農(nóng)村宅基地耕地占用稅管理調(diào)查與思考

1、農(nóng)村宅基地耕地占用稅管理調(diào)查與思考 一、當前農(nóng)村宅基地耕地占用稅管理存在的問題 農(nóng)村宅基地雖然單戶面積不大，但總面積非常大，非法占用耕地數(shù)量較多，很多地方農(nóng)村個人違法違規(guī)建房用地總面積不亞于項目違法建設(shè)用地面積。因此，農(nóng)村宅基地管理比較棘手，存在的問題很多，主要問題有以下三個方面： 1、農(nóng)村建房布局散亂，稅收成本能以控制 近年來大多數(shù)農(nóng)戶建房都不在鄉(xiāng)村的統(tǒng)一規(guī)劃下進行，在選址和建筑規(guī)模上存在著很大的隨意性，見縫插針，哪里地勢好、交通方便、位置優(yōu)越或者是“風(fēng)水好”就在哪里建，造成新房舊宅斑駁錯雜，房子大小、高矮參差不齊，形狀不規(guī)則，巷道不通暢，有的連巷道都沒有，極為混亂。從而在通行、通風(fēng)、采光、

2、排水等方面引發(fā)了一系列社會問題，鄰里矛盾糾紛多，衛(wèi)生條件差，交通不便。村民為了尋找一個舒適的居住環(huán)境，就到村莊外圍建新房，有的甚至“開天窗”，把房子建在基本農(nóng)田保護區(qū)中央，出現(xiàn)“修建一座樓，損壞一片田”的現(xiàn)象。既影響村容村貌，又影響團結(jié)和社會穩(wěn)定，同時還嚴重浪費了土地資源。 2.違法占地屢禁不止，源頭控管難以把握 從調(diào)查了解發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村個人違法違規(guī)占地建房主要有以下幾種形式：一是未批先建。在未取得任何批手續(xù)的情況下擅自建房，這是當前農(nóng)村個人違法占地建房的主要形式。從筆者做過調(diào)查的一個村來看，該村有居民600戶，人口約2500人，村內(nèi)非法占地戶就達到148戶，非法占地面積17916平方米（其中違法

3、占地面積最大的一戶達570平方米），絕大部分都是耕地，有少部分還是“開天窗”占用基本農(nóng)田。由于涉及的戶數(shù)和人員過多，縣鄉(xiāng)政府采取了很多種措施，但村民集體對抗，根本無法按土地管理法的規(guī)定強制拆除。即使能依法強制拆除，也給社會穩(wěn)定留下相當大的隱患。以前的違法用地得不到解決，新發(fā)生的違法用地就無法制止，農(nóng)村個人違法占地建房就像惡性腫瘤一樣越嚴來越嚴重，耕地被非法占用或破壞。二是超批多占。按規(guī)定，農(nóng)村村民批地建房有面積限制，村民批不到他想要的面積，就在建房過程中不按國土部門放樣，批少占多。特別是自己房屋周邊有空坪或者自留地的，用圍墻圈起來，慢慢的建房或作他用；三是一戶多宅。村民建新房后未拆舊房，也不愿

4、拆舊房，有的鄰居跟他買他都不賣。舊房有的閑置，有的堆放雜物，有的則讓老人“堅守陣地”，“一戶兩宅”、“一戶多宅”現(xiàn)象比較普遍；四是越權(quán)審批。主要表現(xiàn)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組向村民收取相關(guān)費用，不向縣級或縣級人民政府報批，擅自批準或同意村民建房。五是非法轉(zhuǎn)讓。目前購買國有土地與直接從農(nóng)民手中買土地的差價非常大，農(nóng)村特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地非法轉(zhuǎn)讓行為比較多。很多城鎮(zhèn)居民、個體戶、國家工作人員在農(nóng)村購置宅基地，部分已“變相”取得了土地使用權(quán)證，有部分雙方簽一份買賣協(xié)議，到公正處公證一下。非法轉(zhuǎn)讓的形式主要有：轉(zhuǎn)讓房屋時連同轉(zhuǎn)讓宅基地、轉(zhuǎn)讓純宅基地、宅基地出租、宅基地抵押、村組直接出售宅基地、司法裁決轉(zhuǎn)讓房

5、屋及宅基等；六是異地建房。就是指不在批準地點建房，批甲地建乙地。 3、農(nóng)村存在實際困難，稅收征管困難重重 農(nóng)村宅基地監(jiān)督管理的困難有以下方面：一是涉及面廣，群眾不配合。農(nóng)村宅基地管理面對廣大農(nóng)村，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所就要面對成千上萬戶村民，涉及的地域廣、人數(shù)多，且大部分群眾的素質(zhì)不高，私心嚴重，只顧自己利益，不顧他人和國家利益，只圖眼前方便，不為子孫后代著想，為所欲為。此外就是互相攀比，有房無房的都要批地、圈地或占地，或者看到他人違法占地建的房子沒有被依法拆除，他也跟著違法建房?？傊杂X遵守法、自覺配合國土資源管理部門履行職責(zé)村民的很少。二是監(jiān)督人員少，經(jīng)費沒保障。雖然近年來加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所的建設(shè)，

6、配備了一定的執(zhí)法監(jiān)察人員和執(zhí)法工具，對經(jīng)費保障作了相應(yīng)的規(guī)定，但這與開展宅基地管理的實際需求有較大差距。目前編制部門核定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所人員編制一般都是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)12名，紀檢部門沒給執(zhí)法監(jiān)察車輛編制，財政部門核定的工作經(jīng)費是5000元/人，國土所沒有收費職能，沒有其他的經(jīng)費來源，從而使職能無法得到充分發(fā)揮，上級的各項政策也難以得到不折不扣的落實；三是執(zhí)法程序復(fù)雜，執(zhí)行難到位。按規(guī)定，農(nóng)村個人建房執(zhí)法只適用一般程序，辦案程序復(fù)雜，調(diào)查取證難，時間長，成本高，辦一個違法地占案子少則一兩個月，多則一年半載，一年辦不了幾個案。案子辦完之后執(zhí)行起來又次不是件容易的事，強制拆除阻力大、成本高。在拆除非法占地興建

7、的房屋時威脅或毆打執(zhí)法人員、拆除后全家住到國土局（所）或者是上訪的現(xiàn)象時有發(fā)生。 二、農(nóng)村宅基地耕地占用稅管理問題的成因 農(nóng)村宅基地管理難規(guī)范，原因是多方的，既有歷史的，也有現(xiàn)實的，既有生產(chǎn)生活觀念上的，也有法制和經(jīng)濟利益方面的，主要有以下五個方面： 1、群眾的法制意識淡簿 雖然各級各部門廣泛開展國土資源法律法規(guī)宣傳，但群眾真正懂法的不多?！疤煜轮?，莫非王土”，這種封建“王土”意識束縛了中國幾千年，隨著新中國的成立，尤其上世紀80年代的分田“單干”以來，中國農(nóng)民在土地使用上發(fā)生了質(zhì)的變化，農(nóng)民在土地使用上有了越來越多的自主權(quán)，一些農(nóng)民對土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策理解不深，混淆了土地所有權(quán)和土地使

8、用權(quán)的區(qū)別，不少農(nóng)民存在著“誰耕種、誰所有”的觀念，土地公有制觀念淡薄，認為自己的承包地、自留地想拿來種田就種田，想拿來建房就建房，想拿來買賣就買賣，隨意改變耕地用途，誰也干涉不了。有的村民對依法批準建房理解不透，認為只要寫了報告，村組簽了意見或者是國土所到了現(xiàn)場勘查就是經(jīng)批準了，便開始動工建設(shè)。還有很多村民對房屋倒塌后土地使用權(quán)自然滅失不理解，認為只要我曾使用過的土地，永遠都是我的，房屋倒塌多年后其他人要使用或者要進行“空心村”改造，也得花錢跟他買。 2.缺乏科學(xué)可行的規(guī)劃 由于城鄉(xiāng)規(guī)劃法出臺較遲，很多農(nóng)村至今還未編制村莊規(guī)劃，有些編了規(guī)劃的村組，也與當前的農(nóng)村發(fā)展不相適應(yīng)，不是房子面積太小

9、了就是巷道太窄了。有些比較可行的，但村民不自覺遵守，又沒有機構(gòu)和人員來抓落實，成了一紙空文。目前編制規(guī)劃也有很多難以解決問題，宅基地規(guī)劃面積太小了，村民不滿意，規(guī)劃太大了，又不符合節(jié)約集約用地政策。規(guī)劃在非耕地上就可能有地質(zhì)災(zāi)害隱患，規(guī)劃在耕地上又沒有這么多的用地指標。還有就是很多村民迷信“風(fēng)水”，各有各的說法，各有各的講究，如果沒有強制措施，村民是不會按規(guī)劃的面積、位置和方向建的。在規(guī)劃執(zhí)行過程中規(guī)劃部門與國土部門步調(diào)也很難一致，并且規(guī)劃部門還要收費，群眾意見較大。 3.制約宅基地審批政策多 一是財政政策。雖然國土資源部門稱作為“第二財政”，但事實上收到錢全部上交財政，沒有哪部法律和文件規(guī)定

10、國土部門負責(zé)征收規(guī)費的返還數(shù)量或比例，國土部門的工作經(jīng)費只能由財政撥。特別對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)來說，財政給國土部門下達創(chuàng)收任務(wù)重，撥的經(jīng)費少。完成了任務(wù)免強可以保運轉(zhuǎn)，如果沒完成任務(wù)，連工資都沒保障，農(nóng)村建房“兩公示三到場費用”和執(zhí)法監(jiān)察經(jīng)費就不用說了。在宅基地審批收費方面，從2005年開始，農(nóng)民建房取消“兩費”（耕地開墾費、土地復(fù)墾費），只收耕地占用稅，工作更被動。第一，耕地補充無資金來源，耕地“占一補一”政策無法落實。第二，耕地占用稅由財政部門征收，形成了辦業(yè)務(wù)的不收費，收費的不辦業(yè)務(wù)，鄉(xiāng)下的村民要到縣財政局交稅，使原本復(fù)雜的批地程序變得更復(fù)雜，群眾怨聲載道。第三，因收費標準過低，有些人“鉆空

11、子”，想盡辦法批地圈地，非地轉(zhuǎn)讓宅基地。二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策?，F(xiàn)階段農(nóng)村實行長期不變的土地承包政策，即農(nóng)戶對自己的承包田享有長期的投入、管理、使用和收益的權(quán)利。在發(fā)包過程中，規(guī)劃為宅基地的土地也全部承包到了戶。在承包地里統(tǒng)籌安排宅基地，承包人不愿意調(diào)整或置換，或者是則漫天要價，提出別人難以承受的條件。迫使很多村民只能在規(guī)劃區(qū)外的自已承包地里“開天窗”建房，嚴重制約規(guī)劃的實施。三是林地政策。各項建設(shè)占用林地，要到林業(yè)部門辦理林地占用手續(xù)，農(nóng)村個人建房也不例外，其辦理門檻高，時間長，還要收費，老百姓不能接受。四是公路政策。公路法規(guī)定公路兩旁一定距離內(nèi)不得修建建構(gòu)筑物，但村民最喜歡把房子建到公路

12、兩旁，這樣房子和公路之間的土地就嚴重浪費了。 4.建房審批手續(xù)太復(fù)雜 目前農(nóng)民建房的審批程序，由農(nóng)民向組集體經(jīng)濟組織提出建房申請，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織三分之二以上人員同意后，由村委會審核后統(tǒng)一送到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查后送到國土所和縣規(guī)劃局，國土所對符合土地利用總體規(guī)劃和建房條件同時取得了規(guī)劃許可證的報縣國土資源局審核后（此間要經(jīng)過“兩公示三到場”程序，還要受用地指標的限制）報縣政府批準，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的報市政府批準。涉及公路、水利、電力、林地等的還要到相關(guān)部門辦手續(xù)。從申請到批準，進展順利的一般要半年時間，條件嚴、程序繁、時間長、指標少、審批難、效率低，我們在代辦過程中可是傷透腦筋。老百姓不

13、理解，怕麻煩，干脆不批就建或者遞個報告就建。 5.土地執(zhí)法監(jiān)察權(quán)力小 造成土地監(jiān)督管理難的因素很多，最最關(guān)鍵的就是執(zhí)法難、難執(zhí)法、法難執(zhí)問題沒有從根本上得到解決。第一，土地管理法規(guī)定，縣級以上人民政府土地行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，有權(quán)要求被檢查單位和個人提供相關(guān)文件和資料，就有關(guān)問題作出說明，但沒有規(guī)定可采取強制措施。在現(xiàn)實的執(zhí)法過程中，當事人不配合、不提供資料、不作說明，跟本拿他沒辦法；第二，土地管理法規(guī)定，對違法行為土地行政主管部門有權(quán)制止，有哪些“權(quán)”沒有明確賦予，最起碼的強制執(zhí)行權(quán)都沒有。在查處農(nóng)村個人違法建房時，經(jīng)常遇到發(fā)現(xiàn)違法行為找不到當事人，無法下達責(zé)令停止國土資源違法行為

14、通知書，無法做調(diào)查筆錄等現(xiàn)象。找不到當事人的主要原因是：本地村民及施工隊伍包庇當事人，村組干部害怕打擊報復(fù)不敢說出當事人，更不敢指認，即使說出名字來執(zhí)法人員也不認識是哪位。有的找到了當事人他也不配合你作調(diào)查筆錄，從而導(dǎo)致你無法制止、無法立案、無法拆除，眼睜睜看著他違法占地建房。就拿一個比較配合、比較容易查處的違法建房例子來講，國土部門向其違法行為下達停工通知書，違法者不停工，他用510天的時間就可以封頂，土地管理部門一點辦法也沒有，走完法定程序，將其移交法院強制執(zhí)行，房子早蓋好了，人也住進去了。而且拆房子并不是件容易的事，國土部門交了執(zhí)行費，法院還要國土部門負責(zé)準備相應(yīng)的裝備設(shè)施，國土部門又沒

15、有這些裝備設(shè)施。租用他人挖機等設(shè)備去拆房，因擔心打擊報復(fù)大家都不愿意，即使去也要支付很高的價格，恢復(fù)土地原狀也要花一大筆錢，可想而知執(zhí)法成本有多高。此外村民建住宅傾其多年甚至一輩子的積蓄，一旦拆除，便會激化矛盾，影響社會穩(wěn)定。一個縣幾千宗的農(nóng)村個人違法占地建房敢拆嗎？能拆得了嗎？答案肯定是不可能的，因此法院接到這樣的申請強制執(zhí)行案，往往是不了了之；第三，雖然我國刑法中有非法占用土地罪，但由于最低標準占用基本農(nóng)田要達到5畝以上，與農(nóng)村個人建房的面積相差甚遠，靠不上邊；第四，國土資源管理體制沒有完全理順，“上面管帽子，下面卡膊子”。對照目前土地執(zhí)法監(jiān)察的任務(wù)，現(xiàn)有的執(zhí)法力量過于薄弱，在編在崗的執(zhí)法

16、監(jiān)察人員偏少，力量上明顯不足，來自各方面的干預(yù)大，執(zhí)法車輛、工具、經(jīng)費及執(zhí)法人員的生命財產(chǎn)安全沒保障。再加上土地執(zhí)法監(jiān)察制服也被取消了，土地執(zhí)法沒權(quán)威，特別是在農(nóng)村個人違法建房方面很少人聽、很少人理。 三、結(jié)合落實科學(xué)發(fā)展觀，不斷創(chuàng)新，規(guī)范農(nóng)村宅基地耕地占用稅管理辦法 1、同土地管理部門聯(lián)動，加強土地管理及法律法規(guī)及相關(guān)稅收法律宣傳 群眾對土地管理法律法規(guī)的知曉程度，對規(guī)范農(nóng)村宅基地管理有著很重要的作用。要進一步做好土地管理法律法規(guī)宣傳工作，向廣大農(nóng)村普及有關(guān)法律知識，增強農(nóng)民法制觀念，提高群眾對規(guī)范宅基管理、節(jié)約集約用地、保護耕地的必要性、重要性的認識。加大耕地保護工作的宣傳，使廣大農(nóng)民常懷

17、“命根”意識，把保護耕地作為自覺行動，努力做保護耕地和抵制破壞耕地行為的帶頭人和主人翁。要大力宣傳村莊建設(shè)規(guī)劃的實施給農(nóng)民、集體、國家?guī)淼暮锰幒蛯嵒?。讓農(nóng)民了解規(guī)劃的實施對于集約利用土地、提高基礎(chǔ)設(shè)施效能、方便生產(chǎn)生活、改變農(nóng)村陳舊、落后的面貌具有的重大意義，使新村建設(shè)規(guī)劃深入人心。要大力宣傳我國實行的土地公有制制度，使廣大群眾能認清土地權(quán)屬性質(zhì)，明確國家和集體才是土地的真正所有者，切實增強土地的“公有”意識，在根本上打消、遏止私用、濫用土地的行為。要大力宣傳宅基地審批程序，使村民知道建房必須先經(jīng)批準，并懂得如何去報批。要加強對查處土地違法典型案件的宣傳，使村民知道違法占地要承擔法律責(zé)任，會

18、給國家、自己和他人造成損失，達到查處一案、教育一片、震懾一方的效果。同時還要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部的培訓(xùn)，要通過他們直接向群眾宣傳和解釋土地管理法律法規(guī)及政策，增強守土有責(zé)意識，最大限度的發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組干部在農(nóng)村宅基地管理中的積極作用。 2、按云南省管理辦法，積極聯(lián)合土地管理部門做好代征工作 結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，科學(xué)合理編制村莊建 設(shè)規(guī)劃和舊村改造規(guī)劃，從嚴控制宅基地用地規(guī)模和布局。一是村莊建設(shè)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接。在編制過程中要進一步細化村莊建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容，對每一個村莊的建設(shè)用地（包括舊村整理、新增建設(shè)用

19、地）進行合理劃定。二是村莊建設(shè)規(guī)劃要與當前農(nóng)民建房實際需求相結(jié)合。在村莊建設(shè)規(guī)劃修編過程中，要因地制宜，不能憑感覺，閉門造車，要充分聽取群眾意見，盡可能符合當?shù)剞r(nóng)民的風(fēng)俗人情、傳統(tǒng)文化、風(fēng)俗習(xí)慣。三要著重解決農(nóng)村個人建房規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地承包經(jīng)營問題。在土地發(fā)包時，各村組都要將宅基地規(guī)劃區(qū)的土地預(yù)留出來，作為機動地，按年發(fā)包。四要將宅基地規(guī)劃審批與用地審批合并在一起，減少辦事環(huán)節(jié)，減輕農(nóng)民負擔。 3.科學(xué)組織實施農(nóng)村宅基耕地占用稅征管辦法，范圍由稅務(wù)機關(guān)界定、土地性質(zhì)由土管部門界定 加強宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺農(nóng)村宅基地管理辦法、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法。一要簡化農(nóng)村宅基地審批程序。建議由國土

20、所現(xiàn)場勘查和審核后，報縣局領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)，再縣政府批準后直接由國土所頒發(fā)用地許可證，費用也由國土所代收按時存入專戶。宅基地占用林地的沒有必要辦理林地許可。二要出臺舊村改造優(yōu)惠政策。舊村改造是緩解用地指標緊張，提高土地利用率的最佳方式，但由于拆遷費用過高，土地調(diào)整難，舊村改造難以開展。為此，政府要采取相應(yīng)的扶持優(yōu)惠政策，對利用老宅基地建房的給予獎勵或補貼，提高農(nóng)民拆舊建新積極性。同時要大力倡導(dǎo)“一戶一宅”制度，對新建住宅且面積達到省政府規(guī)定標準的，要自行拆除老房子，退還老宅基地?；蛘哌B房帶地?zé)o償交由本集體經(jīng)濟組織進行統(tǒng)籌安排，在進行舊村改造過程中不再給予補償，降低舊村改造成本。三要授予國土部門強制執(zhí)行權(quán)。解決執(zhí)法難的最有效辦法就是簡化執(zhí)法程序，依法授予國土部門強制執(zhí)行權(quán)。對巡查中發(fā)現(xiàn)的非法占地建房行為，拒不停工或拒不說出違法當事人的，直接強制拆除，將違法行為遏制在萌芽狀態(tài)。這樣既可減少違法當事人的損失，又可避免出現(xiàn)目前這種走完程序后都已經(jīng)蓋好房子并住進去了再來執(zhí)行，最后不了了之的不良局面。四改宅基地?zé)o償取得為有條件有償取得。對宅基地占用耕地的，按照土地管理法的規(guī)定收取耕地開墾費，用作解決宅基地占用耕地的補充資金，抑制農(nóng)民占用耕地建房上升趨勢。對因客觀原因形成的“一戶多宅”或超標的宅基地面積，實行有償使用，收取集體土地有償使用費，用于舊村改造和村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，