由杜寶良案的發(fā)生談行政執(zhí)法中的程序正當原則

1、由杜寶良案的發(fā)生談行政執(zhí)法中的程序正當原則    2005年5月一個偶然的機會，杜寶良案在北京交管部門發(fā)現(xiàn)自己竟然從2004年7月20日到2005年5月23日在駕車運貨時，在同一地點真武廟頭條西口被電子眼拍到闖禁行105次，累計罰款1.05萬元。這筆罰款對他來說意味著一年的菜白賣了，但經過向有關部門咨詢得知自己的確違反有關規(guī)定，杜寶良在知道自己違章一周之內還是將1.05萬的罰款交到了交管部門。為此，2005年6月18日，杜寶良在律師的幫助下將北京市西城交通支隊西單隊告到了北京市西城區(qū)人民法院。杜寶良的訴訟請求共有三項內容：撤銷錯誤的行政處罰決定書；返回已

2、繳納的10500元罰金；依據(jù)“國家賠償”的相關規(guī)定，由交管部門承擔錯誤處罰后果，賠償因此造成的損失3000余元。6月13日，杜寶良向北京市西城區(qū)人民法院提起行政訴訟，申請撤銷北京市公安交通管理局西城交通支隊西單隊對他的行政處罰決定。6月18日，北京西城法院正式受理“杜寶良案”。2005年6月30日，因北京市公安交通管理局西城交通支隊西單隊申請補充證據(jù)，法院依法裁定，延長舉證期限。7月27日，在北京交管部門根據(jù)人民警察法及公安機關內部執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定，以內部執(zhí)法監(jiān)督的方式，對西單隊的執(zhí)法行為予以糾正后，杜寶良撤訴。這一案件，反映了在我國行政執(zhí)法領域普遍存在的一個問題，那就是執(zhí)法理念中服務意識不足、程

3、序意識缺失。同時，作為行政相對人，也應當增強法律意識，充分利用各種形式及時知曉自己的行為是否違法，以及違法后果等信息。本文就針對本案所反映的行政行為正當程序問題談一下自己的看法。摘要：程序正義是現(xiàn)代法治國家對行政執(zhí)法的一個基本要求，隨著我國行政法制體系的健全，程序正當原則在我國的行政立法、行政執(zhí)法過程受重視的程度越來越高，但是由于各方面原因該原則在我國的法律生活中還存在諸多運行的障礙。我們應該明確程序正當原則的基本要求，并在行政立法和執(zhí)法實踐中貫徹這一原則。一、正當程序原則的內涵及產生（一）正當程序原則的內涵所謂程序正當，是指行政機關在行使國家行政權的時候，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私外

4、，應該遵循公開性原則，對于那些影響行政相對人利益的行政行為，要聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權、申辯權和救濟權。我國著名行政法學家姜明安教授認為，程序正當應包括以下幾個方面的涵義：一是自己不能做自己的法官；二是不利于行政相對人的事，要提前告知、說明理由、聽取申辯；再加上公開、公平、公正。（二）正當程序原則的產生程序正當原則是由英國的自然正義原則演化而來的。該原則內含兩個基本規(guī)則：其一是任何人都不應當成為自己案件的法官。這一規(guī)則要求，行政機關在實施任何行政行為的時候，與該行為有著直接或間接利害關系的工作人員都應當回避，否則，該

5、行政行為就會因為程序違法而無效。其二是，任何人在受到懲罰或者其他不利處分前，應當為之提供公正的聽證或者其他聽取意見的機會。這一規(guī)則要求，行政機關在實施行政處罰行為時，應賦予并尊重行政相對人的申辯權和聽證權。正當程序原則首先實現(xiàn)成文化的是在美國憲法中，該法第五條和第十四條規(guī)定：任何人未經正當法律程序不得剝奪其生命、自由或者財產。這一立法被其他國家紛紛仿效，隨著行政程序觀念的深入人心，各國行政程序立法也獲得了很大的發(fā)展，到了20世紀中期以后，正當程序原則在世界許多國家得到確認和廣泛適用。二、程序正當原則在我國的普及近年來，隨著行政程序理念的不斷深入人心，我國在立法層面越來越多地體現(xiàn)程序正當原則。在

6、立法方面，體現(xiàn)程序正義的規(guī)范性法律文件不斷出臺，例如行政處罰法、行政許可法、治安處罰法以及行政機關正開始著手制定的政府信息公開條例，這些法律規(guī)范都體現(xiàn)了正當程序精神。程序正義的意識在行政執(zhí)法實踐中初步建立，不論是行政機關，還是行政相對人都對正當程序的意義有了初步的了解，行政機關在實施行政行為時，對程序公正越來越重視，在作出重大、涉及行政相對人重要、基本權利的決定過程中，行政機關已開始有意識的設立了聽證以及受理相對人申辯等基本程序制度。行政相對人也越來越認識到程序公正對自身權益保護的重要性。但是，由于歷史原因，我國歷來有重實體、輕程序的傳統(tǒng)，在行政管理領域表現(xiàn)尤為突出。行政機關與相對人之間更多的

7、是一種命令與服從的關系，相對人在行政管理中處于受支配的地位。實踐中，有的行政機關及其工作人員動輒以保密為由拒絕向相對人提供依法應當提供的相關信息，沒有信息公開的理念；有的行政機關及其工作人員關起門來拍腦袋作出行政決定，沒有聽取相對人的意見和申辯的觀念；有的行政機關及其工作人員千方百計爭著處理與自己有利害關系的行政事務，沒有回避的意識。事實上，程序公正是實體公正的前提，實體公正的實現(xiàn)有賴于程序公正來保障。沒有程序的公正，就不可能有實體的公正?，F(xiàn)代行政管理領域紛繁復雜，沒有相對人的參與和配合，行政機關很難實施有效的行政管理，行政機關與行政管理相對人應當是一種互動合作的關系。因此，行政機關應當盡可能

8、地增強行政行為的透明度、保證相對人的參與。這也正是世界上許多國家在行政程序法中將程序正當規(guī)定為基本原則的根本原因。我國尚未制定統(tǒng)一的行政程序法，沒有規(guī)定程序正當原則，但許多單行法對程序正當原則都有體現(xiàn)。比如，行政法處罰法第42條規(guī)定，行政機關作出責令停產停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。三、程序正當原則的基本要求（一）程序公開程序公開是指行政機關在實施行政管理時，除涉及國家秘密、依法受保護的商業(yè)秘密和個人隱私外，應當將規(guī)范行政權的程序向相對人和公眾公開。在行政管理關系中，行政機關在信息方面占絕對

9、優(yōu)勢，與相對人處于不對等的地位。而行政機關的權力是人民通過法定程序授予的，對于行政機關如何行使自己授予的權力，人民理所當然地享有知情權。因此，行政機關在實施行政管理時：首先，要公開行政機關行使職權的依據(jù)。行政機關應當在實施行政行為或者作出行政決定前，以法律規(guī)定的方式或者社會公眾易于了解的方式向社會公開其行使行政權的依據(jù)。公開有利于行政相對人預測行政機關行政權的運作，合理地安排自己的活動。應當公開而沒有公開的職權依據(jù)，不能成為行政機關行使行政職權的依據(jù)。其次，要公開有關行政信息。相對人只有了解和掌握相關的行政信息，才能參與行政程序，維護自身的合法權益。沒有行政信息公開，程序正當很難實現(xiàn)。除了涉及

10、國家秘密、依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的信息外，行政機關應當盡可能公開相關的行政信息。再次，要公開行政決定。行政機關在作出影響相對人合法權益的行政決定后，應當及時將行政決定的內容以法定的形式向行政相對人公開，以便行政相對人及時了解行政決定的內容，從而自覺履行行政決定設定的義務，或者行使其確認的權利，或者在不服行政決定時，有針對性的提起行政復議或者行政訴訟。對于一些重大的、涉及社會公共利益的事項還應當采取多種形式向社會公布。應當向相對人公開的行政決定沒有公開的，該行政決定不能生效，不具有執(zhí)行力。本案中，北京交警部門在沒有現(xiàn)場執(zhí)法的情況下，僅僅運用電子眼的記錄，對行政相對人作出行政處罰的決定，

11、很顯然，整個過程都沒有遵守程序公開的要求，既沒有公開行使職權的依據(jù)，也沒有公開有關行政信息，更沒有即使公開行政決定。（二）程序法定程序公開有利于相對人、利害關系人知情，其終極目的是為了讓相對人、利害關系人參與行政管理。行政機關在作出行政行為的過程中，除法律有特別規(guī)定外，應當盡可能為相對人、利害關系人參與行政管理創(chuàng)造條件，確保相對人、利害關系人能通過行政程序維護自己的合法權益，同時也使行政機關作出的行政行為更加符合社會公共利益。行政機關要保障相對人、利害關系人參與行政管理，必須做到：一是，在相對人、利害關系人符合參與行政的條件時，要主動通知。行政機關通知的內容既包括實體法上的權利和義務（如相對人

12、有申請聽證的權利，相對人、利害關系人不服行政決定由申請復議、提起訴訟的權利）、又包括程序法上的權利和義務（如參與的時間、地點）。為了確保行政管理人和利害關系人能夠及時參與，行政機關應當在行政程序正式啟動前的合理期限內通知相對人和利害關系人，以便其做好相應的準備工作。二是，聽取相對人和利害關系人的陳述。行政機關在實施行政管理時，實施影響公民、法人和其他組織權利義務的行政行為，應當聽取公民、法人和其他組織的意見。不聽取意見就作出行政決定就如同司法上不經過法定審理程序就判決，顯然有失公正。相對人和利害關系人是行政案件的當事人，親身經歷了發(fā)生、發(fā)展的過程，聽取其陳述有利于行政機關全面了解情況。相對人和

13、利害關系人的陳述可以是書面的，也可以是口頭的；可以是肯定性的，也可以是否定性的。行政機關不能因為相對人和利害關系人進行有利于自己的陳述就剝奪其陳述權，更不能因此加重其負擔。我國有的現(xiàn)行法律對此作了明文規(guī)定，如行政處罰法第32條規(guī)定：當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關應當采納。行政機關不得因當事人申辯而加重處罰。三是，聽取相對人和利害關系人的申辯。行政機關在作出對相對人、利害關系人不利的行政決定前，應當允許其提出異議和反駁。聽取相對人和利害關系人的陳述和申辯，既可以保證行政決定的

14、正確性，避免行政錯誤的發(fā)生，又可以保護相對人的合法權益。行政機關聽取相對人和利害關系人的陳述和申辯一般應當記錄在案，以作為行政復議和司法審查的證據(jù)。四是，行政機關應當依法保障相對人和利害關系人享有的救濟權。相對人不服行政機關作出的行政決定，有權依法申請行政復議和提起行政訴訟；相對人和利害關系人的合法權益因為行政機關的違法行政行為受到損害的，有權依法要求賠償；相對人和利害關系人的合法權益因為行政機關的合法行政行為受到損害的，有權依法要求補償?shù)鹊?。就本案而言，交警部門在實施行政處罰時，沒有按照程序法定的要求規(guī)范具體行政行為，例如沒有尊重相對人杜寶良的行政參與權，沒有依法告知其享有的聽證權、復議權和

15、提起訴訟的權利；也沒有聽取相對人的陳述和申辯。（三）遵守回避制度回避作為一項法律制度具有悠久的歷史。如果法律程序的主持人與程序結果有利害關系，則人們不會以公正的心態(tài)去認同該法律程序的結果。因此，確立回避這一法律制度與人們對法律公正的期待有關?；乇懿脹Q與自己有關利害關系的爭議是程序公正的基本要求。通過將可能不公正主持程序和裁決的行政機關工作人員排除在行政程序外，可以消除相對人對程序結果不公正的懷疑，提高其對行政決定的認同?；乇艿氖掠梢话銇碚f是行政機關工作人員與所處理的事務有利害關系。所謂利害關系，是指事務處理的結果會影響到負責處理事務的行政機關工作人員的金錢、名譽、親情等等。行政機關的任何一項職

16、權都是要由具有自然人特性的國家公務員來行使，而每個國家公務員都生活在一定的社會關系中；社會關系的復雜性使他們在行使職權處理法律事務過程中，經常會遇到本人與其所處理的案件之間存在著一定的利害關系，尤其是在其出生地或長期在一地任職的公務員，這種情況更是經常發(fā)生。比如，當事人是行政機關工作人員的親屬、被監(jiān)護人；當事人的代理人是行政機關工作人員的親屬；行政機關工作人員在本案有關程序中擔任過證人、鑒定人等等。從我國現(xiàn)行實踐來看，回避制度沒有得到很好的貫徹實施。行政機關工作人員在實施與自己有利害關系的行政管理時，很少主動提出回避。今后，應當進一步完善行政回避制度的程序，明確應當回避的法定情形、行政機關工作人員應當回避不回避作出的行政行為的效力，從而確保程序公正。四、結論綜上，杜寶良案中，交警部門的行政處罰行為或許在實體上是合理的，但是從程序正當?shù)慕嵌葋砜矗撔姓袨榭芍^漏洞百出，北京交警部門以內部執(zhí)法監(jiān)督的方式對該行為予以糾正的做法是正確的。杜寶良案是我國行政執(zhí)法現(xiàn)狀的縮影，也就是說，在我國行政執(zhí)法領域，普遍存在著輕程序的現(xiàn)象，