 項(xiàng)目介紹倫敦地鐵由國(guó)營(yíng)的倫敦地鐵公司（簡(jiǎn)稱(chēng)LUL）擁有并運(yùn)行，由于長(zhǎng)期的投資不足導(dǎo)致地鐵系統(tǒng)產(chǎn)生許多不穩(wěn)定因素。在1998年的政府檢測(cè)中發(fā)現(xiàn)地鐵的可靠性指標(biāo)為94%，這意味著每發(fā)出16列車(chē)，因?yàn)榘踩珕?wèn)題就要取消一列，更新改造成為倫敦地鐵最大的挑戰(zhàn)，其中絕大部分資金投入依賴(lài)于中央政府的投資及補(bǔ)貼。自1994年以來(lái)，英國(guó)政府用于交通資金的預(yù)算逐年下降，而地鐵損耗日益嚴(yán)峻，資金需

12、求逐步擴(kuò)大，完全靠政府補(bǔ)貼已經(jīng)無(wú)法持續(xù)。為了解決巨大的資金缺口，1997年大選后英國(guó)政府開(kāi)始考慮新的資金籌措方式，考慮到完全私有化不符合地鐵準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特殊屬性，政府傾向使用PPP模式對(duì)整個(gè)地鐵進(jìn)行升級(jí)改造。經(jīng)過(guò)4年多的論證和試行，分別于2002年12月和2003年4月簽署了3份PPP合同，將30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)分別轉(zhuǎn)讓給SSL，BCV和JNP3家公司。使用設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)的DBFO模式，3家公司分別負(fù)責(zé)不同類(lèi)別地鐵的維護(hù)和修復(fù)，而運(yùn)營(yíng)和票務(wù)依然由倫敦地鐵公司負(fù)責(zé)?；A(chǔ)設(shè)施公司的回報(bào)由固定資產(chǎn)和業(yè)績(jī)決定。經(jīng)過(guò)論證，倫敦地鐵實(shí)施PPP模式主要基于以下考慮：由私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供更加確切和有保障的長(zhǎng)期

13、投資；刺激私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供更有效和積極的長(zhǎng)期（30年）管理模式；同時(shí)政府部門(mén)保留對(duì)地鐵的維護(hù)控制權(quán)；促使倫敦地鐵系統(tǒng)更加高效。3家公司其實(shí)分別由兩大聯(lián)合體控制。名為Metronet的聯(lián)合體控制了SSL和BCV兩家公司。其主要成員包括世界最大的地鐵建造商龐巴迪公司、英國(guó)大型咨詢(xún)公司阿特金斯、EDF能源公司、泰晤士水務(wù)和英國(guó)最大的建筑公司保富比迪。另外名為T(mén)ube Line的聯(lián)合體控制了JNP控制的3條線(xiàn)路。該聯(lián)合體包括美國(guó)柏克德（Bechtel）工程公司和英國(guó)最大的公眾服務(wù)提供商Amey公司。政府希望私營(yíng)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目前期為倫敦地鐵帶來(lái)大約70億英鎊的直接投入。而作為回報(bào)，政府每年向PPP聯(lián)合體支付11

14、億英鎊的服務(wù)費(fèi)。費(fèi)用由英國(guó)交通部直接劃撥給倫敦交通局，然后再下?lián)芙o倫敦地鐵公司。PPP合同允許聯(lián)合體提出3.6億英鎊的上限來(lái)彌補(bǔ)一些無(wú)法預(yù)見(jiàn)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，但是聯(lián)合體要自行承擔(dān)每年大約5000萬(wàn)英鎊的費(fèi)用直到7.5年之后才可以結(jié)算。倫敦地鐵PPP模式可能是世界上最復(fù)雜的結(jié)構(gòu)之一，為了確保該結(jié)構(gòu)有效運(yùn)營(yíng)及PPP合作有效執(zhí)行，英國(guó)政府設(shè)立了一種獨(dú)特的仲裁審核機(jī)制，政府每7年半就對(duì)PPP聯(lián)合體進(jìn)行一次效果評(píng)估。然而2008年Metronet聯(lián)合體宣告破產(chǎn)，該P(yáng)PP項(xiàng)目的失敗直接導(dǎo)致英國(guó)政府損失超過(guò)41億英鎊；2010年另一個(gè)PPP聯(lián)合體Tube Line也宣布破產(chǎn)。Tube Line最初希望政府為其更

15、新的Piccadilly和北方線(xiàn)支付68億英鎊，但是政府的仲裁人只核定44億英鎊的費(fèi)用，因此該公司只好破產(chǎn)。倫敦地鐵管委會(huì)支付了大約3.1億英鎊回購(gòu)了他們的股票。4.2 倫敦地鐵 PPP 項(xiàng)目中存在的問(wèn)題倫敦地鐵PPP模式失敗有多方面的原因。在項(xiàng)目失敗后，英國(guó)議會(huì)以及英國(guó)審計(jì)署都對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了檢討和深度分析，并對(duì)項(xiàng)目的失敗進(jìn)行了認(rèn)真總結(jié)，其中主要有三方面的問(wèn)題。第一，政府監(jiān)管不力。由于倫敦地鐵項(xiàng)目巨大，能夠參加競(jìng)標(biāo)的聯(lián)合體極為有限，因此政府和聯(lián)合體直接的談判相對(duì)復(fù)雜和不透明。另外由于該項(xiàng)目對(duì)保證倫敦城市經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性政治意義重大，政府采取了債務(wù)擔(dān)保的方式確保項(xiàng)目的持續(xù)性，政府部門(mén)（交通部）無(wú)法控制

16、項(xiàng)目的金融風(fēng)險(xiǎn)，他們不是項(xiàng)目的直接參與方，卻給項(xiàng)目擔(dān)保，只能使得政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)控表現(xiàn)得無(wú)力。交通部希望私營(yíng)機(jī)構(gòu)自行發(fā)現(xiàn)實(shí)際操作中的問(wèn)題并解決，但是卻沒(méi)有什么效果。另外，雖然政府設(shè)立了審核仲裁人，卻無(wú)法從聯(lián)合體那里獲得必需的信息和成本數(shù)據(jù)，因此無(wú)法監(jiān)控成本的變化，也無(wú)法獲知聯(lián)合體的實(shí)際操作情況。第二，融資成本的升高和財(cái)務(wù)狀況的惡化。 關(guān)于 PPP 項(xiàng)目的爭(zhēng)議之一是私人債務(wù)資金的使用。這些私人資金是否以及如何節(jié)約政府的相關(guān)費(fèi)用和政府為 PPP 項(xiàng)目所提供的成本，是一個(gè)需要深入研究的問(wèn)題。研究指出，民間借貸的成本大于公開(kāi)發(fā)行債務(wù)的成本。據(jù)調(diào)查，政府債務(wù)利率在45%之間，PPP公司則以20%的利率從他

17、們的股東和他們的銀行借款。英國(guó)倫敦政府賬目委員會(huì)報(bào)告說(shuō)，這在原有的4.5億合同的制定與法律成本之外增加了4.5億英鎊的PPP項(xiàng)目的利息成本。PPP項(xiàng)目具有較高的債務(wù)權(quán)益比率，約88.3%的債務(wù)和 11.7%的股權(quán)。因此，倫敦地鐵 PPP 中大部分的資金貢獻(xiàn)是私人債務(wù)的形式，PPP財(cái)團(tuán)的股權(quán)融資只占很小的一部分。少量的股權(quán)風(fēng)險(xiǎn)使得 PPP 項(xiàng)目公司的管理層沒(méi)有很高的憂(yōu)患意識(shí)。此外，在PPP項(xiàng)目破產(chǎn)的情況下，政府擔(dān)保了95%私人債務(wù)。財(cái)團(tuán)融資結(jié)構(gòu)以及高利率的民間融資，增加了項(xiàng)目的成本。融資財(cái)團(tuán)接受高利率私人借款，增加了PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。通過(guò)政府使用傳統(tǒng)的方法，如發(fā)行債券融資的項(xiàng)目可能會(huì)降

18、低借貸成本。此外，運(yùn)輸部門(mén)保證財(cái)團(tuán)的私人債務(wù)顯著降低了融資風(fēng)險(xiǎn)，但是卻沒(méi)有對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)際的參與或控制的權(quán)利。第三，合同的不完整性。 合同不完整性存在于倫敦地鐵公私伙伴關(guān)系中。倫敦地鐵部門(mén)是認(rèn)識(shí)到的這個(gè)項(xiàng)目充滿(mǎn)了未知性，很多問(wèn)題完全無(wú)法預(yù)測(cè)。部分學(xué)者認(rèn)為，政府和PPP財(cái)團(tuán)對(duì)合同的根本性質(zhì)持不同意見(jiàn)。政府認(rèn)為它輸出的是固定價(jià)格合同，購(gòu)買(mǎi)了私人財(cái)團(tuán)的服務(wù)，而私人部門(mén)也已同意一系列可能發(fā)生成本增加的項(xiàng)目。在成功的公私伙伴關(guān)系合作伙伴之間的風(fēng)險(xiǎn)分配，應(yīng)在合同簽訂之前制定出來(lái)。顯然，倫敦地鐵PPP最終沒(méi)有完成是由于其復(fù)雜性。 PPP合同規(guī)定車(chē)站翻新的程度被列為現(xiàn)代化的一部分。PPP合同中的這些條款沒(méi)有得

19、到很好的定義，并導(dǎo)致Metronet公司和倫敦地鐵之間就對(duì)一個(gè)地鐵站進(jìn)行什么級(jí)別的重建產(chǎn)生分歧。此外，PPP合同可能沒(méi)有將足夠的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的私人部門(mén)。倫敦地鐵PPP合同在許多方面減少了私人財(cái)團(tuán)必須承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。這表明，由于在現(xiàn)有條件下的不確定性，各種基礎(chǔ)設(shè)施重建項(xiàng)目的設(shè)計(jì)在合同簽訂的時(shí)候不能被完全規(guī)定。因此，合同規(guī)定由政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)這些風(fēng)險(xiǎn)。缺乏對(duì)什么樣的私人基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行為是經(jīng)濟(jì)有效的問(wèn)題的定義，導(dǎo)致了后期申請(qǐng)資金時(shí)的意見(jiàn)分期。4.3 案例小結(jié) 倫敦地鐵公私合作的失敗表明，這是一個(gè)非常復(fù)雜的工作，有許多因素影響最終PPP項(xiàng)目的結(jié)果。導(dǎo)致失敗的有以下幾個(gè)主要因素： （1）PPP財(cái)團(tuán)或私人部門(mén)缺乏良好

20、的管理數(shù)據(jù)，并不能為負(fù)責(zé)監(jiān)督的政府機(jī)構(gòu)提供具有良好的性能、價(jià)格、成本數(shù)據(jù)。（2）英國(guó)運(yùn)輸部擔(dān)保了項(xiàng)目的私人債務(wù)，并在Metronet失去償付能力時(shí)支付了17億英鎊，但它幾乎沒(méi)有說(shuō)明自己對(duì)PPP財(cái)團(tuán)的監(jiān)督責(zé)任。對(duì)私人債務(wù)的保證大大降低了PPP財(cái)團(tuán)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。（3）合同的不完整性，導(dǎo)致部分責(zé)任不明，并且沒(méi)有很好地將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私人部門(mén)。PPP項(xiàng)目的范圍較為有限，一般只涉及一個(gè)單一的新工廠或新設(shè)施的建設(shè)。倫敦地鐵項(xiàng)目是形成的大的PPP財(cái)團(tuán)完成所有的基礎(chǔ)設(shè)施重建項(xiàng)目，范圍非常廣泛，這也是失敗的原因之一。 為避免這一問(wèn)題，政府可以使用不同的PPP結(jié)構(gòu)，開(kāi)展對(duì)個(gè)別基礎(chǔ)設(shè)施重建的項(xiàng)目。這將使個(gè)別基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目更

21、具有競(jìng)爭(zhēng)力，因?yàn)樵擁?xiàng)目不再局限于一個(gè)大財(cái)團(tuán)和一份長(zhǎng)期的合同。對(duì)該項(xiàng)目估計(jì)和評(píng)估會(huì)更準(zhǔn)確和及時(shí)，因?yàn)檎块T(mén)可以及時(shí)檢查，而不是與財(cái)團(tuán)簽訂合同后就完全放任不管。此外，整體財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)減少，因?yàn)橹挥袀€(gè)別項(xiàng)目被列入PPP安排，而不是整個(gè)地鐵系統(tǒng)，因此不會(huì)出現(xiàn)大量的債務(wù)。因此，可以得出這樣的結(jié)論：倫敦地鐵PPP項(xiàng)目的失敗不是由其合同的形式?jīng)Q定的，而是由于項(xiàng)目過(guò)于復(fù)雜導(dǎo)致的PPP項(xiàng)目不合適的運(yùn)用。4. 成功的案例分析北京地鐵四號(hào)線(xiàn)PPP項(xiàng)目 4.1 項(xiàng)目介紹根據(jù)北京地鐵四號(hào)線(xiàn)的項(xiàng)目設(shè)計(jì)概算，工程投資建設(shè)總體劃分為A、B兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部分：其中A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占四號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目總

22、投資的70%。A部分由已成立的四號(hào)線(xiàn)公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)；B部分主要包括車(chē)輛、信號(hào)、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備，投資額約為46億元，占四號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目總投資的30%，由通過(guò)市場(chǎng)化方法組建的特許經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)。特許經(jīng)營(yíng)公司是在PPP項(xiàng)目中通過(guò)審批取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的公司。在北京地鐵四號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目中的PPP特許經(jīng)營(yíng)公司是北京京港地鐵有限公司，該公司是由京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團(tuán)公司按照2 ：49 ：49的出資比例組建。京投公司作為業(yè)主單位和項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目方案的設(shè)計(jì)、招商、談判等工作4。四號(hào)線(xiàn)融資模型如圖2所示:港鐵MTR首創(chuàng)BCG京投BIIC租賃協(xié)議特許

23、協(xié)議北京四號(hào)線(xiàn)投資公司北京市政府北京京港地鐵有限公司（PPP公司）監(jiān)管持有持有Part B 資產(chǎn)Part A資產(chǎn)圖2 北京京港地鐵有限公司融資模式需要強(qiáng)調(diào)的是，在特許經(jīng)營(yíng)公司的組建過(guò)程中，必須嚴(yán)格遵守法律法規(guī)和實(shí)施方案的要求。如果特許公司是內(nèi)資企業(yè)，根據(jù)規(guī)定，資本金比例應(yīng)不低于總投資的35，而北京市的標(biāo)準(zhǔn)是資本金比例應(yīng)不低于總投資的40%，這是因?yàn)榈胤叫苑ㄒ?guī)的要求一般都要高一些。如果特許公司是外商投資企業(yè)，中方投資者占有的權(quán)益不應(yīng)小于51。資本金以外的部分由特許經(jīng)營(yíng)公司通過(guò)融資解決。在正式簽署特許協(xié)議之前，特許經(jīng)營(yíng)公司還應(yīng)簽署有關(guān)融資協(xié)議，以確保融資過(guò)程的穩(wěn)定性。針對(duì)本案例而言，城市軌道交通行

24、業(yè)的PPP項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)都提出了較高要求，且城市軌道交通項(xiàng)目的施工質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)狀況都與公共安全緊密相關(guān)，因此政府在選擇社會(huì)投資者時(shí)需要格外謹(jǐn)慎。此外，PPP 項(xiàng)目中對(duì)資本金比例的要求，也將直接影響社會(huì)投資者的股權(quán)投資回報(bào)率，因此采用競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式來(lái)確定投資者。4.2 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與應(yīng)對(duì)在項(xiàng)目正式啟動(dòng)以前，風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與定位直接影響項(xiàng)目的最終結(jié)果。在北京地鐵四號(hào)線(xiàn)項(xiàng)目中，運(yùn)營(yíng)公司與政府商定將關(guān)聯(lián)本項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分為首要風(fēng)險(xiǎn)與次要風(fēng)險(xiǎn)，并規(guī)定做出不同的應(yīng)對(duì)措施。 首要風(fēng)險(xiǎn)主要指政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、管理運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等5。 次要風(fēng)險(xiǎn)主要指信用與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境風(fēng)

25、險(xiǎn)及其他不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。4.2.1 首要風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與應(yīng)對(duì)對(duì)于任何一個(gè) PPP項(xiàng)目的成功都是至關(guān)重要的。對(duì)于地鐵四號(hào)線(xiàn)的項(xiàng)目融資來(lái)說(shuō)，為規(guī)避其項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可采取的措施有： 第一，可以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，這也是最常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避手段。通過(guò)對(duì)合同的規(guī)范以及對(duì)不確定因素的考慮，可以把有可能的風(fēng)險(xiǎn)降低到最低，明確風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任人。北京市政府與其他部門(mén)和PPP項(xiàng)目公司商定達(dá)成北京地鐵四號(hào)線(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案、北京市地鐵四號(hào)線(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等文件，以規(guī)避項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目的順利進(jìn)行。第二，為了減輕私人部門(mén)對(duì)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)的擔(dān)心，對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)公司與建設(shè)公司區(qū)別對(duì)待，賦予不同公司不同的特許期限。如前所述，在隧道部分

26、，即A部分項(xiàng)目施完成后，京港地鐵公司將租賃這部分資產(chǎn)，期限為三十年。屆時(shí)所有資產(chǎn)將無(wú)條件的歸給北京市政府所有6。 第三，項(xiàng)目設(shè)計(jì)的本身就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的一種規(guī)避，因?yàn)樗鼘㈨?xiàng)目總體分為 AB 兩段，且有不同的公司進(jìn)行。A部分由政府負(fù)責(zé)，并可以在后期通過(guò)對(duì)A部分資產(chǎn)收取租金，并根據(jù)流量對(duì)租金進(jìn)行調(diào)整，從而避免的北京市政府與特許經(jīng)營(yíng)公司對(duì)于可能發(fā)生的誤判客流量的風(fēng)險(xiǎn)予以規(guī)避7。第四，北京地區(qū)可能出現(xiàn)的關(guān)于法律條文的變化也有可能造成項(xiàng)目的損失。尤其是在特許經(jīng)營(yíng)的三十年內(nèi)，特許經(jīng)營(yíng)公司和它的承包商、供應(yīng)商等有可以要求政府對(duì)就法律變更引起的損失對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，事先可在合同內(nèi)要求政府做出擔(dān)?；虺兄Z。 最后，為了確保

27、在特許期滿(mǎn)后，京港地鐵公司與北京市政府在運(yùn)營(yíng)、管理與維護(hù)方面能夠順利銜接。根據(jù)合同規(guī)定，特許期滿(mǎn)前的三年，要設(shè)立移交委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)地鐵線(xiàn)路在移交前后和移交過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題，和政府部門(mén)需要做的準(zhǔn)備，尤其在技術(shù)方面，確定那些技術(shù)應(yīng)隨項(xiàng)目一同移交給政府部門(mén)。4.2.2 其他風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)（1）對(duì)地鐵四號(hào)線(xiàn)信用和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì) 如前所述，經(jīng)過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在一個(gè)公私合營(yíng)伙伴關(guān)系的項(xiàng)目融資過(guò)程中，項(xiàng)目主體的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與管理經(jīng)驗(yàn)是非常重要的，同樣還包括項(xiàng)目公司的信用程度。因此在選擇合作伙伴之前，政府就應(yīng)做好充分的分析，以了解私人部門(mén)的信息。對(duì)于本項(xiàng)目來(lái)講，PPP 主體結(jié)構(gòu)的組成說(shuō)明了政府在選擇

28、私人部門(mén)伙伴時(shí)非常細(xì)心，有意識(shí)的應(yīng)對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)合作伙伴的運(yùn)營(yíng)能力也做出了考慮8。北京地鐵四號(hào)線(xiàn)的運(yùn)營(yíng)公司即北京京港地鐵有限公司的組成有北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)、香港地鐵公司和北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司，三家公司都具有豐富的地鐵運(yùn)營(yíng)及服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，其先進(jìn)的管理模式和運(yùn)營(yíng)模式皆可應(yīng)用到北京地鐵的建設(shè)中。（2）對(duì)于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì) 項(xiàng)目的主要收入向乘客征收的票價(jià)。在合同期內(nèi)，京港地鐵公司執(zhí)行北京地鐵的統(tǒng)一票價(jià)為2元。正因如此決定了項(xiàng)目的特殊性，項(xiàng)目的收入不完全取決于市場(chǎng)，而是一部分依靠政府調(diào)控，所以不能讓私人部門(mén)承擔(dān)所有的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此合同規(guī)定，政府每年將對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行定額補(bǔ)貼，但隨著乘車(chē)人數(shù)的提高，如果票務(wù)收

29、入高于預(yù)期，項(xiàng)目公司還要將補(bǔ)貼的一部分歸還給政府9。4.3 案例小結(jié)北京地鐵四號(hào)線(xiàn)PPP項(xiàng)目，其項(xiàng)目主辦方擁有較弱的項(xiàng)目控制權(quán)，并承擔(dān)與之相對(duì)應(yīng)的較小風(fēng)險(xiǎn)。與之對(duì)應(yīng)，項(xiàng)目承辦方獲得較強(qiáng)的項(xiàng)目控制權(quán)，并承擔(dān)與項(xiàng)目控制權(quán)相匹配的較大風(fēng)險(xiǎn)。該項(xiàng)目所有權(quán)配置如下:（1）項(xiàng)目主辦方擁有投融資監(jiān)督權(quán)、建設(shè)管理監(jiān)督權(quán)、竣工驗(yàn)收及項(xiàng)目回收權(quán), 承擔(dān)與之對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目可研、立項(xiàng)申請(qǐng)、招標(biāo)、驗(yàn)收、回購(gòu)、付款等職責(zé)；同時(shí)承擔(dān)項(xiàng)目法律、不可抗力、地質(zhì)條件、項(xiàng)目可行性、項(xiàng)目對(duì)投資者吸引、環(huán)保等方面的風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)較少的建設(shè)階段風(fēng)險(xiǎn)。（2）項(xiàng)目承辦方擁有融資、投資權(quán), 負(fù)責(zé)組建項(xiàng)目公司進(jìn)行建設(shè)期業(yè)主方項(xiàng)目管理，獲得了建設(shè)階段的大

30、部分項(xiàng)目控制權(quán)，承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)階段的大部分風(fēng)險(xiǎn)10。4案例對(duì)比分析通過(guò)對(duì)英國(guó)地鐵PPP項(xiàng)目融資和北京地鐵四號(hào)線(xiàn)分析得出，一個(gè)PPP項(xiàng)目成功與否，與項(xiàng)目的復(fù)雜程度、政府對(duì)于PPP項(xiàng)目控制權(quán)的大小、合同的完備性、財(cái)務(wù)與融資來(lái)源關(guān)系密切。在一定程度上，北京地鐵四號(hào)線(xiàn)的PPP項(xiàng)目借鑒了英國(guó)PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)并吸取了倫敦地鐵項(xiàng)目失敗的教訓(xùn)。（1）項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性軌道交通網(wǎng)絡(luò)本身就是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，倫敦地鐵PPP項(xiàng)目在所有城市軌道交通項(xiàng)目中最為復(fù)雜的。它并沒(méi)有將不同的地鐵項(xiàng)目和線(xiàn)路進(jìn)行區(qū)分，并分別進(jìn)行招標(biāo)，而是由倫敦地鐵PPP項(xiàng)目公司統(tǒng)一管理，負(fù)責(zé)全部地鐵線(xiàn)路的更新與運(yùn)營(yíng)。北京地鐵四號(hào)線(xiàn)是PPP軌道交通融資模

31、式在中國(guó)城市軌道交通的創(chuàng)新性合作項(xiàng)目。京港地鐵公司作為PPP項(xiàng)目公司，它只負(fù)責(zé)四號(hào)線(xiàn)B部分的建設(shè)與融資。因此相比倫敦地鐵項(xiàng)目，北京地鐵四號(hào)線(xiàn)的PPP項(xiàng)目要簡(jiǎn)單地多。這不僅降低了項(xiàng)目的復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)，提高了項(xiàng)目的成功率，同時(shí)簡(jiǎn)化了私營(yíng)部門(mén)的經(jīng)營(yíng)與管理提供，減少了在合同制定方面的壓力。（2）政府對(duì)項(xiàng)目的控制倫敦地鐵的PPP項(xiàng)目直接由倫敦運(yùn)輸局下屬的一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行控制。英國(guó)運(yùn)輸部門(mén)將權(quán)利直接下放給該部門(mén)。在長(zhǎng)期合同簽訂后，政府部門(mén)也沒(méi)對(duì)項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和檢查，把整個(gè)倫敦地鐵的運(yùn)營(yíng)都交給了項(xiàng)目公司，缺乏對(duì)整體項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理的控制，從而也造成了信息的不對(duì)稱(chēng)。 北京地鐵運(yùn)營(yíng)公司只將四號(hào)線(xiàn)的B資產(chǎn)部分交給項(xiàng)目

32、特許經(jīng)營(yíng)公司，而A部分資產(chǎn)的建設(shè)與所有權(quán)歸公共部門(mén)所有。A部分與B部分同時(shí)施工，并且A部分負(fù)責(zé)對(duì)B部分的監(jiān)督。政府部門(mén)在項(xiàng)目運(yùn)行的每一個(gè)階段都要與特許經(jīng)營(yíng)公司溝通，以保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行。技術(shù)上保證了A部分與B部分的完全吻合。（3）合同的完整性 由于倫敦地鐵PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性，很難制定一份有效且完整的合同。政府公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)沒(méi)有一個(gè)對(duì)項(xiàng)目明確的認(rèn)識(shí)，整個(gè)項(xiàng)目充滿(mǎn)了未知性，因此無(wú)法對(duì)部分問(wèn)題進(jìn)行預(yù)測(cè)，在合同中也沒(méi)有規(guī)定問(wèn)題的責(zé)任人。對(duì)相關(guān)建設(shè)、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)也沒(méi)有在合同中做出清晰統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。 為了保障對(duì)北京地鐵四號(hào)線(xiàn)做出合理的規(guī)劃，北京市政府聘請(qǐng)MVA公司出具了北京地鐵四號(hào)線(xiàn)客流和收入預(yù)測(cè)報(bào)告，并以此作為參考依據(jù)結(jié)合政府部門(mén)對(duì)項(xiàng)目的要求制定了北京地鐵四號(hào)線(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案、北京市地鐵四號(hào)線(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等文件。協(xié)議中明確提出了公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)于可能出現(xiàn)的問(wèn)題做出了及時(shí)的規(guī)避，對(duì)于項(xiàng)目的每一項(xiàng)流程標(biāo)準(zhǔn)都做出了清晰的規(guī)定。 （4）財(cái)務(wù)與融資方面 倫敦地鐵 PPP 主要資金來(lái)自于私人部門(mén)。PPP項(xiàng)目公司以2