一文看懂土地儲(chǔ)備的前世今生(共18頁(yè))

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上一文看懂土地儲(chǔ)備的前世今生土地儲(chǔ)備的流程主要包括：（1）征購(gòu)，（2）儲(chǔ)備，（3）供地。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)制度規(guī)范的變遷：2016年4號(hào)文規(guī)定，每個(gè)縣級(jí)以上（含縣級(jí)）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，并要求土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類(lèi)城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再?gòu)氖滦略鐾恋貎?chǔ)備工作。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與城投公司的合作：按照2016年4號(hào)文以及2017年87號(hào)文，土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式合作，土地前期開(kāi)發(fā)需要通過(guò)政府采購(gòu)工程或PPP。財(cái)政部印發(fā)地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（試行）（財(cái)預(yù)201762號(hào)）

2、，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)資金來(lái)源正式開(kāi)放了“地方專(zhuān)項(xiàng)債”開(kāi)門(mén)。而同樣是今年，5月份，財(cái)政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)六部委發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（財(cái)預(yù)201750號(hào)），要求“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源”；6月份，財(cái)政部發(fā)布關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知（財(cái)預(yù)201787）號(hào)文，嚴(yán)禁將“儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)”作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目；兩大文件共同封住了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資的“后門(mén)”。7月14日，首批土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債由北京市政府成功發(fā)行，我們認(rèn)為有必然再次回顧一下土地儲(chǔ)備的前世今

3、生，了解清楚什么是土地儲(chǔ)備，土地儲(chǔ)備融資的歷史，以及現(xiàn)有政策潛在的影響。土地儲(chǔ)備的基礎(chǔ)知識(shí)什么是土地儲(chǔ)備？根據(jù)62號(hào)文：“土地儲(chǔ)備，是指地方政府為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲(chǔ)備由納入國(guó)土資源部名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施?！逼渲校捌陂_(kāi)發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，要按照有關(guān)規(guī)定通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位。這也是87號(hào)文中，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)負(fù)面清單中所涉及到的“儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)”相關(guān)事項(xiàng)。什么是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)？土地儲(chǔ)備這一行為，只能由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，同時(shí)按照62號(hào)文，土地

4、儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券募集資金，必須交由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)使用。2001年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知（國(guó)發(fā)200115號(hào)），提出了“有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度”。2007年由國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行出臺(tái)的土地儲(chǔ)備管理辦法（國(guó)土資發(fā)2007277號(hào)）對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行了明文規(guī)定：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國(guó)土資源管理部門(mén)、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位。土地儲(chǔ)備的運(yùn)作流程土地儲(chǔ)備的流程主要包括征購(gòu)、儲(chǔ)備和供地三個(gè)環(huán)節(jié)。征購(gòu)：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)獲取土地的過(guò)程征購(gòu)環(huán)節(jié)是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)取得土地的過(guò)程。根據(jù)土地儲(chǔ)備管理辦法，可以納入土

5、地儲(chǔ)備范圍的土地主要包括：（1）新增城市用地的征用征收的新增城市用地主要是已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的集體土地。土地征收方案依照法定程序批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的市、縣級(jí)人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到公告指定的人民政府土地行政主管部門(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝＃?）依法收回的國(guó)有土地依法收回的國(guó)有土地，主要包括到期收回、違法使用收回、閑置收回等。市、縣人民政府或國(guó)土資源管理部門(mén)依法無(wú)償收回國(guó)有土地使用權(quán)，應(yīng)由當(dāng)?shù)赝恋氐怯洐C(jī)關(guān)辦理國(guó)有土地使用權(quán)注銷(xiāo)登記。（3）收購(gòu)的國(guó)有土地收購(gòu)的國(guó)有土地，主要是指因?qū)嵤┡f城區(qū)改建或落實(shí)城市規(guī)劃而

6、需要調(diào)整使用土地時(shí)依法取得土地的情況。國(guó)土資源管理部門(mén)報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，必須對(duì)原土地使用權(quán)人給予合理補(bǔ)償后，才可以收回剩余期限的國(guó)有土地使用權(quán)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)須與原土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)收購(gòu)合同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與土地使用人根據(jù)土地評(píng)估的結(jié)果協(xié)商后確定。對(duì)政府有償收回的土地，應(yīng)由當(dāng)?shù)赝恋氐怯洐C(jī)關(guān)辦理國(guó)有土地使用權(quán)注銷(xiāo)登記。（4）優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)的國(guó)有土地對(duì)于城市房地產(chǎn)交易中存在明顯價(jià)格與價(jià)值不符的情況，即低于市場(chǎng)正常交易價(jià)格進(jìn)行房地產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)的，當(dāng)?shù)卣梢孕惺箖?yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)收回該土地的使用權(quán)，由此收回的土地需要辦理國(guó)有土地使用權(quán)注銷(xiāo)登記。后三種土地收儲(chǔ)可歸總為存量城市土地的收購(gòu)、置換、回

7、收。在收購(gòu)的過(guò)程中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是對(duì)收儲(chǔ)地塊實(shí)地踏查，進(jìn)行收儲(chǔ)成本核算，并在最后根據(jù)協(xié)議支付補(bǔ)償款。儲(chǔ)備：土地前期開(kāi)發(fā)相關(guān)的三種土地在儲(chǔ)備環(huán)節(jié)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將收購(gòu)集中起來(lái)的土地（生地或毛地）進(jìn)行開(kāi)發(fā)和再開(kāi)發(fā)，通過(guò)拆遷、平整、歸并整理和基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)（又稱(chēng)為“一級(jí)開(kāi)發(fā)”），形成可供出讓和出租的“熟地”。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將已完成開(kāi)發(fā)的“熟地”進(jìn)行儲(chǔ)備，等待出讓。在該過(guò)程中，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為實(shí)施主體，通過(guò)授權(quán)委托或公開(kāi)招標(biāo)的方式選定實(shí)施企業(yè)。（1）什么是生地？生地是指國(guó)土局尚未出讓、拍賣(mài)、劃撥土地使用權(quán)的土地。土地儲(chǔ)備管理辦法規(guī)定，對(duì)納入儲(chǔ)備的土地，經(jīng)市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)批準(zhǔn)，土

8、地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、保護(hù)、管理、臨時(shí)利用及為儲(chǔ)備土地、實(shí)施前期開(kāi)發(fā)進(jìn)行融資等活動(dòng)。（2）什么是毛地？毛地是指在城市舊區(qū)范圍內(nèi)，尚未經(jīng)過(guò)拆遷安置補(bǔ)償?shù)韧恋亻_(kāi)發(fā)過(guò)程、不具備基本建設(shè)條件的土地。實(shí)行毛地出讓的一般實(shí)施步驟可總結(jié)如下：首先，國(guó)土資源管理部門(mén)向政府提出收回出讓地塊原國(guó)有土地使用權(quán)并進(jìn)行公開(kāi)出讓的請(qǐng)示；其次，組織實(shí)施國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓工作，原國(guó)有土地使用證和房屋所有權(quán)證作為拆遷補(bǔ)償安置的憑證，不得再行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押；最后，受讓人按照當(dāng)?shù)夭疬w安置辦法和出讓合同約定，完成拆遷安置工作后，市、縣國(guó)土資源部門(mén)收回拆遷人的國(guó)有土地使用證，房屋管理部門(mén)收回原房屋所有權(quán)證

9、，受讓人按規(guī)定申請(qǐng)辦理土地登記，領(lǐng)取國(guó)有土地使用證。（3）什么是熟地？熟地主要是指經(jīng)過(guò)征地、拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施投入，可直接用于建設(shè)的土地。前文已經(jīng)提到，所謂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括：道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等。但是，生地或者毛地要成為熟地，需要達(dá)到一定的條件（可以用于建設(shè)），比如三通一平（通水、通電、通路和土地平整）、五通一平（通水、通電、通路、通訊、通氣、土地平整）或者七通一平（通給水、通排水、通電、通訊、通路、通燃?xì)?、通熱力、土地平整），其中三通一平是最基本的要求。供地：招拍掛供地環(huán)節(jié)又稱(chēng)為土地交易環(huán)節(jié)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)社會(huì)發(fā)展、城市規(guī)劃和供地計(jì)劃，有計(jì)劃地將儲(chǔ)備土

10、地出讓和出租，獲取收入。在出讓方式上一般采用市場(chǎng)化程度較高的招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌方式。總的來(lái)說(shuō)，土地儲(chǔ)備運(yùn)作的核心機(jī)構(gòu)是圍繞著土地資源整合專(zhuān)門(mén)設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，其本質(zhì)是一個(gè)土地中介，把城市國(guó)有土地（毛地）或鄉(xiāng)村集體土地（生地）進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平” 的建設(shè)條件（熟地），再對(duì)熟地進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)制度規(guī)范的變遷從1996年設(shè)立的上海土地發(fā)展中心開(kāi)始，我國(guó)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從無(wú)到有再到逐步規(guī)范的過(guò)程，目前全國(guó)已經(jīng)有2000多個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的制度規(guī)范也同樣是逐步的發(fā)

11、展和完善。（1）關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知（國(guó)發(fā)200115號(hào)）2001年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知（國(guó)發(fā)200115號(hào)），規(guī)定有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度，提出有條件的地方政府試行建設(shè)用地收購(gòu)儲(chǔ)備制度。（2）土地儲(chǔ)備管理辦法（國(guó)土資發(fā)2007277號(hào)）2007年11月，國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行發(fā)布土地儲(chǔ)備管理辦法（國(guó)土資發(fā)2007277號(hào)），正式確立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施主體的地位，并規(guī)定土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需經(jīng)市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)批準(zhǔn)。（3）國(guó)土資源部“兩整治一改革”目標(biāo)的通知2010年9月，國(guó)土資源部下發(fā)通知，明確要求201

12、1年3月底前，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須與其下屬和掛靠的從事土地開(kāi)發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)徹底脫鉤，各地國(guó)土資源部門(mén)及所屬企事業(yè)單位都不得直接從事土地一級(jí)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)。（4）關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知（國(guó)土資發(fā)2012162號(hào)）2012年12月國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知（國(guó)土資發(fā)2012162號(hào)）提出了建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄，加強(qiáng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄的建立表明了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)逐步往規(guī)范化發(fā)展。（5）規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知（財(cái)綜20164號(hào)）2016年2月，國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)四部委聯(lián)合發(fā)布規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)

13、問(wèn)題的通知（財(cái)綜20164號(hào)），進(jìn)一步對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范，規(guī)定每個(gè)縣級(jí)以上（含縣級(jí)）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，并要求土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類(lèi)城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再?gòu)氖滦略鐾恋貎?chǔ)備工作。4號(hào)文正式剝離了地方融資平臺(tái)的土地儲(chǔ)備職能，比如曾被列入土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄的重慶地產(chǎn)集團(tuán)，在2016年4號(hào)文之后，也開(kāi)始剝離土儲(chǔ)職能，重慶市成立專(zhuān)門(mén)的重慶市土地儲(chǔ)備整治中心，2017年發(fā)布的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄（2016版）中，儲(chǔ)備中心正式成為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄單位。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的融資規(guī)范梳理土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在征購(gòu)和儲(chǔ)備的過(guò)程中均會(huì)出現(xiàn)融資需求，由于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是事業(yè)

14、單位，在土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券出臺(tái)之前，并不具備債券發(fā)行和上市融資的基本條件，直接融資較為困難，并且土地收儲(chǔ)的成本相對(duì)較大，僅靠政府財(cái)政撥遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以?xún)?chǔ)備土地為抵押資產(chǎn)向商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款成為其早起最主要的融資方式。根據(jù)對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資規(guī)范政策的梳理，大致可分為四個(gè)階段：階段一：初步確立金融機(jī)構(gòu)可為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資2001年國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知（國(guó)發(fā)200115號(hào)）規(guī)定市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購(gòu)?fù)恋?，金融機(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持，明確了金融機(jī)構(gòu)可以為土地收儲(chǔ)提供融資，這應(yīng)該包含了銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)。2004年銀監(jiān)會(huì)發(fā)布商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理指

15、引（銀監(jiān)發(fā)200457號(hào)），對(duì)土地儲(chǔ)備貸款做出規(guī)范，提出了商業(yè)銀行對(duì)資本金沒(méi)有到位或資本金嚴(yán)重不足、經(jīng)營(yíng)管理不規(guī)范的借款人不得發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款等風(fēng)險(xiǎn)管理措施，并規(guī)定土地儲(chǔ)備貸款的借款人僅限于負(fù)責(zé)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的機(jī)構(gòu)。2007年國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行發(fā)布的土地儲(chǔ)備管理辦法（國(guó)土資發(fā)2007277號(hào)）對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款的性質(zhì)、需要滿(mǎn)足的要求、貸款的規(guī)模、資金管理做了較為詳細(xì)的規(guī)定。文件仍規(guī)定商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)可以為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款，對(duì)貸款期限也未做硬性要求。階段二：調(diào)整和加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資管理2008年8月，銀監(jiān)會(huì)辦公廳發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)信托公司房地產(chǎn)、證券業(yè)務(wù)監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的

16、通知（銀監(jiān)辦發(fā)2008265號(hào)），要求信托應(yīng)充分認(rèn)識(shí)土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)，審慎發(fā)放此類(lèi)貸款，并明確規(guī)定貸款額度不得超過(guò)所收購(gòu)?fù)恋卦u(píng)估值的70，貸款期限最長(zhǎng)不得超過(guò)2年。在此文件之后，銀監(jiān)會(huì)辦公廳又在2010年2月發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)信托公司房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知（銀監(jiān)辦發(fā)201054號(hào)），規(guī)定信托公司不得以信托資金發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款，實(shí)質(zhì)上暫停了信托公司對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提供融資。2012年12月國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知（國(guó)土資發(fā)2012162號(hào)），要求建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄，并通過(guò)設(shè)立融資規(guī)模控制卡的舉措進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的商業(yè)銀行貸款。并明確土

17、地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資應(yīng)納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理，執(zhí)行地方政府性債務(wù)管理的統(tǒng)一政策，對(duì)貸款期限也做出了最長(zhǎng)不超過(guò)五年的規(guī)定。同樣是在2012年12月，財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)發(fā)布關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知（財(cái)預(yù)2012463號(hào)），規(guī)定不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資，不得將土地儲(chǔ)備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目，從地方政府融資的角度加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的融資和資金管理。階段三：后43號(hào)文時(shí)代，進(jìn)一步規(guī)范融資行為，不得舉借貸款2014年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)（國(guó)發(fā)201443號(hào)），嚴(yán)格規(guī)范地方政府融資，要求地方政府

18、進(jìn)一步規(guī)范土地出讓管理，堅(jiān)決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。在43號(hào)文的嚴(yán)格加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，規(guī)范地方政府融資的大背景下，2016年2月，國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)再次聯(lián)合發(fā)布規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知（財(cái)綜20164號(hào)），宣布自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國(guó)有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國(guó)家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過(guò)省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。財(cái)綜20164號(hào)文是對(duì)43號(hào)文修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資

19、權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制精神的延續(xù)和細(xì)化，總體思路仍然是出于規(guī)范地方政府債務(wù)。階段四：62號(hào)文開(kāi)啟地方政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券為土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)融資2017年6月，財(cái)政部印發(fā)地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法（試行）（財(cái)預(yù)201762號(hào)），具備舉債資質(zhì)的地方政府可以發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券，債券資金由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專(zhuān)項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備。土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券成為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)非預(yù)算內(nèi)資金的唯一來(lái)源，也正是開(kāi)啟土地儲(chǔ)備融資的“前門(mén)”。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與城投公司過(guò)去：城投公司參與土地儲(chǔ)備一級(jí)開(kāi)發(fā)的方式由于土地儲(chǔ)備的政府性職能和以往城投公司的運(yùn)作模式特點(diǎn)，城投公司“生來(lái)”就與土地儲(chǔ)備有著密切關(guān)系。城投公司參與土地儲(chǔ)

20、備一級(jí)開(kāi)發(fā)的方式可以分為兩類(lèi)。政府將土地儲(chǔ)備職能賦予城投公司地方政府直接將土地儲(chǔ)備的職能賦予城投公司，用土地儲(chǔ)備收益來(lái)平衡城市建設(shè)資金的缺口，此時(shí)城投公司可以直接利用儲(chǔ)備土地融資進(jìn)行一級(jí)開(kāi)發(fā)。如重慶市直接將土地儲(chǔ)備職能賦予城投公司，重慶市土地儲(chǔ)備主要由九大國(guó)有控股集團(tuán)（包括渝富、地產(chǎn)、城投、高投、高發(fā)司、開(kāi)投、建投、水務(wù)、水投）代表政府實(shí)施，并擁有土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的權(quán)利，其中渝富集團(tuán)憑借幫助重慶城區(qū)內(nèi)國(guó)企“退城入園”與產(chǎn)業(yè)升級(jí)的機(jī)會(huì)儲(chǔ)備土地。地產(chǎn)集團(tuán)則負(fù)責(zé)從政府手中拿地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將“生地”變成“熟地”，重慶大學(xué)城是地產(chǎn)集團(tuán)的代表作，項(xiàng)目投資100億元左右。不過(guò)，這種模式也在逐漸發(fā)生變化。2

21、016年4號(hào)文要求各級(jí)政府只能設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，并且要求城投公司不得再?gòu)氖滦略鐾恋貎?chǔ)備工作。因此，重慶市在將土地儲(chǔ)備工作集中于重慶地產(chǎn)集團(tuán)（出現(xiàn)在2015年版土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄）之后，2016年進(jìn)一步成立了重慶市土地儲(chǔ)備整治中心（由重慶地產(chǎn)集團(tuán)代管，出現(xiàn)在2016年版土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄），逐步取代重慶地產(chǎn)集團(tuán)的土地儲(chǔ)備職能。政府委托城投公司進(jìn)行一級(jí)開(kāi)發(fā)城投公司受政府委托，合作進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，具體有以下幾種模式：（1）政府負(fù)責(zé)土地征用、拆遷、補(bǔ)償工作并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，城投公司負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這種模式下土地的征收、征用、拆遷等事宜由政府負(fù)責(zé)，城投公司負(fù)責(zé)道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠

22、化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)土地的征收、征用、拆遷等費(fèi)用承擔(dān)主體不同，又可分為：a.土地的征收、征用、拆遷等費(fèi)用由政府承擔(dān)根據(jù)中新蘇州工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)集團(tuán)股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中新集團(tuán)”）首次公開(kāi)發(fā)行股票招股說(shuō)明書(shū)披露，在蘇通科技產(chǎn)業(yè)園土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，中新蘇通通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目委托代建，以成本加成的方式獲得收益；中新蘇通擁有在合作區(qū)域內(nèi)，優(yōu)先選擇2.5平方公里左右的地塊范圍，采用協(xié)議分成的方式進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的權(quán)利，蘇通科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)土地的征用、拆遷、補(bǔ)償工作并承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用，中新蘇通負(fù)責(zé)道路、官網(wǎng)等各種市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用。b.土地的征收、征用、拆遷等費(fèi)用由城投公司

23、承擔(dān)中新集團(tuán)與宿遷市人民政府、蘇宿遷工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)簽訂協(xié)議，合作開(kāi)發(fā)宿遷市耿車(chē)鎮(zhèn)、雙莊鎮(zhèn)通湖大道以東105公頃區(qū)域，中新集團(tuán)支付宿遷市人民政府一定費(fèi)用用于開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的土地征用、征收和企事業(yè)單位動(dòng)遷、農(nóng)（居）民動(dòng)遷、安置，中新集團(tuán)負(fù)責(zé)合作項(xiàng)目?jī)?nèi)的道路、橋梁、河道、綠化、污水管道、雨水管道、路燈、供電及交通指示燈、交通標(biāo)牌、標(biāo)線(xiàn)等交通安全設(shè)置的建設(shè)費(fèi)用。項(xiàng)目采用經(jīng)營(yíng)性用地出讓收入?yún)f(xié)議分成模式。在中新科技城項(xiàng)目中，管委會(huì)負(fù)責(zé)科技城項(xiàng)目?jī)?nèi)原集體及國(guó)有土地征用、征收和農(nóng)民動(dòng)遷、安置、補(bǔ)償?shù)?，上述工作費(fèi)用由中新集團(tuán)按320元/平方米（綜合成本）的標(biāo)準(zhǔn)支付，中新集團(tuán)負(fù)責(zé)對(duì)中新科技城進(jìn)行整體規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)

24、施建設(shè)、招商和綜合開(kāi)發(fā)。管委會(huì)或其指定的職能部門(mén)將合作項(xiàng)目?jī)?nèi)的國(guó)有建設(shè)用地出讓所得價(jià)款扣除稅費(fèi)后的余額部分支付給中新集團(tuán)。2008年1月起，合作項(xiàng)目?jī)?nèi)商業(yè)、住宅用地出讓所得價(jià)款78%支付給中新集團(tuán)，管委會(huì)所得22%及相關(guān)稅費(fèi)，以支付前期拆遷、安置和補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。工業(yè)用地出讓所得價(jià)款扣除相關(guān)稅費(fèi)后的余額部分支付給中新集團(tuán)。（2）政府負(fù)責(zé)土地征用，并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，城投公司負(fù)責(zé)拆遷、補(bǔ)償工作，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用這種模式下土地的征收、征用由政府負(fù)責(zé)并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，城投公司負(fù)責(zé)拆遷、補(bǔ)償、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。常熟市海虞鎮(zhèn)一級(jí)土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，中新集團(tuán)

25、控股子公司中新海虞作為合作區(qū)唯一的開(kāi)發(fā)主體，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)模式主要包括常熟市海虞鎮(zhèn)人民政府出資并負(fù)責(zé)合作區(qū)域內(nèi)土地征地相關(guān)工作，并承擔(dān)全部相關(guān)費(fèi)用；由中新海虞負(fù)責(zé)農(nóng)（居）民拆遷和補(bǔ)償相關(guān)工作，并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用；合作區(qū)域按照“九通一平”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括供水、供電、燃?xì)夤芫W(wǎng)、污水干網(wǎng)、道路、橋梁、綠化等。項(xiàng)目開(kāi)發(fā)采用協(xié)議分成模式。又如常州市新北區(qū)萬(wàn)頃良田建設(shè)工程中，黑牡丹集團(tuán)股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“黑牡丹”）負(fù)責(zé)該工程涉及的拆遷、安置及土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，按工程總成本的10%提取工程收益。（3）政府負(fù)責(zé)土地征用，但由城投公司承擔(dān)相關(guān)征地補(bǔ)償費(fèi)用，城投公司負(fù)責(zé)拆遷、補(bǔ)償工作，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用在昆明市環(huán)湖東路沿線(xiàn)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，云南城投負(fù)責(zé)籌措和墊付土地一級(jí)開(kāi)發(fā)所需資金，包括環(huán)湖東路規(guī)劃設(shè)計(jì)及工程建設(shè)費(fèi)、環(huán)湖東路截污管道設(shè)計(jì)及建設(shè)費(fèi)、濕地及公園的設(shè)計(jì)及建設(shè)工程費(fèi)、征地補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償和安置費(fèi)、土地調(diào)查費(fèi)、評(píng)估費(fèi)、測(cè)繪費(fèi)、資料費(fèi)、土地報(bào)批相關(guān)稅費(fèi)、土地開(kāi)發(fā)整理工程費(fèi)、新農(nóng)村建設(shè)費(fèi)、受甲方委托范圍內(nèi)與土地出讓相關(guān)的市政公用、公共設(shè)施及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)、設(shè)計(jì)費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)及日常管理費(fèi)等，以及其他經(jīng)昆明市人民政府確認(rèn)的合理開(kāi)發(fā)費(fèi)用。云南城投與政府對(duì)土地出讓最終凈收益按照50%