環(huán)境-管理環(huán)境保護支出分析

1、環(huán)境保護支出分析我國環(huán)境財政支出在治理環(huán)境污染、 促進環(huán)境保護的過程中發(fā)揮了重大的作 用，但由于環(huán)境財政支出納入預算管理的時間不長， 還存在著環(huán)境污染治理支出 不足，環(huán)保部門經費不足，環(huán)境科技投入不足等問題，對此，應理順環(huán)境保護支 出中的事權，并加強環(huán)境財政支出的預算管理。一、環(huán)境財政支出概述環(huán)境保護財政支出， 即環(huán)境保護支出中政府投入的部分， 用于實現(xiàn)政府環(huán)境 保護職能和解決各類環(huán)境問題的那部分財政資金。 我國從 2007 年 1 月 1 日起根 據(jù)財政部制定的政府收支分類改革方案和 2007 年政府收支分類科目全 面實施政府收支分類改革。 在 17 類“支出功能分類科目” 中首次單獨設立了

2、“211 環(huán)境保護”支出功能科目，主要反映政府在履行環(huán)境保護職能所發(fā)生的支出。“ 211 環(huán)境保護”支出功能科目具體包括： 環(huán)境保護管理事務、 環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察、 污染防治、自然生態(tài)保護、天然林保護、退耕還林、風沙荒漠治理、退牧還草、 已墾草原退耕還草、其他環(huán)境保護支出等。二、我國環(huán)境財政支出現(xiàn)狀目前的預算管理體制中已有了環(huán)境保護的支出項目，但由于改革是漸進性 的，改革前的舊科目與新科目并未實現(xiàn)數(shù)據(jù)轉換，無法進行比較。另外，統(tǒng)計部 門對環(huán)境保護資金的數(shù)據(jù)也沒有按照財政資金和非財政資金的分類進行統(tǒng)計， 所 以很難直接從國家的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中精確了解環(huán)境保護財政支出具體情況。 但有研究 表明，我國環(huán)境保護

3、投資中各級政府和公共部門的投入已經占到了 70% 以上（鄒 首民等， 2005 ）。因此，在下面的分析中以環(huán)保投資為對象進行分析20 世紀 80 年代以前，我國對污染控制基本沒有投入， 與環(huán)境有關的城市基 礎設施的投資也非常有限。 80 年代以后，我國將環(huán)境保護納入國民經濟計劃， 但整體投入偏少， “六五”至“八五”期間，全社會環(huán)境保護投入只占同期 GNP 的 0.7% 左右。從“九五”時期開始，我國政府高度重視環(huán)境保護工作，環(huán)境保護投資呈現(xiàn) 快速增長趨勢。整個“九五”期間環(huán)境保護投資 3600 億元，是“八五”期間環(huán) 境保護投資的0.93%。其中，1999年的環(huán)保投入820億元，占GDP的比

4、重首 次突破 1 % 。 “十五”期間， 全國環(huán)境污染治理投資猛增至 8398.3 億元， 比“九 五”時期增長 1.33 倍，占同期 GDP 的比重進一步達到 1.18% 。為實現(xiàn)“十一 五”環(huán)境保護目標，“十一五”期間全國環(huán)保投資約需占同期國內生產總值的 1.35% 。再從增長率指標看，“十五”期間我國環(huán)保投資的年均增長速度達到 18.8%， 已經高于同期 GDP 的 9.5%的增長速度，但是卻大大低于同期固定資產 22%的 年均增長速度，而且環(huán)保投資占固定資產投資的比例在 2001-2007 年總體呈現(xiàn) 下降趨勢， 這說明在固定資產投資增長的同時， 環(huán)保投資并沒有同步跟上， 在一 輪又一

5、輪固定資產投資熱潮中， 對環(huán)境保護的投資卻偏冷。 而環(huán)保投資欠賬將會 越積越多，環(huán)境形勢將會越發(fā)嚴峻。據(jù)曲格平（ 1997 ）估計，工業(yè)污治欠賬約 在 1500 2000 億元，城市與污染控制有關的基礎設施欠賬至少有 3000 億元， 環(huán)境保護投資的歷史欠賬總數(shù)約在 5000 億元左右。要彌補這些投資，要求環(huán)境 保護投資進一步增加。三、我國環(huán)境財政支出存在的問題（一）.污染投資支出總量不足。根據(jù)國際經驗，當治理環(huán)境污染的投資占GDP的比例達到11.5%時，可以控制環(huán)境惡化的趨勢；當該比例達到 23% 時，環(huán)境質量可有所改善（世界銀行， 1997 ）。發(fā)達國家在 20世紀 70 年代環(huán) 境保護投

6、資已經占 GDP 的 1 2% ，其中美國為 2%，日本為 23%，德國為2 . 1 % 。盡管我國的財政環(huán)保投資在逐年增加， “十五”期間的環(huán)保投資仍然只 是接近發(fā)達國家或地區(qū) 20 世紀 70 年代的水平。中國近年來生態(tài)環(huán)境保護的財 政支出，一定程度上還只是“問題”導向的應急投資。盡管中國近年來環(huán)境保護 的投資總量不斷攀升，但與控制環(huán)境污染、改善環(huán)境質量的需求差異較大。（二）.環(huán)保部門經費不足，環(huán)境科技投入不足。排污費改革后環(huán)保系統(tǒng)經 費保障情況比較嚴峻， 尤其是中西部地區(qū)， 基層環(huán)保局以及執(zhí)法和能力建設等費 用受到的影響較大。隨著環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法、排污核定、征收排污費、污染事故處理 等一線執(zhí)

7、法力度加大， 相應的環(huán)境經費保障要求更高。 原來完全或大部分依賴排 污費的市、 縣級環(huán)保部門公用經費、 專項經費受排污費改革沖擊較大， 執(zhí)法經費 缺乏，與不斷增長的環(huán)保工作量形成較大反差， 難以保障開展環(huán)保正常工作的業(yè) 務經費支出，也間接造成了違規(guī)使用排污費的問題。解決環(huán)境問題， 促進環(huán)境保護， 最終要依靠環(huán)境科技的創(chuàng)新和進步， 這就需 要加大對環(huán)境科技的投入。重要的依據(jù)是 06 年召開的科技大會，國務院頒布了 中長期科學技術發(fā)展綱要， 綱要特別把發(fā)展能源、 水資源和環(huán)境保護技術放在優(yōu) 先位置，并將環(huán)境列為 11 個重點領域之一，并規(guī)劃了方向。但是由于我國起步 較晚，與西方發(fā)達國家相比， 與我

8、國當前嚴峻的環(huán)境狀況相比， 我國的環(huán)境科技 投入還是不足的（三）.資金使用效率低下過去的環(huán)保投資已經形成了一定的環(huán)保設施規(guī)模 然而環(huán)境保護設施運轉效率低下卻是一個普遍的問題 ,結果是環(huán)境治理投資在增 加 ,環(huán)境污染治理效果卻不佳。環(huán)保資金未?？顚Ｓ?、撥款不及時、資金大量閑 置的情況也使得資金效益難以提高。盡管專項資金的最大特征就是?？顚Ｓ?但無論資金數(shù)額大小 ,幾乎每一項資金都不同程度地存在被擠占挪用的現(xiàn)象。據(jù)有 關部門統(tǒng)計 ,在現(xiàn)行的預算方式下 ,很多單位負責人以單位經費超支較大為理由 , 故意擠占挪用環(huán)境保護專項資金 ,有的單位用于彌補差旅費、辦公費、郵電費等 公用經費開支 ,另外也有的單

9、位將這些資金改變性質和用途 ,挪作他用。（四）.價格失靈 ,沒有充分調動市場資金環(huán)境保護的正外部效應特點使得私 人資本不愿積極主動地介入該領域。在缺乏政策調整的時候,環(huán)保市場總是顯得缺乏投資的動力 ,民間環(huán)保投資的積極性沒有得到很好的調動。以流域城市污水 處理為例 ,從水環(huán)境管理的角度看 ,上游城市的污染治理活動對于流域水環(huán)境保護 的意義更為重要 ,污水處理的資金不愿意進入上游地區(qū)的城市。從環(huán)境保護的需 要看 , 污水治理的資金應該逆流而上 ,更多地投向那些上游、生態(tài)更重要的地區(qū) , 然而市場本身是無力提供這種動力的 , 市場失靈因此必然出現(xiàn)。 排污收費政策目 前執(zhí)行了一個過低的收費標準 ,因

10、而企業(yè)沒有動力投資進行污染的削減和治理。四、對策分析（一）.建立健全環(huán)保資金監(jiān)管機制環(huán)保資金監(jiān)管機制是環(huán)境財政體系的重 要組成部分。首先 ,建立環(huán)保資金信息公開披露制度。每年年初 ,中央和省、市環(huán) 保局要會同同級財政部門公告本級年度環(huán)保資金的總盤子和各種專項資金的規(guī) 模 ,并根據(jù)本級污染防治和環(huán)境保護重點 , 編制 環(huán)境保護專項資金申請指南 ,在 自己的網(wǎng)站上向社會公開發(fā)布。 其次 , 環(huán)保資金的申請 ,項目審核及資金計劃的下 達和環(huán)保資金的撥付都要建立完整的制度體系。最后 , 環(huán)保資金使用的監(jiān)督管 理。項目單位收到環(huán)保資金后 ,應盡快組織項目的實施 ;項目在實施過程中要嚴格 執(zhí)行有關財務規(guī)章

11、制度、 招投標管理規(guī)定 , 科學、合理、有效地安排和使用資金 環(huán)保資金要實行單項核算、?？顚Ｓ?,不得用于金融性融資、股票、期貨及捐贈 等與環(huán)保事業(yè)無關的支出 ; 項目完成后 ,主管部門要組織項目評估與績效鑒定。（二）.建立環(huán)境支出科目按照公共財政的要求 , 根據(jù)中央政府環(huán)境事權 ,建 立獨立、穩(wěn)定的環(huán)境財政支出科目 ,為政府行使環(huán)境事權、履行環(huán)境保護職能提 供資金保障。同時 ,政府要對環(huán)境問題的滯后性、長期性、不確定性和不可逆性 有充分認識和準備 ,政府的環(huán)境財政支出應當保持穩(wěn)定和連續(xù)。在公共財政框架 內 ,經濟運行的波動和調控 ,不應影響國家環(huán)境政策的連續(xù)性 ,環(huán)境支出是一項功 能性政策

12、,必須長期、連續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)揮作用。（三）.理順環(huán)境保護支出中的事權。政府的環(huán)境保護責任，應當遵循“一 級政府、一級事權、一級財權、一級權益”的原則。影響范圍限于特定行政管轄 區(qū)的環(huán)境問題， 屬于地方性環(huán)境服務， 應該由地方政府負責； 如果環(huán)境影響范圍 是跨行政區(qū)的，甚至是全國范圍的，就是全國性公共物品， 應該由中央政府管理。 中央政府環(huán)境事權主要是解決具有跨行政區(qū)、 跨代際、具有明顯外部性特征的國 家環(huán)境事務。目前，由于中央與地方、政府與市場之間的環(huán)境保護事權劃分不明確， 一些應當由中央政府負責、 具有國家公共物品性質的環(huán)境保護事務， 例如跨省流域水環(huán)境治理、 國家級自然保護區(qū)管理、 歷史遺留污染物處理、 國際環(huán)境公約履 約等，嚴重缺乏環(huán)境財政的支持。同時，一些應當由地方政府負責、具有地方公 共物品性質的環(huán)境保護事務， 例如地方管轄的水環(huán)境治理、 城市環(huán)境基礎設施建 設等，都需要地方財政安排。所以，要統(tǒng)籌考慮國家需求和地方實際，分時期明 確環(huán)境保護支出中的事權， 理順財權， 為國家財政資金介入環(huán)境保護明確方向和 重點。（四）.加強環(huán)境財政支出的預算管理。1、做實環(huán)境預算科目。環(huán)境保護已經納入財政預算支出科目中，當前的主 要任務是將其做實，確保“有渠有水，源源不斷”。為此，建立長期穩(wěn)定的經費 增長機制顯得尤為重要。構建環(huán)保支