市政學、城市基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)管理

1、第八章 城市基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)管理第一節(jié) 城市基礎(chǔ)設(shè)施概述、城市基礎(chǔ)設(shè)施的含義及特性 一）城市基礎(chǔ)設(shè)施的含義指為城市的物質(zhì)生產(chǎn)和生活提供基本條件的具有公共服務(wù)性質(zhì)的設(shè)施總稱， 是城市賴以生存發(fā)展的基礎(chǔ)，是城市經(jīng)濟和社會活動能夠正常進行的基本要素。與城市基礎(chǔ)設(shè)施相比，城市公用事業(yè)更多的側(cè)重于滿足市民的生活需要，其 服務(wù)質(zhì)量和水平直接影響到市民福利。從性質(zhì)及功能上看，城市公用事業(yè)和城市 基礎(chǔ)設(shè)施具有很大的相似性，但兩者的關(guān)系目前還沒有形成統(tǒng)一的意見。 （有的認 為城市公用事業(yè)與城市基礎(chǔ)設(shè)施沒有本質(zhì)區(qū)別，城市公用設(shè)施實際上是指城市基礎(chǔ)設(shè)施中那 些由城市建設(shè)行政主管部門分工進行行業(yè)運營管理的部分；有的

2、認為廣義的城市公用事業(yè)基 本可等同于城市基礎(chǔ)設(shè)施，狹義的城市公用事業(yè)主要指城市供水節(jié)水、供熱、供氣、公共交 通、排水、污水處理、道路橋梁、路燈及市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理和園林綠化等行業(yè)） 我們 認為城市基礎(chǔ)設(shè)施與城市公用事業(yè)相比，其范圍要更為寬廣，城市公用事業(yè)是城 市基礎(chǔ)設(shè)施中與市民生活更為相關(guān)的那一部分。在城市基礎(chǔ)設(shè)施中，城市公用事業(yè)是重要的組成部分，也是國民經(jīng)濟中的重要一環(huán)。國市政建設(shè)投入不足 地方熱衷賣公用事業(yè)賺錢 二）城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性1、服務(wù)的公共性和兩重性為整個城市的發(fā)展和全體市民生活水平的提高服務(wù)的，具有公共物品的非排他性和非競爭性。兩重性是指城市基礎(chǔ)設(shè)施既為生產(chǎn)服務(wù)，又為生活服務(wù)

3、。2、能力形成的同步性和建設(shè)的超前性在計劃安排上，應(yīng)該使城市基礎(chǔ)設(shè)施與其他設(shè)施在形成能力的時間上達到同步，必須從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的特點出發(fā)，超前于城市其他項目進行建設(shè)。3、運轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性與城市其他方面如城市人口、生活水平和住宅建設(shè)等保持一定比例；也因為 基礎(chǔ)設(shè)施涉及第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的幾十個行業(yè)，是一個復雜的綜合性系統(tǒng)。 同時，城市的各項基礎(chǔ)設(shè)施都構(gòu)成一個獨立系統(tǒng)。4、經(jīng)營管理的多樣性和壟斷性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營是一個投資、建設(shè)和產(chǎn)出的過程，必須要有償使用城市基礎(chǔ) 設(shè)施，維持和提高其服務(wù)水平。在經(jīng)營管理中，對于城市基礎(chǔ)設(shè)施的補償有三類： 市場補償、財政補償和兩者的結(jié)合。城市基礎(chǔ)設(shè)施具有

4、規(guī)模經(jīng)濟、非競爭性、非排他性和社會性等多種屬性，這就決 定了它像私人物品那樣實行完全的市場競爭，其經(jīng)營管理過程中必然伴有壟斷 性。、城市基礎(chǔ)設(shè)施的種類1、城市能源設(shè)施：主要包括城市電力生產(chǎn)供應(yīng)設(shè)施；城市供氣、供熱生產(chǎn)及供應(yīng)設(shè)備。是城市的動力，維持著城市的正常生產(chǎn)和生活。2、城市供水及排水設(shè)施：主要包括地表和地下水資源的開發(fā)與管理設(shè)施；自來水的生產(chǎn)和供水管網(wǎng)設(shè)施；污水的排放和處理設(shè)施；雨水等的排放設(shè)施。3、城市交通設(shè)施：主要包括道路橋梁、停車設(shè)施；地鐵、公共汽車、出租車 等公共交通設(shè)施；交通標志、信號、路燈等交通管制設(shè)施；鐵路、機場、港口、 高速公路等對外交通設(shè)施等。4、城市通信設(shè)施：包括郵政、

5、電報設(shè)施；電話、網(wǎng)絡(luò)、電視和廣播等設(shè)施。5、城市環(huán)保設(shè)施：包括環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)保、園林綠化等設(shè)施，如公園、植物園、綠化帶、公共綠地等；環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境污染治理等。6、城市防災(zāi)設(shè)施：主要包括城市消防、防洪、防震、防風沙、防地面沉降、 防空等人防設(shè)施。這六個系統(tǒng)既互相獨立又密切配合，共同保證城市生產(chǎn)與生活的正常運行。三、城市基礎(chǔ)設(shè)施的作用1、城市基礎(chǔ)設(shè)施為城市生產(chǎn)提供物質(zhì)技術(shù)條件2、城市基礎(chǔ)設(shè)施為市民生活提供基本條件3、城市基礎(chǔ)設(shè)施為城市生產(chǎn)和生活提供安全保障4、城市基礎(chǔ)設(shè)施為城市發(fā)揮和提高聚集效益提供物質(zhì)基礎(chǔ)和動力5、城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市輻射效益實現(xiàn)的條件與前提第二節(jié) 城市基礎(chǔ)設(shè)施管理、城市基礎(chǔ)設(shè)施管理

6、概述一）城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的含義城市基礎(chǔ)設(shè)施管理是指城市政府依據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)和城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃 的要求，對城市能源設(shè)施、供排水設(shè)施、交通設(shè)施、郵電通信設(shè)施、環(huán)保設(shè)施和 防災(zāi)設(shè)施等，進行決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)管的活動過程。二）城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的機構(gòu)各城市有所不同，一般來講主要包括城市建設(shè)委員會、市政管理委員會、城市建 設(shè)管理局、城市建設(shè)管理局、城市公用事業(yè)局、市政工程管理局以及環(huán)保局、園 林管理局、環(huán)境衛(wèi)生管理局、交通局等。三）城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的特點1、根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施部門和單位在公益性同市場化程度上的區(qū)別，實行不 同類型的經(jīng)營管理模式。1）完全依靠財政投入模式城市道路、橋梁、隧道、路

7、燈、綠化、消防、街道清潔等基礎(chǔ)設(shè)施屬于純公益物品，建設(shè)和建設(shè)資金主要通過征收城市建設(shè)稅費和財政收入來解決。純公益性設(shè)施，具有明顯的正外部效應(yīng)，需要投入許多資金，但直接經(jīng)濟效益很小甚至毫無效益，因此經(jīng)營和管理的經(jīng)濟收益很低。2）半市場化運營模式絕大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施都是通過市場和財政復合補償來實現(xiàn)投入產(chǎn)出的循 環(huán)。目前，我國城市的能源設(shè)施、供熱設(shè)施、污水處理、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施運 營已經(jīng)實現(xiàn)以市場補償為主、財政補貼為輔。3）完全市場化運營模式完全通過市場機制來實現(xiàn)投入產(chǎn)出循環(huán)的城市基礎(chǔ)設(shè)施部門不多，比較典型 的有高速公路、出租汽車、自來水、點心通訊等部門。政府可以實行一定幅度的 價格管制。2、根據(jù)

8、城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理模式不同，實行不同的定價制度。3、無論實行哪一種經(jīng)營管理模式，城市基礎(chǔ)設(shè)施的部門和單位都要努力提 高經(jīng)濟效益。、中國城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理的現(xiàn)狀中國城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理從總體上看比較混亂，產(chǎn)業(yè)化程度較低。具體表現(xiàn) 在：一）城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理制度不統(tǒng)一，法律規(guī)定不明確基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該根據(jù)其性質(zhì)是經(jīng)營性還是非經(jīng)營性等決定是實行有償使用還是 無償使用，還是采取優(yōu)惠和補貼。但有的城市本該有償使用的基礎(chǔ)設(shè)施沒有有償 使用，不該有償使用的卻有償使用，并且價格很高，造成公眾不滿。二）管理機構(gòu)和部門不統(tǒng)一，造成各自為政城市基礎(chǔ)設(shè)施是一個大系統(tǒng)，涉及很多門類，分屬不同條塊的部門管理并且 缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，

9、造成職責不清、政出多門、政策不一、爭權(quán)奪利、推委責任等弊 端。三）城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理體制較為落后，效率不高如投資渠道單一，競爭機制較少，壟斷經(jīng)營和行政干預過分等，造成城市基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量不高，經(jīng)濟效益低下，影響其社會綜合效益的發(fā)揮。使得我國城市基礎(chǔ)設(shè)施供給水平低下，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資主體單一，城市基礎(chǔ)設(shè)施超負荷運行，城市基礎(chǔ)設(shè)施管理水平和服務(wù)質(zhì)量不高。三、我國城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的變革趨勢加強和改善城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理應(yīng)該根據(jù)確立的城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的原則， 對城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的各個方面進行科學管理，健全機構(gòu)，理順權(quán)責，改革體制 等，從而使城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理達到服務(wù)水平和質(zhì)量高、社會效益和經(jīng)濟效益 好

10、、城市公眾滿意的水平，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施有效地發(fā)揮其在國民經(jīng)濟和生活發(fā) 展中的作用。一）健全城市基礎(chǔ)設(shè)施管理機構(gòu)城市基礎(chǔ)設(shè)施管理機構(gòu)是城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的主體。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施涉及 的行業(yè)較多，內(nèi)容十分復雜，所以城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理機構(gòu)也相應(yīng)地呈現(xiàn)出多樣 性和復雜性的特點。但多樣性和復雜性并不一定意味著混亂。建立健全城市基礎(chǔ) 設(shè)施的管理機構(gòu)，合理劃分它們之間的權(quán)力，并對它們實行統(tǒng)一領(lǐng)導和協(xié)調(diào)是城 市基礎(chǔ)設(shè)施管理體制有序運行的組織條件。當前，針對我國城市基礎(chǔ)設(shè)施管理較 為無序的特點，必須建立健全以下機構(gòu)：1、專業(yè)管理機構(gòu)。 城市基礎(chǔ)設(shè)施由各個子系統(tǒng)組成，各個子系統(tǒng)本身又由許 多環(huán)節(jié)和方面組成。從事各個

11、子系統(tǒng)或子系統(tǒng)內(nèi)部構(gòu)成部分的專門設(shè)施管理的機 構(gòu)就被稱為專業(yè)管理機構(gòu)。如；公用事業(yè)管理局、市政工程管理局、環(huán)境保護 局、園林管理局、環(huán)境衛(wèi)生管理局、郵政局、電信局、交通局等。2、綜合管理機構(gòu) 。設(shè)置綜合管理機構(gòu)對城市基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一管理。綜合管理機 構(gòu)既是城市政府的職能部門，對市政府負責，又是城市基礎(chǔ)設(shè)施各專業(yè)管理機構(gòu) 的上級機關(guān)，發(fā)揮綜合、宏觀管理作用。我國城市基礎(chǔ)設(shè)施的綜合管理機構(gòu)主要 有城市建設(shè)委員會和規(guī)劃建設(shè)委員會以及大中城市設(shè)置的市政管理委員會。如城 市建設(shè)委員會的職責主要是制定相關(guān)法規(guī)制度和規(guī)劃方針，組織和協(xié)調(diào)重大工程 設(shè)施建設(shè)，指導和協(xié)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施各方面的管理等。3、協(xié)調(diào)機構(gòu) 。由

12、于城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)性較強，一個方面的管理工作需要其他 各方面的配合。但是，各專業(yè)管理機構(gòu)本身的權(quán)威性不夠，要求其他專業(yè)管理機 構(gòu)的協(xié)調(diào)時往往力不從心。另外，城市基礎(chǔ)設(shè)施管理和城市其他各項管理也需要 相互協(xié)調(diào)，發(fā)揮綜合效益。這時就需要設(shè)置跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的協(xié)調(diào)性機 構(gòu)，使得某一方面或幾方面工作在整個城市良好開展。例如，城市交通管理委員 會便是城市交通管理的協(xié)調(diào)性機構(gòu)，一般由分管的副市長或市政府副秘書長兼任 主任，以增強權(quán)威性，把相關(guān)的公安、交通運輸、工商等部門的負責人納為成 員，以此協(xié)調(diào)各部門之間的橫向聯(lián)系與合作，對全市的交通進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一 部署和統(tǒng)一管理。以上是城市基礎(chǔ)設(shè)施管理機構(gòu)的

13、性質(zhì)分類，由于各個城市在規(guī)模上、性質(zhì) 上、功能上、地域上的差別，可以根據(jù)實際情況確定自己的基礎(chǔ)設(shè)施管理機構(gòu)數(shù)量 和職能，但一般應(yīng)該包括以上三種類型。二）強化城市基礎(chǔ)設(shè)施管理機構(gòu)的職責城市管理機構(gòu)確立后，就要用法規(guī)制度的形式對其權(quán)力職責和權(quán)益明確劃 分，從而避免各機構(gòu)之間相互扯皮，增加內(nèi)耗，降低效率。在這個基礎(chǔ)上還要強化 城市基礎(chǔ)設(shè)施管理機構(gòu)的職責，使各管理機構(gòu)各司其職、各負其責，真正發(fā)揮作 用。強化城市基礎(chǔ)設(shè)施管理機構(gòu)的職責，具體說來主要有以下幾方面：1、制定城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的方針和規(guī)劃根據(jù)國家關(guān)于城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施管理等方面的政策和法規(guī)要求，結(jié)合本市 的實際情況，認真研究城市基礎(chǔ)設(shè)施管理方面

14、的法律法規(guī)、方針政策，通過政策制 定程序使之合法化，為城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。城市基礎(chǔ)設(shè)施的 建設(shè)和管理應(yīng)該是規(guī)劃在前，制定規(guī)劃的依據(jù)是本市的地域特色、規(guī)模大小、本市 經(jīng)濟和社會發(fā)展目標等。城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃包括：戰(zhàn)略規(guī)劃，確定城市基礎(chǔ)設(shè)施 發(fā)展的戰(zhàn)略地位，戰(zhàn)略重點和實現(xiàn)發(fā)展的大體途徑；中觀規(guī)劃，這是戰(zhàn)略規(guī)劃的具 體化，制定城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的具體目標和具體措施；具體規(guī)劃，對近期的城市基 礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的各項條件的準備和完成做出具體的計劃安排。2、擬定城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的各項法規(guī)城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理也要運用法律，依法管理。城市基礎(chǔ)設(shè)施管理機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)國家頒布的法律法規(guī)，結(jié)合基礎(chǔ)設(shè)施的

15、特點，通過立法建立起法律、條例等一 系列法規(guī)，規(guī)定經(jīng)營者和用戶在城市基礎(chǔ)設(shè)施運行和使用過程中的權(quán)力和義務(wù)，規(guī) 定各種管理機構(gòu)在各項基礎(chǔ)設(shè)施管理活動中的權(quán)利和義務(wù)，以及違反規(guī)定所要承擔 的責任。這類職責一般包括：參與制定有關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)展的法規(guī)；草擬 和制定城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的專門法規(guī)；制定和頒布城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)內(nèi)的各級各類 企事業(yè)單位管理的相關(guān)規(guī)章制度；草擬和頒布城市基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)規(guī)范和一般標準 等。3、組織和協(xié)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展牽涉到方方面面，城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理機構(gòu)應(yīng)當 做好人力、物力和財力的合理分配，做到綜合開發(fā)建設(shè)，統(tǒng)一管理；協(xié)調(diào)城市基 礎(chǔ)設(shè)施和其他

16、產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，協(xié)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)部的關(guān)系，協(xié)調(diào)長期規(guī)劃和近期 目標、宏觀和微觀的關(guān)系等等。4、強化城市基礎(chǔ)設(shè)施管理決策的信息系統(tǒng)信息系統(tǒng)對決策至關(guān)重要，它收集的情報和提供的咨詢是正確決策的保證。 城市基礎(chǔ)設(shè)施要實現(xiàn)科學化、現(xiàn)代化管理，就必須建立信息系統(tǒng)，增強信息系統(tǒng) 的功能。信息系統(tǒng)主要負責收集信息，儲存信息，分析信息，為城市基礎(chǔ)設(shè)施的 管理決策提供咨詢，設(shè)計方案供領(lǐng)導抉擇等。5、加強對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的執(zhí)法檢查和監(jiān)督關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的各項法律法規(guī)和規(guī)章制度，以及城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī) 劃，都需要嚴格執(zhí)行。我國許多城市書面規(guī)定和規(guī)劃不少，但沒有嚴格貫徹下 去，造成管理混亂，喪失法規(guī)的嚴肅性。

17、因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理部門不僅平 時在審批各種項目時要嚴格把關(guān)，而且還很有必要組建相應(yīng)的執(zhí)法隊伍，對有關(guān) 基礎(chǔ)設(shè)施的法規(guī)和規(guī)劃執(zhí)行情況進行經(jīng)常性和臨時性的檢查，對發(fā)現(xiàn)的違法行為 要毫不姑息，追究責任，予以糾正。確保法律的權(quán)威性，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施的建 設(shè)和管理能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一地開展。三）深化城市基礎(chǔ)設(shè)施管理體制改革1、實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施管理體制的轉(zhuǎn)型。我國城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的目標是要實 現(xiàn)管理體制的轉(zhuǎn)型，具體是從事業(yè)型轉(zhuǎn)為企業(yè)型；從福利型轉(zhuǎn)為營利性；從保險 型轉(zhuǎn)為競爭型；從人治轉(zhuǎn)為法治。長期以來，由于把城市基礎(chǔ)設(shè)施看作非生產(chǎn)部 門，屬福利行業(yè)，人們把城市基礎(chǔ)設(shè)施提供的產(chǎn)品和服務(wù)當作福利來消費，產(chǎn)品 和

18、服務(wù)或免費，或低價，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資始終處于虧損狀態(tài)，管理經(jīng)營全靠 政府財政補貼。由此導致對其投資除政府財政外，無人問津。城市基礎(chǔ)設(shè)施管理 部門按事業(yè)單位定員編制，吃財政的大鍋飯，不必擔心投資破產(chǎn)，承擔風險；由 于政府成為淮的投資者、建設(shè)者和管理者，處于壟斷地位，缺乏競爭的積極性， 提供的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量較低。另外，城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的法治化水平不高，常常 是在沒有規(guī)劃和論證的情況下，由領(lǐng)導拍板決定投資建設(shè)，日常管理中也缺乏法 規(guī)條例的保障，造成管理的混亂。當前應(yīng)該改革這種在計劃經(jīng)濟體制下形成的管 理體制，實現(xiàn)其在市場經(jīng)濟下的轉(zhuǎn)型，要把城市基礎(chǔ)設(shè)施部門推向市場，在內(nèi)部 實行企業(yè)化。產(chǎn)業(yè)化管理；按

19、照市場需求決定供給，調(diào)節(jié)價格，實行有償使用， 獲取利潤，改變過去負債經(jīng)營的狀況；打破壟斷，引入競爭機制，提高服務(wù)質(zhì)量 和水平；制定完善管理法規(guī)條例、規(guī)章制度，把對城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理納入法制 的軌道，促進其良性發(fā)展。2、改革城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資體制。城市基礎(chǔ)設(shè)施在生產(chǎn)和消費上的特征同私 人設(shè)施不同，因此傳統(tǒng)上一般由政府來組織供給、投資和經(jīng)營。政府直接投資這 種方式的優(yōu)點在于注重社會效益，籌措資金通過稅收進行，不受私人資本數(shù)量的 影響；另外，在消費上基本不限制，可以充分發(fā)揮城市基礎(chǔ)設(shè)施的潛在效用。但 它缺乏投資競爭壓力和投資破產(chǎn)風險機制，所以缺點也是很明顯的，具體表現(xiàn) 為：投資成本高、效益差、虧損較

20、為嚴重；投資生產(chǎn)的產(chǎn)品和提供的服務(wù)品種不 多。供給質(zhì)量低，使消費者處于無選擇余地的被動地位；基礎(chǔ)設(shè)施使用過程中缺 乏維修保養(yǎng)，損耗較為嚴重；隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，單一的政府投資體制已經(jīng)不 能滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施大發(fā)展的要求和公眾的需求。因此，改革城市基礎(chǔ)設(shè)施的投 資體制勢在必行。新的投資體制主要有以下幾種：（1）政府投資，所有權(quán)屬于政府，由法人團體按商業(yè)經(jīng)營方式運營。這種方 式可以保留政府投資的某些優(yōu)勢，同時又使政府從繁雜的事務(wù)中脫身。政府確定 目標后，將具體計劃的實施交給某些法人團體。法人團體擁有的自主權(quán)較大，成 本收益透明度高，投資效益較高。采取這種體制的關(guān)鍵是理順所有者和經(jīng)營者的 關(guān)系。（ 2

21、）政府管制下的私人投資。對于單位投資額不大的基礎(chǔ)設(shè)施，如公共汽 車、電車、電力、電信等，可以由政府授予企業(yè)特許投資權(quán)，然后對其價格、數(shù) 量、利潤等方面進行一定的管制，如規(guī)定價格的上限和企業(yè)的盈利標準等。這樣 既能照顧基礎(chǔ)設(shè)施的社會效益，又能促使基礎(chǔ)設(shè)施提供的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的提 高。（ 3）政府與私人共同投資。這種投資方式主要適用于具有明顯外部性而投資 盈利較低或風險較大的基礎(chǔ)設(shè)施，其中政府起著引導私人投資的作用。比如，可 以采取投資參股、無償贈款、提供優(yōu)惠借款、提供借款擔保、無償或低價提供土 地和減免稅收等方式。（4）在政府允許的條件和范圍內(nèi)，完全由私人投資。該投資方式僅限于不存 在直接收費困

22、難而且具有競爭性的基礎(chǔ)設(shè)施。私人投資完全受市場供求關(guān)系和競 爭情況調(diào)節(jié)，政府不給予直接投資和經(jīng)濟資助。BOT投資方式就是一個例子。BOT是英語 build overate transfer 的縮寫。這種方式是由政府與私營投資者就某 個通常由政府控制、擁有和支配的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目簽訂合同；政府特許該 私營投資者建設(shè)好基礎(chǔ)設(shè)施后在一定的時期內(nèi)擁有和經(jīng)營這些設(shè)施，收取一定的 資金來償還債務(wù)，獲取利益；特許期滿后，該基礎(chǔ)設(shè)施項目無償轉(zhuǎn)移給政府，政 府最終獲得所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。 B（）T 方式可以有效地吸引民間資本和外資，減少 政府的主權(quán)債務(wù)和投資風險；政府還可以從項目公司建設(shè)和運營中收取一定的稅 收

23、，借鑒和利用私營機構(gòu)高效的經(jīng)營管理方法，提高項目的運作效率。總之，要 改變歷史上城市基礎(chǔ)設(shè)施那種非競爭性的封閉的投資體制，打破壟斷政策，引入 市場機制，采取政府、集體和民間多種投資方式，為城市基礎(chǔ)設(shè)施的高效管理奠 定良好的基礎(chǔ)。改革城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理機制。前面已經(jīng)說過，城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理體制不順，政出多門，管理混亂，必須對其進行變革。應(yīng)該做到以下幾點：改變城市政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的職能是理順城市基礎(chǔ)設(shè)施管理體制的前 提和基礎(chǔ)。 管理城市基礎(chǔ)設(shè)施是每個城市政府應(yīng)有的職能，但是在計劃經(jīng)濟體制 下，這種管理成了包攬一切，包括投資建設(shè)和日常管理，陷入繁雜的事務(wù)之中；并 且效率低下，官僚主義嚴重，使城

24、市政府背負沉重負擔。在市場機制下，應(yīng)該改變 這種管理職能，把管理的重點放在城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等宏觀管理方 面，把應(yīng)該推向市場經(jīng)營的部分交由企業(yè)進行，切實實行政企分開，減少行政性干 預，擴大企業(yè)自主權(quán)，通過制定政策法規(guī)等引導、指導城市基礎(chǔ)設(shè)施的運營，為城 市基礎(chǔ)設(shè)施的高效管理創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和條件。建立健全城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理機構(gòu)，合理劃分它們之間的權(quán)力，并對它們實行統(tǒng) 一領(lǐng)導和協(xié)調(diào)是城市基礎(chǔ)設(shè)施管理體制有序運行的組織條件。 根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施 管理的職能要求，結(jié)合本市實際，合理設(shè)立上述三種管理機構(gòu)，精簡職能重復的機 構(gòu)，健全宏觀管理機構(gòu)。機構(gòu)設(shè)立后，要對它們之間的權(quán)力正確劃分，由市政

25、府和 綜合管理機構(gòu)實行統(tǒng)一領(lǐng)導，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，使各專業(yè)管理機構(gòu)既能夠真正負起應(yīng)盡職 責，又能夠和其他部門通力合作，從而有效防止政出多門，多頭管理，低效混亂情 況的發(fā)生。建立公眾參與管理決策的機制是城市基礎(chǔ)設(shè)施管理體制保持活力的源泉。城市基 礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系到每個市民的日常生活，因而公眾對城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理比較關(guān)注。 管理工作對城市基礎(chǔ)設(shè)施提供的產(chǎn)品和服務(wù)的水平和質(zhì)量的影響，公眾有著切身體 會，對管理的弊端較為敏感。所以，發(fā)動公眾參與管理決策，改進管理方式是保持 管理體制始終充滿活力的源泉。這方面的工作主要有建立健全信息機構(gòu)，收集分析 公眾對管理的反饋；設(shè)立公眾參與決策，反映意見的正式渠道等。這樣不僅能夠

26、促 進管理的民主化，提高管理決策的正確率，而且能夠使公眾在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理 過程中和政府及企業(yè)愉快合作，使管理工作順利進行。改革經(jīng)營管理的壟斷性和行政性，引入競爭機制，實行產(chǎn)業(yè)化和企業(yè)化管理 是城市基礎(chǔ)設(shè)施管理體制改革的主要內(nèi)容。 我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資。建設(shè)和管理 主體不外乎三個方面：第一，國家或城市政府的有關(guān)部門。第二，國家或城市的 事業(yè)單位。第三，不同經(jīng)濟成分或類型的企業(yè)。目前，大部分城市主要采取第一 種形式，即由城市政府部門（一般是城市建委），運用城市財政進行投資建設(shè)并 直接管理，而且主要采取行政管理手段。有的城市對某些基礎(chǔ)設(shè)施在建成后交給 企業(yè)或事業(yè)單位進行管理或經(jīng)營，發(fā)生投資建設(shè)主

27、體與經(jīng)營管理主體的轉(zhuǎn)移和分 離；有的城市實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施管理部門與經(jīng)營者的分離，強化管理部門的政府職 能，并以宏觀管理為主。也有少數(shù)城市和項目，從投資建設(shè)到管理經(jīng)營都交給企 業(yè)，成立不同類型和規(guī)模的企業(yè)，已經(jīng)實行政企分離，政府只負責規(guī)劃、調(diào)控、 監(jiān)督、指導和服務(wù)。今后應(yīng)當逐步使企業(yè)成為主體，企業(yè)既是投資建設(shè)主體，又 是管理經(jīng)營主體。投資、建設(shè)、管理和經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化是基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化的基本條 件，凡是能交給企業(yè)建設(shè)和經(jīng)營的項目應(yīng)該盡可能交給企業(yè)。同時，除少數(shù)項目 必須由國家壟斷外，一般不由國家壟斷。要引入競爭機制，讓不同經(jīng)濟成分。不 同類型的企業(yè)，包括國有企業(yè)、“三資”企業(yè)、私營企業(yè)等展開競爭，以提高經(jīng)

28、濟效率和經(jīng)濟效益。國內(nèi)外的許多經(jīng)驗都表明，在市場經(jīng)濟條件下企業(yè)投資、建 設(shè)直到經(jīng)營管理都比國家壟斷有許多優(yōu)點，特別有利于提高效益和管理水平。積極主動與國際接軌，是城市基礎(chǔ)設(shè)施適應(yīng)人世后的要求。城市基礎(chǔ)設(shè)施的國際化以及與國際合作，是其發(fā)展的一個趨勢。例如，城市通信是整個國際通信網(wǎng)絡(luò)的一個組成部分，需要與國際合作，與其他國家互通互聯(lián)。如果某一城市落后，不與國際接軌，那么就會使城市封閉，從而使經(jīng)濟發(fā)展遭受不可估量的損失。由于城市基礎(chǔ)項目投資大，建設(shè)周期長，經(jīng)濟管理困難，往往需要國家間的合作。 我國基礎(chǔ)設(shè)施需求較大，建設(shè)資金不足，并且建設(shè)技術(shù)比較落后，管理經(jīng)驗較 少，因此國際合作的領(lǐng)域很寬，前景看好。

29、基礎(chǔ)設(shè)施是 21 世紀引進外資和技術(shù)的 主要領(lǐng)域，潛力很大，方式很多。我國加入 WTO后，制定的產(chǎn)業(yè)政策指導也把城 市基礎(chǔ)設(shè)施作為引進外資的重點產(chǎn)業(yè)。因此，需要制定正確的對外政策，采取更 靈活的方式加大對外開放，充分利用外資，引進先進技術(shù)，借鑒高效管理體制。第三節(jié) 城市公用事業(yè)管理、城市公用事業(yè)的概念與特點（一）城市公用事業(yè)是一個城市發(fā)展的生命線，它是指服務(wù)于城市生產(chǎn)、流 通和居民生活的各項事業(yè)的總稱，具體包括城市供排水、供熱、供氣、公共交通、 污水處理、垃圾處理、市政設(shè)施、城市綠化等方面。與城市基礎(chǔ)設(shè)施相比，城市公 用事業(yè)更多的側(cè)重于滿足市民的生活需要，其服務(wù)質(zhì)量和水平直接影響到市民福 利。

30、二）城市公用事業(yè)的特點1、市政公用事業(yè)投資大，建設(shè)周期長，往往一項設(shè)施增加或改建都會影響到其他設(shè)施， 每項設(shè)施一經(jīng)確定，就不易更改。2、市政公用事業(yè)更多地表現(xiàn)為服務(wù)性、公共性和公益性，即巨大的社會效益和間接的經(jīng) 濟效益。下面摘自中國城市公用事業(yè)綠皮書 NO.2 城市化背景下公用事業(yè)改革的 中國經(jīng)驗在這一工業(yè)化城市化過程中，公用事業(yè)日漸顯示其重要性并具備了成為獨立 產(chǎn)業(yè)部門的條件。而一旦從獨立產(chǎn)業(yè)部門的角度觀察公用事業(yè)，人們會發(fā)現(xiàn)它不同 于其他產(chǎn)業(yè)而具有一些特別的性質(zhì)：第一，公用事業(yè)所提供的服務(wù)，例如供電供水，通常構(gòu)成使用它們的各類產(chǎn) 品總成本中雖占比很小但卻不可或缺的部分，但是因“服務(wù)失敗”( Service Failure )例如停電停水，所造成的損失相對于服務(wù)供給的基礎(chǔ)成本而言卻是巨大 的。這就需要公用事業(yè)維持龐大的甚至富裕的持續(xù)的服務(wù)能力，高昂成本令人生 畏；第二，公用事業(yè)所提供的服務(wù)具有巨大的外部性，其收益和成本不是由交易 的一方而是由多方來分攤的。這種溢出現(xiàn)象因規(guī)模巨大不僅造成核算的困難，更易 滋生機會主義的“搭便車”，或造成供給不足，或造成需求過度；第三，公用事業(yè)所提供的服務(wù)，在固定成本一定的情況下，隨著產(chǎn)出的擴 大，平均成本下降，具有典型的規(guī)模經(jīng)濟特征。與此同時，它也高度依賴于范圍經(jīng) 濟。由