自治化：公共物品供給方式的創(chuàng)新

1、自治化：公共物品供給方式的創(chuàng)新【摘要】公共物品的非排他性和 / 或非競爭性決定市場機 制不能直接或完全的實現(xiàn)供給， 即市場失靈， 而政府的特性也決定公 共物品供給的作用有限， 即政府失靈， 公共物品的自治化供給是雙重 失靈下的替代性選擇，其合理性在于公共物品供給的自治化體現(xiàn)了 “公平”與“效率”。在我國，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立、政治體制 改革的逐步深入以及各種自治團體的蓬勃發(fā)展， 自治化已經(jīng)成為公共 物品供給重要途徑，并且在和諧社會構(gòu)建上發(fā)揮積極作用。 【關(guān)鍵詞】公共物品；自治團體；政府失靈；市場失靈 【正文】引言“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀 ”和“構(gòu)建 民主法治、公平

2、正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和 諧相處的社會 ”是今后經(jīng)濟、社會和政治發(fā)展追求的目標和遵循的原 則。“和諧社會 ”是一個內(nèi)涵豐富和外延廣闊的范疇，可以予以多視角 的解讀，但是，筆者認為和諧社會至少應(yīng)當體現(xiàn)為各種利益的自由表 達、有效保障與相互融合。 羅倫茲 •馮•施坦因指出，“利 益是社會的原則” (P238與其他生物相同, 人類也有原始的欲求， 而利益就是對人類欲求的滿足， 由于人類欲求 的不同導(dǎo)致利益的差異性， 尤其是私人利益和公共利益的區(qū)分， 前者 在于滿足相對

3、獨立的私人需求，后者在于滿足不可分割的公共需求。多元化的利益都是社會構(gòu)筑不可分割的內(nèi)容， 但是，不同類型利益在 功能上的區(qū)別也應(yīng)被承認， 一般認為， 公共利益是私人利益的基礎(chǔ)和 前提，因為私人利益的實現(xiàn)往往需要借助公共利益所創(chuàng)設(shè)的外在條件 和環(huán)境，正是公共利益的追求令個體又具有社會部分的屬性， 換言之， 公共利益也就成為人類社會賴以維系紐帶。 公共物品是公共利益的載 體，提供公共物品便是任何社會都應(yīng)承擔(dān)的基本使命。 與私人物品不 同，公共物品具有非排他性、非競爭性以及難以計量等特征，必須尋 求市場機制之外的其他安排， 而和諧社會中的公共物品供應(yīng)應(yīng)當符合 “公平”與“效率”的標準。公共物品是與特

4、定群體相聯(lián)系，因此，特定 群體內(nèi)的成員能夠參與相關(guān)公共物品供給的決策、監(jiān)控以及保證 “每 個群體從公共資源中所得到的東西應(yīng)當與它被要求繳納的費用大致 相當 ”2（P10。） 公共物品供給必然消耗資源，資源稀缺的客觀現(xiàn)實就 要求有效率的生產(chǎn)和供應(yīng)， 即一定的資源消耗獲得盡可能多的公共物 品。筆者認為自治化就是一個體現(xiàn) “公平”與“效率 ”的公共物品供給的 制度安排，也是構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容。一、 公共物品供給的傳統(tǒng)模式與變革 人類所需要的所有物品都可以由排他程度和競爭程度予以整理， 前者是指產(chǎn)權(quán)人排除他人對物品分享的難易， 后者是指物品的消費量 增加對邊際成本影響的大小。 物品分類譜系的一端是

5、具有完全排他性 和競爭性的私人物品，其生產(chǎn)和消費是可分的，換言之，私人物品的 產(chǎn)權(quán)可以明確界定， 生產(chǎn)者的銷售和消費者的購買在 “看不見的手 ”作 用下達成價格和數(shù)量的均衡，資源被 “公平”和“效率 ”配置。相反，除 私人物品之外的其他物品具有非排他性和 / 或非競爭性，一般稱之為 純粹公共物品或準公共物品，市場對這些物品的供給存在著一定程度 上的失靈，例如，如果存在非排他性，即某種物品對于潛在的消費者 無法排除或者排除成本較高，那么每個人都會受到激勵尋求搭便車”, 而不是在市場上支付對價，結(jié)果個人理性集合成集體非理性一一該物 品供給不能或不足；如果存在非競爭性，即增加某種物品的消費量， 邊際

6、成本為零或者變動極小，那么該物品就會陷入定價困境，而價格 是市場有效運作的重要信號。傳統(tǒng)的二元思維認為非私既公，市場失 靈的解決之道就是政府干預(yù)，因此，不僅前蘇聯(lián)、東歐以及我國等， 不區(qū)分物品的公共或私人屬性，一律納入國家計劃予以實現(xiàn)，而且許 多市場經(jīng)濟國家也認為向社會供給公共產(chǎn)品是政府的重要職能之一， 也是其不可推卸的基本責(zé)任。政府包攬公共物品的供給一定程度上可以矯治市場失靈，但是， 政府供給公共物品的有效性是基于一系列的完美假設(shè)， 而現(xiàn)實與理想 之間差距導(dǎo)致政府失靈的存在。首先，傳統(tǒng)假設(shè)認為政府能夠準確認 知每個群體所需求公共物品的種類、數(shù)量、質(zhì)量等。但是，正如全能 政府在供給私人產(chǎn)品的失

7、敗一樣，政府對公共物品的供給也面臨信息 障礙。除某些官僚和專家的技術(shù)判斷外，投票等民主機制所形成的信 息往往是政府公共物品決策的重要依據(jù)，然而，公共選擇理論已經(jīng)揭 示壓力集團的活動、投票規(guī)則的選擇等都影響公眾尤其是弱勢群體公 共物品需求的表達。其次，傳統(tǒng)假設(shè)認為政府是公共利益的化身，能 夠秉持公仆精神為公眾提供公共物品。 但是，尼斯坎南適用理性人來 假設(shè)分析政府，效用最大化是官僚們的追求和選票最大化是政治家的 追求，3(P234261)他們行為就難免與公共利益的趨向發(fā)生偏離，而 信息不對稱、委托代理等更會誘發(fā)化公為私的尋租現(xiàn)象滋生。再次， 傳統(tǒng)假設(shè)認為政府能夠遏制搭便車， 確保公共物品資金的籌

8、集。 但是， 稅收等強制性資源再分配的手段也要受到諸多因素的制約， 與日益擴 展的公共物品需求相比存在較大差距， 這也是一些福利國家財政危機 的根源所在。此外，公共物品的需求層次和范圍不一，理想狀態(tài)是有 共同需求的群體承擔(dān)相應(yīng)地公共物品的成本， 然而，這種多樣化與政 府組織形式的單一性必然沖突， 政府普遍性供給的公共物品或大或小 于個人的公共需求以及成本負擔(dān)。 最后，傳統(tǒng)假設(shè)認為政府的公共物 品供給具有效率，甚至存在規(guī)模經(jīng)濟。但是，每一種公共物品的規(guī)模 經(jīng)濟的臨界點都不盡相同， 而某級政府的邊際則是剛性的， 二者之間 難以形成一一對應(yīng)的關(guān)系。 此外，政府對公共物品供給的壟斷也導(dǎo)致 低效率，由于

9、產(chǎn)權(quán)缺陷和競爭不足， 激勵和約束機制成為制度構(gòu)建的 難題，而且沒有外部市場參照，公共物品生產(chǎn)績效也無從評價，生產(chǎn) 效率低下、人浮于事以及缺乏回應(yīng)性等幾乎成為公共部門的標簽。20 世紀七八十年代，一場發(fā)端于英國并迅速延伸至美國、澳大 利亞和新西蘭的政府再造(Ree ngin eeri ng Governme nt)浪潮席卷西 方乃至全世界，為迎接全球化、信息化和競爭加劇的挑戰(zhàn)，改革涉及 民主政治結(jié)構(gòu)、 官僚行政體制、 福利國家政策和政府管制模式等廣泛 內(nèi)容，并且不同國家的改革起因、議程、途徑和策略以及范圍、規(guī)模 和力度有所不同，4(P2-5)但是其基本內(nèi)容之一就是公共物品供給機 制的變革。這場變

10、革的理論基礎(chǔ)包括公共選擇、 新公共管理以及新制 度經(jīng)濟學(xué)等諸多學(xué)科， 其中奧斯特洛姆夫婦為代表的制度分析學(xué)者關(guān) 于多中心秩序和公共物品的供應(yīng)與生產(chǎn)區(qū)分等論述頗有影響力。 “多 中心”是邁克爾 •波蘭尼在 1951 年的自由的邏輯書中首先 提出，其區(qū)別組織社會任務(wù)的兩種方法或秩序：一種是 “深思熟慮 ”(Deliberate)或有指導(dǎo)的”(Directed)社會秩序，依賴一個通過一 種統(tǒng)一的命令結(jié)構(gòu)行使控制權(quán)的最高當局進行協(xié)調(diào)， 等同于霍布斯的 主權(quán)者；另一種是 自生自發(fā)”(Spontaneous)或 多中心”(Polycentric) 的社會秩序，一套規(guī)則內(nèi)， 自治決策者自

11、由追逐他們自我利益，但其 利益受制被執(zhí)行規(guī)則的固有制約。5(P231-232)文森特•奧斯特 羅姆利用多中心對公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)尤其是大都會地區(qū)的公共 治理予以分析， 認為多中心的權(quán)力分散和管轄交叉往往被看作是混亂， 然而在一般的規(guī)則體系框架下， 有序化的多中心是優(yōu)于單一中心的制 度安排，因為， 多中心能夠適應(yīng)公共物品的不同規(guī)模，并且個人和群 體也可以 “以足投票 ”的方式在可替代的公共物品之間進行選擇， 從而 引入競爭，提高效率，最重要的是，多中心的自治特征，成員們解決 公共問題不是依靠外部權(quán)威，而是更為充分的發(fā)揮自主治理的能力。1959年，公共財政學(xué)家理查德&

12、#8226;A•馬斯格雷夫比較早的 對公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)予以區(qū)分，1961 年文森特 •奧斯特羅姆等學(xué)者進一步延伸和發(fā)揮這一區(qū)別， 供應(yīng)是一系列的集體選擇， 就 以下事項的決定：所需要公共物品的種類、數(shù)量和質(zhì)量；需要籌集的 公共物品的資金和渠道；公共物品生產(chǎn)的規(guī)制及其與供應(yīng)的協(xié)調(diào)等。 而生產(chǎn)則是一系列資源輸入并轉(zhuǎn)化為公共物品的技術(shù)過程。 二者的區(qū) 分有利于， 適用不同的邏輯對公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)予以衡量， 提供 多樣化的供應(yīng)和生產(chǎn)的組合， 引入市場與競爭， 簡化供應(yīng)團體的內(nèi)部 結(jié)構(gòu)。6(P8-11)基于理論認知和實踐分析，變革后的公共物品供給機 制大致

13、包括下圖基本類型：類型I所描述的是，政府既是公共物品的供應(yīng)者又是生產(chǎn)者，典 型代表就是國防、 外交等公共物品的供給， 政府本身也可以區(qū)分為中 央和地方以及各政府形態(tài)并分別充當供應(yīng)者和生產(chǎn)者的角色， 通過政 府間協(xié)議安排公共物品的供給；類型 I所描述的是，政府是公共產(chǎn)品 的供應(yīng)者， 而國有企業(yè)作為生產(chǎn)者， 受到政府的規(guī)制和產(chǎn)權(quán)的雙重約 束；類型I苗述的是，政府作為公共物品的供應(yīng)者，對公共物品的生 產(chǎn)予以規(guī)制， 而私人企業(yè)或自治團體則以合同外包、 特許競標等方式 獲得公共物品的經(jīng)營權(quán)；類型I所描述的是，國有企業(yè)、私人企業(yè)或 自治團體自行安排公共物品的生產(chǎn)和供應(yīng)， 當然，由于市場機制在公 共物品供給

14、上的失靈， 因此，該類型并不意味政府脫身而去， 事實上， 政府隱身以補貼、 稅收優(yōu)惠以及宏觀調(diào)控等方式支持公共物品的供給。 由類型！和I向類型和 啲轉(zhuǎn)變就是通常所說的民營化，更準確的說法 或許是 “公私伙伴關(guān)系( Public- Private Partnerships， PPP) ”，并且在 類型和I中，自治團體在公共物品供給方面發(fā)揮重要作用。二、 公共物品自治化供給的合理性 “那種把整個服務(wù)領(lǐng)域界分為公共部門和私營部門的業(yè)已為人們 接受的二分法，是頗具誤導(dǎo)性的”，至于公共物品的供給，J.K加爾布 雷思告訴我們，除了政府管理以外，我們別無選擇”，2(P344)然而事實并非如此， 自治團體已經(jīng)

15、和應(yīng)當在公共物品供給上發(fā)揮重大作用。 自治團體往往與非營利組織(Non-profit Organization)、非政府組織 ( Non-government Organization )、 社 會 中 介 組 織 ( Mediate Organization)、第三部門(The Third Sector)、獨立部門(Independent Sector)等概念相互糾纏，而它們之間既有交叉重疊也有偏離區(qū)別， 筆者認為的自治團體應(yīng)當具有以下特性。第一，自治性，自治團體形 式的本質(zhì)屬性， “就是由人民自己創(chuàng)設(shè)彼此約束的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，自 己設(shè)法依此關(guān)系達到目的，乃至解決因此而起的爭端”。7(P86)

16、自治的主要表現(xiàn)在：8(P162-163)自我約束，團體通過內(nèi)部運行機制約束 成員行為，使之符合團體整體利益；自我規(guī)范，通過制定和實施自治 規(guī)則，規(guī)范秩序；自我管理，團體對團體和成員的事物予以管理，促 進效率的提升；自我控制， 團體通過制定和實施公共政策，協(xié)調(diào)團體 及其成員的利益的統(tǒng)一與融合。第二，民間性，自治團體在體制上獨 立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府。政府的強權(quán)特征 要求自治團體必須與之在資金、 人事和活動等方面保持一定距離， 當 然，政府在不干涉自治團體獨立性的前提下也可以予以業(yè)務(wù)指導(dǎo)、 財 務(wù)支持以及建立伙伴關(guān)系。第三，公共性，追求公共價值是自治團體 的存續(xù)意義，也是與私人企業(yè)區(qū)別所在，就受益范圍而言，大致可以 分為公益性團體和互益性團體， 前者的致力于公眾利益， 而后者致力 于團體利益。 自治團體的公共性不是否定團體的盈利性， 收取適當甚 至超過成本的費用， 本身就是資金來源的渠道之一， 公共性也不是否 定團體的營利性，筆者認為，合作社、互助社等團體盡管向