探析新形勢下中國財政支農(nóng)政策選擇

1、探析新形勢下中國財政支農(nóng)政策選擇摘 要：隨著中國積極財政政策的轉(zhuǎn)型和公共財政政策框架的逐步建立，財政支農(nóng)工作面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。針對中國現(xiàn)行財政支農(nóng)工作中存在的主要問題， 借鑒國外財政支農(nóng)的成功經(jīng)驗(yàn)，對完善中國的財政支農(nóng)工作提出了對策建議。 關(guān)鍵詞：公共財政；財政支農(nóng)；財政補(bǔ)貼；政策選擇1中國現(xiàn)行財政支農(nóng)工作的主要問題分析11 財政支農(nóng)資金投入不足，不符合相關(guān)政策法規(guī)的要求改革以來，盡管財政支農(nóng)總量有所提高，但農(nóng)業(yè)投入特別是公共物品的投入 不足，是制約中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素。國家財政農(nóng)業(yè)投入的增長幅度大大低于 國家財政收入的增長幅度，1978年、20XX年的國家財政收入分別為億元、 億元，

2、增長了倍，而國家同期財政農(nóng)業(yè)投入分別為億元，億元，只增長了倍，財政收入 增幅是財政農(nóng)業(yè)投入增幅的倍。從總量上看，國家財政農(nóng)業(yè)投入不符合農(nóng)業(yè)法 中關(guān)于“每年用于農(nóng)業(yè)的支出不得低于經(jīng)常性財政收入增長”的要求。加入WTO后，中國農(nóng)業(yè)面對的是競爭日益激烈的國際市場，按照WTC農(nóng)業(yè)協(xié)議，中國農(nóng)業(yè)綜合支持率可以達(dá)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的 %而目前僅為% “綠箱”政策12項(xiàng) 支出（其中10項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼）內(nèi)容中中國有 6項(xiàng)空白。因此，財政農(nóng)業(yè)投入的上 升空間還很大。12 財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不盡合理，不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展由于農(nóng)業(yè)比較利益低，各級政府更偏重于將財政資源投向投資見效快、易出人員機(jī)構(gòu) 財政對農(nóng) 是國家財1998 年

3、65%但政績的“硬性”公共產(chǎn)品，而不愿投向期限長、具有戰(zhàn)略意義的“軟性”公共產(chǎn) 品。在財政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)中，用于生產(chǎn)性的支出比重下降，而用于各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)的 比重上升，且在農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)比重上升的同時， 其內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)不合理。 經(jīng)費(fèi)增長較快，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)增長緩慢，農(nóng)業(yè)事業(yè)的發(fā)展面臨資金的困擾。 村基礎(chǔ)教育的保障能力明顯不足。國民的基礎(chǔ)教育是純粹的公共產(chǎn)品， 政應(yīng)首先保障的支出，但是，財政對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入明顯不足。以 為例，農(nóng)村義務(wù)教育的學(xué)生達(dá)到億人，占當(dāng)年全國義務(wù)教育學(xué)生總數(shù)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入僅占全國基礎(chǔ)教育投入的56%.農(nóng)村基礎(chǔ)教育的人均經(jīng)費(fèi)低于全國平均水平18個百分點(diǎn)。在投入渠道上，來自國家財政預(yù)

4、算內(nèi)的投入僅占 農(nóng)村義務(wù)教育投入總量的34% 66%勺教育投入是靠集資、收取學(xué)費(fèi)和社會捐款 解決的。13財政支農(nóng)方式不合理，政策工具缺乏靈活性財政支農(nóng)方式不合理突出表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼過多地用于流通環(huán)節(jié)。199620XX年，每年用于糧、棉、油、糖流通的補(bǔ)貼在 300億800億元，占農(nóng)業(yè)支持總量 的30流右，占國家政策性補(bǔ)貼支出的 70流右，年均增幅為.然而，如此巨額 的補(bǔ)貼主要都是補(bǔ)在流通環(huán)節(jié)，補(bǔ)在價格上。根據(jù)財政部農(nóng)業(yè)司有關(guān)專家分析： 國家通過對糧食流通的補(bǔ)貼方式來間接補(bǔ)貼農(nóng)民，國家需要耗費(fèi)7元錢才使農(nóng)民得到1元錢，對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)太小。14 財政支農(nóng)管理體制不完善，資金使用效果不明顯現(xiàn)行財政支農(nóng)

5、資金管理體制不完善， 涉農(nóng)部門多，條塊分割較為嚴(yán)重，導(dǎo)致 資金使用分散，實(shí)施效益不理想。從 1997年到20XX年的4a時間里，財政對農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)性投入以每年7%勺速度遞增，而同期限的農(nóng)民收入增長速度由1997年的% 分別下降為% % %.2國外財政支農(nóng)政策的經(jīng)驗(yàn)及啟示21 巨額的財政投入對國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到明顯的支持作用從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度分析，伴隨一國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變， 各國政府普遍實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)和農(nóng)業(yè)支持政策。如美國、英國、加拿大、澳大利亞 等農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家，政府對農(nóng)業(yè)提供的財政支持相當(dāng)于農(nóng)業(yè)本身GDP勺25%以上；日本、以色列等國農(nóng)業(yè)財政支出相當(dāng)于農(nóng)業(yè)GDP的 45%95%即使

6、像印度這樣的發(fā)展中國家，國家財政支農(nóng)支出也相當(dāng)于農(nóng)業(yè)GDP勺10%.在 20世紀(jì)，日本于50年代末60年代初實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)政策，韓國也于 60年代末開始實(shí)施農(nóng)業(yè)保 護(hù)政策。中國進(jìn)入90年代以后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已大致相當(dāng)于日、韓經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時 期的水平，因此有必要實(shí)施農(nóng)業(yè)保護(hù)政策。22 高度重視農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)達(dá)國家科技在農(nóng)業(yè)增長中的貢獻(xiàn)份額較大，農(nóng)業(yè)增長的科技貢獻(xiàn)率為 70%80%農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化率達(dá)到 80%85%.中國農(nóng)業(yè)科技水平比發(fā)達(dá)國家落后 1520a，農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化率只有 30%40%在農(nóng)業(yè)增長中的貢獻(xiàn)率只有30% 左右。如果中國的農(nóng)業(yè)科技儲備增加，成果轉(zhuǎn)化率提高，那么

7、對于中國這樣一個 人多地少的農(nóng)業(yè)大國而言，農(nóng)業(yè)潛力將會得到進(jìn)一步的釋放。23注重財政補(bǔ)貼的運(yùn)用，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平財政補(bǔ)貼作為一種有效的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，對促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有積極的 作用。據(jù)統(tǒng)計，經(jīng)濟(jì)合作組織成員國20XX年的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼為3000億美元以上，政 府對農(nóng)業(yè)的支持占農(nóng)戶收入的比重達(dá)31%.其中，美國、加拿大、墨西哥為 20%左右，歐盟為35%日本、挪威、瑞士、韓國等高達(dá) 60%以上。美國準(zhǔn)備繼續(xù)加 大對農(nóng)產(chǎn)品支持計劃的資助力度，擬在今后10a內(nèi)增加資金490億美元，增幅高 達(dá)63%.日本則規(guī)定，凡是農(nóng)民集體和公共團(tuán)體購買農(nóng)用機(jī)械和設(shè)施所需費(fèi)用，30%- 40%由政府補(bǔ)助金承擔(dān)。2 4

8、多種財政支農(nóng)政策工具協(xié)調(diào)使用美國除了采用常規(guī)的農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼、價格支持、稅收減免、優(yōu)惠稅率、出口 補(bǔ)貼等微觀政策工具扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展外，還非常重視財政投融資工具的使用，如聯(lián) 邦財政撥款建立政策性的金融機(jī)構(gòu)或資助其它農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策工具主要包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)價格補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品的價格支持、農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的收入補(bǔ)貼、 出口補(bǔ)貼、稅收減免等支持措施。隨著改革進(jìn)程的深化和可持續(xù)發(fā)展意識的增強(qiáng)， 有些財政支農(nóng)措施已經(jīng)開始同環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、產(chǎn)品質(zhì)量控制等要求掛鉤。3借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，完善中國公共財政框架下的財政支農(nóng)政策31逐步加大國家財政支農(nóng)力度，確保財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長在公共財政框架下，財政支農(nóng)的界定是以市場

9、是否失靈為依據(jù)， 而農(nóng)業(yè)生產(chǎn) 的根本特點(diǎn)和農(nóng)產(chǎn)品的特殊性質(zhì)決定了農(nóng)業(yè)是存在市場失靈的領(lǐng)域。為此，應(yīng)根據(jù)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際狀況，適時調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和財政支出結(jié)構(gòu)，適當(dāng)加大財政對農(nóng)業(yè)的支持力度，增加政府財政支農(nóng)資金投入總量，遏制其占GDP 財政總支出、財政收入等比重的持續(xù)下滑，保持投入的穩(wěn)定性與長期性；充分利 用WT農(nóng)業(yè)協(xié)議中“黃箱政策”保留支持空間（ %和“綠箱政策”條款對 農(nóng)業(yè)進(jìn)行保護(hù)和補(bǔ)貼。32 優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)，提高財政支農(nóng)資源的配置效率財政支農(nóng)支出的增長推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的增長， 農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的持續(xù)增長又進(jìn)一步推 動了政府增加財政支農(nóng)的力度。有關(guān)研究表明，農(nóng)業(yè)科技投入的邊際回報率最高， 農(nóng)村

10、教育投資和農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的邊際回報率次之，農(nóng)牧戶自身投資的邊際回報率最低。因此，在中國財政支農(nóng)資源極為有限的條件下， 優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié) 構(gòu)顯得尤為重要。根據(jù) WTO勺規(guī)則和公共財政的要求，堅(jiān)持“有所為，有所不為”的方針，可考慮較大幅度增加農(nóng)業(yè)科技投入，力爭由現(xiàn) 在的11%!高到本世紀(jì)末的15%農(nóng)業(yè)科技推廣投入比重由目前的 30%-40%!高 至50%上；農(nóng)村義務(wù)教育的財政投入比重可提高到 8%基本解決農(nóng)村義務(wù)教育 的資金缺口；適度增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，壓縮農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)支出，提高財政支農(nóng) 資源的配置效率。33 調(diào)整財政支農(nóng)方式，靈活運(yùn)用多種財政支農(nóng)政策工具根據(jù)國際農(nóng)業(yè)支持政策的調(diào)整取向， 改進(jìn)

11、補(bǔ)貼方式，減少對中間環(huán)節(jié)的間接 補(bǔ)貼，增加生產(chǎn)環(huán)節(jié)的直接補(bǔ)貼，提高財政政策效率；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼同農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、 環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等掛鉤，鼓勵可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)營方式；注重對農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù) 虧損的補(bǔ)貼，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險防災(zāi)補(bǔ)損職能，支持農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的全面展開。注重財政支農(nóng)政策工具和方式的多樣化和靈活性。除價格補(bǔ)貼保護(hù)外，利用 財政貼息、投資補(bǔ)助等多種手段，引導(dǎo)社會資金投入農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)； 強(qiáng)化 對農(nóng)業(yè)稅收杠桿的利用，通過啟動免征農(nóng)業(yè)稅政策和其它稅收優(yōu)惠政策直接增加 農(nóng)民收入；利用財政投資融資手段優(yōu)化農(nóng)業(yè)信貸體系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的發(fā) 展。參考文獻(xiàn)：于國安堅(jiān)持用科學(xué)的發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)業(yè)財政工作J財政研究，20XX( 5):18-20胡德仁，劉 亮 加入 WTO后我國