綜合執(zhí)法改革地三種模式與問(wèn)題建議

1、WORD格式綜合執(zhí)法改革的三種模式及問(wèn)題建議綜合行政執(zhí)法（以下簡(jiǎn)稱綜合執(zhí)法） 是深化行政管理體制的重要內(nèi)容，也是建設(shè)法治政 府的主要載體之一。 目前各地進(jìn)行綜合執(zhí)法試點(diǎn)已有十余年，有些地方還在大范圍內(nèi)開(kāi)展了 綜合執(zhí)法，取得了很大成績(jī)，積累了經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)也存在著一些問(wèn)題和矛盾，因而有必要總 結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善思路，繼續(xù)把綜合執(zhí)法體制改革推向前進(jìn)。本報(bào)告梳理了各地綜合執(zhí)法改革的 現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，主要就綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與有關(guān)部門的關(guān)系、綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的定位和職能等 體制性問(wèn)題，提出了對(duì)策建議。一、綜合執(zhí)法改革的基本情況綜合執(zhí)法改革最早起步于 1996 年行政處罰法頒布實(shí)施后進(jìn)行的“相對(duì)集中行政 處罰權(quán)”試點(diǎn)工

2、作。 2002 年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí) 行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見(jiàn)，決定在廣東省、重慶市開(kāi)展試點(diǎn)，其他省、自治區(qū)、直轄市各選擇 1 2 個(gè)具備條件的地市、縣市進(jìn)行試點(diǎn)，主要涉及城市管理、文化市場(chǎng)管理、資源 環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)管理、交通運(yùn)輸管理等行政執(zhí)法領(lǐng)域，著重解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、 執(zhí)法擾民和執(zhí)法隊(duì)伍膨脹等問(wèn)題，綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。基本情況如下：（一）主要內(nèi)容1. 城市管理領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革。 1997 年 5 月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，北京市原宣武區(qū)率 先在全國(guó)實(shí)施綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)， 城市管理的綜合執(zhí)法（以下簡(jiǎn)稱城管綜合執(zhí)法）開(kāi)始在一 些城市推開(kāi)。主要特點(diǎn)有：

3、一是執(zhí)法領(lǐng)域?qū)挿?，如北京市城管?zhí)法范圍涉及市政市容、 園林綠化、規(guī)劃、工商、交通等個(gè) 部門， 13 個(gè)方面共 311 項(xiàng)行政處罰權(quán)；二是執(zhí)法權(quán)力從有關(guān)政府部門劃轉(zhuǎn)而來(lái)，以行政處 罰權(quán)為主，處罰類型包括警告、罰款、沒(méi)收等；三是普遍新設(shè)立了相對(duì)獨(dú)立的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)， 有的作為政府工作部門，有的是從屬于一級(jí)委局的二級(jí)局， 有的與城市綜合管理機(jī)關(guān)“兩塊牌子、一 套人馬”，執(zhí)法人員大多采取行政與事業(yè)混編。從實(shí)際情況看， 城管綜合執(zhí)法是綜合執(zhí)法改革最早涉及的領(lǐng)域， 也是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)最多、實(shí)施范圍 最廣、暴露問(wèn)題比較突出的領(lǐng)域。2. 文化市場(chǎng)領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革。 2004 年，涉及文化領(lǐng)域的中央 7 部門開(kāi)始推行

4、綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)， 2009 年轉(zhuǎn)入全面實(shí)施， 2011 年底基 本完成，并制定了文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法管理辦法。主要做法是在 省級(jí)（含副省級(jí)城市），將法律法規(guī)賦予文化、出版管理、版權(quán)保護(hù)、 文物、廣播電視、體育等部門的行政處罰權(quán)，移轉(zhuǎn)給獨(dú)立的文化綜合執(zhí) 法機(jī)構(gòu)（執(zhí)法總隊(duì)）統(tǒng)一行使；在市縣兩級(jí)，有的將有關(guān)文化主管部門 直接合并，有的仍分設(shè)，并建立專門的文化綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。該領(lǐng)域的改 革，由中宣部統(tǒng)籌部署，相關(guān)部門協(xié)力推進(jìn)，出臺(tái)規(guī)范性文件最多，改革特色鮮明，成效明顯，目前全國(guó)已有 99 的地市和 92 的縣（市、 區(qū)）組建了文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。3. 農(nóng)業(yè)、資源環(huán)境、交通等領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革。 在農(nóng)

5、業(yè)領(lǐng)域，自 1999 年起開(kāi)始實(shí)行綜合執(zhí)法試點(diǎn)，將原來(lái)“七站八所”分散行使的處罰權(quán)集中行使，至 2005 年全國(guó)已有 30 個(gè)?。▍^(qū)、市）、 1539 個(gè)縣（市）開(kāi)展了農(nóng)業(yè)綜合 執(zhí)法工作，普遍成立了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。 在資源環(huán)境領(lǐng)域，一般是將部門內(nèi)設(shè)的多個(gè)執(zhí)法 機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍加以合并，由新的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)，如 2001 年廣東省將海 監(jiān)漁政檢查總隊(duì)、漁船漁港監(jiān)督管理總隊(duì)以及廣東漁船檢驗(yàn)局合并，組建為“廣東 省漁政總隊(duì)”。在交通領(lǐng)域， 2003 年交通部確定廣東省和重慶市作為 省級(jí)交通領(lǐng)域綜合執(zhí)法的試點(diǎn)地區(qū)。廣東省 2006 年起對(duì)原來(lái)分屬不同 部門的公路運(yùn)政、水路運(yùn)政、公路路政

6、、航道行政、港口行政、交通規(guī)費(fèi)稽查等 6 支執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行整合，在省、市、縣的交通部門內(nèi)部設(shè)立了 “交通綜合行政執(zhí)法局”，統(tǒng)一執(zhí)法。重慶市 2005 年成立了交通行政 執(zhí)法總隊(duì)，實(shí)行“兩塊牌子、一套人馬”，綜合行使執(zhí)法權(quán)力。上述領(lǐng) 域改革的共同特點(diǎn)是，綜合執(zhí)法在部門內(nèi)部開(kāi)展， 執(zhí)法機(jī)關(guān)也設(shè)在部門 內(nèi)，統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)。（二）主要模式各地方各部門綜合執(zhí)法的做法可以歸納為三種模式。一是行政處罰權(quán)的外部轉(zhuǎn)移與相對(duì)集中。 所謂外部轉(zhuǎn)移， 就是將法律法規(guī)賦予特定部 門的行政處罰權(quán)， 從原來(lái)的部門轉(zhuǎn)移給新的執(zhí)法部門；所謂相對(duì)集中，就是納入改革范圍的 行政處罰權(quán)， 集中由一個(gè)獨(dú)立的執(zhí)法部門統(tǒng)一行使。比如，城

7、市管理領(lǐng)域的改革，創(chuàng)設(shè)了一 個(gè)專門的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍。文化管理領(lǐng)域的改革， 則在省級(jí)城市創(chuàng)設(shè)了一個(gè)專門的文化管理執(zhí)法 機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍， 集中行使原由多個(gè)部門行使的行政處罰權(quán)。二是部門外部合并， 處罰權(quán)內(nèi)部集中。 與前一種模式中部門依然保 留、僅將行政處罰權(quán)轉(zhuǎn)移給其他執(zhí)法部門的情形不同，在這種模式下， 改革涉及到的部門直接合并成一個(gè)綜合部門。在此基礎(chǔ)上，原有的歸屬于各部門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍也進(jìn)行合并，整合成為一個(gè)統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊(duì)伍， 被合并部門的行政處罰權(quán)，集中由新綜合部門內(nèi)設(shè)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，市縣級(jí)文化領(lǐng)域綜合執(zhí)法采納的就是這一模式。三是聯(lián)合執(zhí)法性質(zhì)的綜合模式。 一些地方和部門

8、基于自身對(duì)綜合執(zhí)法的理解，創(chuàng)設(shè)了一 種類似聯(lián)合執(zhí)法性質(zhì)的綜合執(zhí)法模式。 一般做法是在相關(guān)部門抽調(diào)工作力量，成立一個(gè)專門 的執(zhí)法機(jī)構(gòu)， 行使相關(guān)部門的行政管理職權(quán)，但是在做出具體行政處理決定時(shí)， 名義機(jī)關(guān)依 然是法律規(guī)定的各個(gè)行政機(jī)關(guān)，而不是新成立的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。 如福建省大田縣 成立的環(huán)境生態(tài)綜合執(zhí)法大隊(duì)，由水利、國(guó)土、環(huán)保、林業(yè)、安監(jiān)等 8個(gè)單位抽調(diào)力量組成，實(shí)行“集中辦公、統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)執(zhí)法”，并查處違法案件。（三）取得的成效第一，整合執(zhí)法力量，在一定程度上解決了多頭執(zhí)法問(wèn)題。 通過(guò)整合歸并現(xiàn)有執(zhí)法隊(duì)伍， 實(shí)行綜合執(zhí)法，如廣東省將交通、文化、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域的多支執(zhí)法隊(duì)伍，分別整合為一支執(zhí)法

9、隊(duì)伍， 改變了以往執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法、 重復(fù)執(zhí)法等現(xiàn)象。北京市成立城管執(zhí)法部門十多年來(lái)，在體制上初步解決了多頭執(zhí)法問(wèn)題，提 高了執(zhí)法效率。第二，優(yōu)化職能配置，加強(qiáng)監(jiān)督制約。 實(shí)行綜合執(zhí)法改革的部門，在制定政策職能與監(jiān)督處罰職能相對(duì)分離方面進(jìn)行了探索， 在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了管理權(quán)、審 批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)的適當(dāng)分離，強(qiáng)化了不同權(quán)力之間的相互監(jiān)督和制約， 改變了一些政府部門既管審批又管監(jiān)督的體制機(jī)制，為深化行 政管理體制改革積累了經(jīng)驗(yàn)。第三，加強(qiáng)規(guī)范化管理，提高執(zhí)法水平。 各地在綜合執(zhí)法改革中，著力改變以往分散執(zhí) 法、 突擊整治的行政執(zhí)法方式，大力推行規(guī)范化管理，強(qiáng)化執(zhí)法人員培訓(xùn)和制度建設(shè)， 提

10、高 執(zhí)法人員的素質(zhì)， 嚴(yán)格實(shí)施“罰繳分離”和“收支兩條線”制度，使執(zhí)法行為更加公平、公正。二、綜合執(zhí)法體制存在的問(wèn)題隨著綜合執(zhí)法工作的展開(kāi)和運(yùn)行， 各地改革試點(diǎn)中也出現(xiàn)了一些問(wèn)題和矛盾，特別是 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門的關(guān)系等體制性問(wèn)題尚未理順，影響著綜合執(zhí)法的成效。（一）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)職能部門的職責(zé)劃分不夠合理主要表現(xiàn)在： 一是綜合執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)不規(guī)范。 在一些地方，對(duì)于如何劃分綜合執(zhí)法機(jī) 構(gòu)與職能部門的職責(zé)， 并未經(jīng)過(guò)嚴(yán)格論證， 帶有較大的隨意性，有的部門往往將那些費(fèi)力大、 獲利小的棘手管理事項(xiàng)，當(dāng)作包袱甩給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如有的地方將黑網(wǎng)吧治理、清理無(wú)照經(jīng)營(yíng)、計(jì)劃生育等都交給城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

11、 二是綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)偏多。 尤其是城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的 職責(zé)范圍過(guò)于寬泛， 與執(zhí)法力量不匹配。 在有些城市，城管綜合執(zhí)法的事項(xiàng)多達(dá)幾百項(xiàng)，且 仍有增加的可能。由于執(zhí)法事項(xiàng)過(guò)多加之執(zhí)法難度高，執(zhí)法人員普遍感覺(jué)“力不從心”。 三是管理職能與執(zhí)法職能劃分發(fā) 生錯(cuò)位。 實(shí)行綜合執(zhí)法要求將有關(guān)部門的監(jiān)督處罰職能剝離出來(lái)交給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)， 但有的 部門則有意無(wú)意地混淆管理和執(zhí)法的性質(zhì)，將管理職能卸載轉(zhuǎn)移到執(zhí)法層，以執(zhí)法解決管理問(wèn) 題，造成管理弱化，既增加了工作層次和過(guò)程，也肢解了管理職能，降低了效率。（二）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與相關(guān)職能部門的工作關(guān)系尚未理順各地綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)大體有兩種情況， 一種是由新組建機(jī)關(guān)承

12、接相關(guān)部門劃轉(zhuǎn)的執(zhí)法職責(zé)， 另一種是由原來(lái)分屬不同部門的執(zhí)法隊(duì)伍整合而成。從理論上說(shuō)，相關(guān)部門的執(zhí)法權(quán)劃 轉(zhuǎn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)后，該部門不再行使自己被劃轉(zhuǎn)的執(zhí)法權(quán)，但實(shí)際情況是，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與 相關(guān)部門仍存在較多的職責(zé)交叉和銜接合作問(wèn)題。 例如，有些管理領(lǐng)域雖然采取了綜合執(zhí)法， 但相關(guān)部門的執(zhí)法職能和隊(duì)伍仍然存在，有的部門將行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但卻未將有關(guān)執(zhí)法力量和技術(shù)支持 （技術(shù)人員、機(jī)構(gòu)、設(shè)備等）轉(zhuǎn)移，仍在從事某些執(zhí)法工作，形成新的職責(zé)交叉和多頭執(zhí)法，有的事?tīng)?zhēng)著管，有的事無(wú)人管，這種情況在城市管理、資源環(huán)境管理等執(zhí)法領(lǐng)域都不同程度地存在。再如，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使的是從有關(guān)部門分離出來(lái)的執(zhí)

13、行性職能，其中有些執(zhí)法事項(xiàng)是無(wú)法單獨(dú)處理的，需要得到相關(guān)部門的支持配合。在日常行政執(zhí)法中，綜合執(zhí)法部門通常會(huì)請(qǐng)求有關(guān)政府部門的配合，但這種請(qǐng)求往往被有關(guān)部門視為“麻煩”而加以推諉或拒絕，而綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的層級(jí)地位較低，無(wú)力協(xié)調(diào)相關(guān)部門的行動(dòng)，影響了執(zhí)法效能。（三）綜合執(zhí)法隊(duì)伍管理不夠規(guī)范第一，執(zhí)法人員數(shù)量不足。 調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多地方都存在編制內(nèi)的執(zhí)法人員數(shù)量不足， 需要大量外聘人員協(xié)助執(zhí)法的情況，與繁重的執(zhí)法任務(wù)不相匹配。 第二，執(zhí)法隊(duì)伍機(jī)關(guān)化。 按照?qǐng)?zhí)法重心下移原則，行政執(zhí)法專項(xiàng)編制應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)用于執(zhí)法一線， 但許多地方將執(zhí)法人員大部分放在了機(jī)關(guān)科室，真正放在一線執(zhí)法的可能只占人員的三分之一左右。

14、 第三，編制內(nèi)執(zhí)法人員 “貴族化”傾向。 為了補(bǔ)充一線執(zhí)法力量的不足，外聘執(zhí)法協(xié)管員的數(shù)量不斷擴(kuò)大， 在一些 地方執(zhí)法協(xié)管員的數(shù)量甚至是編制內(nèi)執(zhí)法人員的九至十倍， 執(zhí)法協(xié)管員在一線執(zhí)法， 編制內(nèi) 執(zhí)法人員只負(fù)責(zé)簽字蓋章，出現(xiàn)“貴族化”現(xiàn)象。 第四，執(zhí)法人員身份和來(lái)源多元。從身份看， 執(zhí)法人員有行政編與事業(yè)編的區(qū)分，也有大量執(zhí)法協(xié)管員，如何配備和規(guī)范仍有待于明確； 從來(lái)源看，執(zhí)法人員來(lái)自不同領(lǐng)域，往往沒(méi)有接受過(guò)專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)， 缺乏實(shí)際執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)， 有的無(wú)法勝任專業(yè)性強(qiáng)的執(zhí)法工作。三、繼續(xù)推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革的建議多年來(lái)的實(shí)踐表明， 各地的綜合執(zhí)法改革在不同程度上解決了現(xiàn)行執(zhí)法體制存在的 問(wèn)題

15、，取得了明顯成效，符合改革的方向，應(yīng)當(dāng)充分肯定，同時(shí)也要不斷總結(jié)各地的經(jīng)驗(yàn)， 解決面臨的問(wèn)題。繼續(xù)推進(jìn)改革。總的思路是，將綜合執(zhí)法放到深化行政體制改革和建設(shè) 法治政府的大背景下，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，整合執(zhí)法資源，界定綜合執(zhí)法職責(zé)范圍，理順綜合 執(zhí)法機(jī)構(gòu)與有關(guān)部門關(guān)系?？晒┻x擇的對(duì)策建議有：（一）結(jié)合大部門制整合執(zhí)法資源盡管綜合執(zhí)法解決了原執(zhí)法體制存在的不少問(wèn)題和矛盾， 但也出現(xiàn) 了一些新的問(wèn)題， 如綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與有關(guān)職能部門之間出現(xiàn)的新的職責(zé) 交叉和協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題， 說(shuō)明單靠綜合執(zhí)法并不能完全解決問(wèn)題， 而需 要結(jié)合其他改革整體推進(jìn)。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，大部門制下的部門管理領(lǐng)域 與部門執(zhí)法領(lǐng)域直接對(duì)應(yīng)，有

16、利于實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一。 在大部門設(shè)置科學(xué)合理的前提下， 大 部門內(nèi)的綜合執(zhí)法將分別覆蓋相關(guān)執(zhí)法領(lǐng)域， 如果將各部門的綜合執(zhí)法放在大部門制下運(yùn)行， 綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的定位和運(yùn)行問(wèn)題，與有關(guān)職能部門的關(guān)系問(wèn)題等，也會(huì)隨之自然解決。因此， 建議綜合執(zhí)法要與大部門制改革相結(jié)合， 在大部門體制下明確哪些執(zhí)法職能是可以有機(jī)統(tǒng)一的， 可綜合的，從而確定綜合執(zhí)法的范圍，整合執(zhí)法資源。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于各個(gè)部門（系統(tǒng)）內(nèi) 的多個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)或多支執(zhí)法隊(duì)伍，可借鑒文化、交通等部門（系統(tǒng)）改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)盡 可能整合執(zhí)法資源，歸并一個(gè)，實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)的綜合執(zhí)法；對(duì)于跨領(lǐng)域的執(zhí)法職責(zé)交叉等問(wèn)題， 除了已開(kāi)展試點(diǎn)的領(lǐng)域外， 原則上可

17、不再設(shè)跨領(lǐng)域的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主要通過(guò)結(jié)合大部門 制改革整合執(zhí)法資源、聯(lián)合執(zhí)法、明確部門職責(zé)分工、建立部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制等途徑逐步 解決。（二）合理界定綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍這是綜合執(zhí)法能否有效運(yùn)行、取得實(shí)效的基礎(chǔ)。根據(jù)改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和共識(shí)，實(shí)行綜合執(zhí)法，能綜合的應(yīng)盡量綜合，不能綜合的不必強(qiáng)求， 關(guān)鍵是如何科學(xué)合理地劃定綜合執(zhí)法的職責(zé)范圍為了避免綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門的職責(zé)交叉，可考慮按照以下四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量和取舍執(zhí)法事項(xiàng)的劃轉(zhuǎn)：一是執(zhí)法的專業(yè)程度，專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)的專業(yè)資料整理執(zhí)法事項(xiàng)不適合劃轉(zhuǎn)；二是金融、海關(guān)、國(guó)稅等實(shí)行垂直管理部門的職三是是否屬于剩責(zé)不能劃轉(zhuǎn)， 屬于地方政府工作部門的職責(zé)可以劃轉(zhuǎn)；

18、余職責(zé)，任何政府部門都有自己基本的、固有的職責(zé)，這種職責(zé)不能劃轉(zhuǎn)，否則該部門就失去了存在的必要，剩余職責(zé)是政府部門除基本職責(zé)之外的其他職責(zé)，這種職責(zé)可以劃轉(zhuǎn)；四是是否屬于專屬執(zhí)法權(quán)，專屬 執(zhí)法權(quán)是指法律明確規(guī)定由某行政機(jī)關(guān)行使而不得由其他行政機(jī)關(guān)行使的執(zhí)法權(quán)， 例如公安機(jī)關(guān)對(duì)人身自由的處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)、 稅務(wù)機(jī)關(guān)的稅收強(qiáng)制征管權(quán)等。 只有科學(xué)界定綜合執(zhí)法的職責(zé)范圍，才能避免綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)管理事項(xiàng)過(guò)于寬泛，陷入“小馬拉 大車”的被動(dòng)局面，更好地發(fā)揮綜合執(zhí)法的作用。（三）強(qiáng)化綜合執(zhí)法的屬地化管理為了從體制上解決多層執(zhí)法和重復(fù)執(zhí)法問(wèn)題， 應(yīng)當(dāng)按照?qǐng)?zhí)法重心下移的原則，強(qiáng)化地方 屬地化管理， 主要在市、縣、區(qū)設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的綜合執(zhí)法工作， 明確 地方執(zhí)法責(zé)任， 上級(jí)行業(yè)部門可對(duì)下級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督， 但不應(yīng)替代下 級(jí)機(jī)構(gòu)執(zhí)法。特別是城管綜合執(zhí)法， 由于