政府決策中的公民參與

1、政府決策中的公民參與總204期第6期2006年11月貴州社會科學(xué)SocialSciencesinGuizhouVo1.2o4.No.6November.2006政府決策中的公民參與李國青(東北大學(xué),遼寧婁成武沈陽11o0o4)摘要:公民參與政府決策具有十分重要的意義,它在一定程度上彌補(bǔ)了代議制民主的缺陷,體現(xiàn)了民主政治的發(fā)展和深化,也是公民維護(hù)自身利益的重要渠道,同時有利于政府決策的科學(xué)化和決策的順利執(zhí)行.公民參與政府決策需要具備的前提條件是,要有能夠掌控全局又有民主追求的政府,合格的公民以及二者的良性互動.公民參與政府決策的途徑有多種,可以分為由政府發(fā)起的參與和由公民發(fā)起的參與兩類.政府在吸

2、引公民參與決策時應(yīng)注意避免無序參與,參與者的代表性以及民主與效率的關(guān)系等問題.關(guān)鍵詞:政府決策;公民;公民參與中圖分類號:13035文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:10026924(2006)060040cr7公民參與政府決策問題日益受到各國政府和政治學(xué),行政學(xué)領(lǐng)域?qū)W者的重視,被認(rèn)為是民主政治發(fā)展的一個方向.本文就公民參與政府決策的意義,前提條件,途徑選擇以及政府在吸引公民參與決策時應(yīng)注意的問題進(jìn)行系統(tǒng)深入的探討.一,公I(xiàn)K,參與政府決策的意義1.公民參與政府決策在一定程度上彌補(bǔ)了代議制民主的缺陷現(xiàn)代國家普遍實(shí)行代議制民主.在代議制民主制度下,民主幾乎與選舉成了同義語,選舉成了民主最重要的內(nèi)容,而民眾

3、對于與自身生活和利益關(guān)系密切且影響巨大的政府決策,卻很難施加直接而有力的影響.代議制民主的這種缺陷早就引起了思想家們的注意.盧梭在論及英國的代議制民主時曾一針見血地指出:”英國人誤以為他們是自由的,但其實(shí)他們只有選舉國會議員的自由;議員一旦選出之后,他們就成了奴隸,他們就等于零了.”I1(P46)鑒于代議制民主的這種缺陷,一些學(xué)者提出通過公民直接參與決策或公民自主治理來彌補(bǔ)代議制民主的不足,這種民主被稱為”強(qiáng)勢民主”或“參與式民主”.”強(qiáng)勢民主可以被定義為參與模型中的政治,從字面意義上講,強(qiáng)勢民主更多地意味著是由公民自主治理而不是由代表公民名義的代議制政府來治理.積極能動的公民直接治理他們自己

4、的事務(wù),盡管這些情況并不一定在每一個治理層次和場合都發(fā)生,但是,公民參與確實(shí)發(fā)揮重要作用,尤其是在政府做出基本政策和在使用關(guān)鍵性權(quán)力的時候.”IJ()美國政治學(xué)家科恩認(rèn)為,民主是一種社會管理體制,在該體制中社會成員大體上直接或間接地參與影響全體成員的決策.他認(rèn)為,民主的尺度有三個方面:廣度,深度與范圍.民主的廣度是由公民是否普遍參與來確定的,民主的深度是由公民參與是否充分來確定的,民主的范圍則是指全社會實(shí)際參與決定問題的多少及重要程度,以及所起作用的大小.lJ(P12)公民參與政府決策問題顯然也受到了國際社會和各個國家的重視.公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約明文規(guī)定,每個公民應(yīng)有直接或通過自由選擇的

5、代表參與公共事務(wù)的權(quán)利和機(jī)會.許多國家的法律也對公民的參與權(quán)利做出了規(guī)定.如我作者簡介:李國青,東北大學(xué)文法學(xué)院講師,博士研充生;婁成武,東北大學(xué)教授,博士生導(dǎo)師.第6期政府決策中的公民參與5國憲法第二條就明文規(guī)定”中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民,人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會事務(wù)”.中國共產(chǎn)黨的十六大和十六屆四中全會也提出:堅(jiān)持和完善社會主義民主制度,要健全民主制度,豐富民主形式,擴(kuò)大公民有序的政治參與,保證人民依法實(shí)行民主選舉,民主決策,民主管理和民主監(jiān)督.公民參與政府決策使人民的民主權(quán)利從選舉代議者延伸到直接影響政府決策,從政治一行政二

6、分法的角度看就是民主從政治領(lǐng)域延伸到了行政領(lǐng)域,從而在一定程度上彌補(bǔ)了代議制民主的缺陷,體現(xiàn)了民主政治的發(fā)展和深化.2.公民參與政府決策是公民維護(hù)自身利益的重要渠道現(xiàn)代社會是一個利益多元化的社會,政府的任何一項(xiàng)決策都會關(guān)系到其管轄范圍內(nèi)所有公民的利益.然而,由于信息不完全等原因,政府決策很可能更多地體現(xiàn)了一部分人的利益,而忽視甚至犧牲了另外一部分人的利益.公民及其群體只有通過各種方式積極地參與政府決策過程,使自己的主張和利益訴求在決策過程中得到體現(xiàn),才能真正維護(hù)自身的利益.所以,公民參與政府決策是公民維護(hù)自身利益的重要渠道.3.公民參與政府決策有利于政府決策的科學(xué)化和決策的順利執(zhí)行政府通過吸引

7、公民參與決策,可以獲得更全面的決策信息,從而使決策更加科學(xué)化.公民當(dāng)中有各個方面的人才,甚至可能有政府決策所涉及問題的專家,他們參與決策可以給政府決策以直接的幫助.即便是普通公民,他們通過參與決策,表達(dá)他們的看法和利益訴求,也會使政府對決策本身和決策執(zhí)行中可能遇到的問題有更全面的認(rèn)識.這些都會使決策更加科學(xué)合理.與此同時,政府通過吸引公民參與決策可以增加決策的合法性和可接受性.由于公民親自參與了決策,因此會對決策更加理解,也易于接受,從而有利于決策的順利執(zhí)行,畢竟”無論何時,成功的決策執(zhí)行都必須以公民對政策的接受為基礎(chǔ),沒有公民參與,讓公民接受決策幾乎是不可想象的.”(附)二,公民參與政府決策

8、的前提條件1.能夠掌控全局(具有權(quán)威性)又有民主追求的政府公民得以參與政府決策的重要前提之一,是需要有一個即能掌控全局又具有民主追求的政府.公民能否參與政府決策在很大程度上取決于政府一方.相對于公民來說,政府在各個方面都處于強(qiáng)勢地位.如果政府沒有民主追求,不愿意接納公民參與決策,不公開決策信息,公民就很難有機(jī)會參與政府決策.帕特南,福山等人的研究表明:政府的開放與透明度,以及它們對公民參與民主形式的理解態(tài)度和推動作用,對公民參與的范圍,程度和效果具有直接的影響.lj(P214)當(dāng)然,即使政府有民主追求,愿意接受公民參與決策,但如果該政府權(quán)威性不足,不能掌控全局,則很有可能造成公民參與的無序化,

9、造成局面的混亂,不僅使公民參與失效,甚至可能造成社會動蕩.一些國家在民主化改革過程中造成政局動蕩就說明了這一點(diǎn).所以,一個能夠掌控全局又有民主追求的政府對于公民參與政府決策具有決定性的意義.只有這樣的政府才能在保持社會穩(wěn)定的前提下,逐步實(shí)現(xiàn)公民參與決策的法制化,主動公開政府的決策信息,根據(jù)具體的政策問題合理設(shè)計公民參與決策的方式和途徑,從而使公民參與政府決策平穩(wěn),有序進(jìn)行.2.合格的公民公民能否參與政府決策的另一個前提是,公民自身要具備參與政府決策相應(yīng)的素質(zhì)和能力.換句話說,公民自身首先要成為合格的”公民”.那么,什么樣的公民才是合格的”公民”呢?按照我國法律規(guī)定,凡是中華人民共和國國籍的人就

10、是中華人民共和國公民,因此有人認(rèn)為,只要遵紀(jì)守法就是好公民,就是合格的公民.這樣的理解是膚淺的.從政治學(xué)的角度理解,公民的本質(zhì)是有公民權(quán)的人.英文citizen,字義本是”屬于城邦的人”或組成城邦的人,文中譯為”公民”,也有寓意”公人”,有權(quán)參與公共事務(wù)的人的意思.亞里斯多德認(rèn)為,公民的本質(zhì),或”全稱的公民”是”凡得參加司法事務(wù)和治權(quán)機(jī)構(gòu)的人”,或”凡有權(quán)參加議事和審判職能的人.”(川)也就是擁有參與國家(城邦)事務(wù)的政治權(quán)利的人.古希臘雅典城邦,婦女和奴隸就排除在公民之列.馬克思把社會中的人概括為”私人”與”公人”的雙重身份和人6貴州社會科學(xué)總第204期的”私權(quán)利”(privateright

11、)與人的”公權(quán)利”(publicright)的雙重權(quán)利.他指出,公民即”公人”,就是有權(quán)利參加共同體,而且是參加政治共同體,參與國家事務(wù)的人.公民權(quán)利屬于政治自由范疇.6(Pl一16)就這個意義來講,合格的公民首先要具有權(quán)利意識.要意識到參與政治,參與政府決策是自己的權(quán)利,任何人不能隨便剝奪.合格的公民還要具有維護(hù)公共利益的責(zé)任意識,要通過參與政府決策積極維護(hù)公共利益.合格的公民還要具備相應(yīng)的公民能力.要了解并掌握與特定公共事務(wù)相關(guān)的技術(shù)性知識及與參與政府決策所應(yīng)具備的程序性知識.公民還需學(xué)會運(yùn)用創(chuàng)建與運(yùn)作志愿團(tuán)體所必需的”結(jié)社的藝術(shù)”,(P)增強(qiáng)對政府決策的影響力.總之,”合格的公民應(yīng)該是理

12、性之人即具有成熟的公民思想與意識,個性之人即具備實(shí)踐公民資格的能力與智慧,人道之人即明確自身應(yīng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任與義務(wù).”83(P2卜)只有有了合格的公民.才有可能實(shí)現(xiàn)公民對政府決策的有效參與.3.政府與公民的良性互動政府和公民之間的良性互動,是在整體上提高公民參與政府決策水平的重要前提.在這種互動中,政府應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到公民參與決策的意義,擔(dān)負(fù)起引導(dǎo)公民參與的責(zé)任.通過宣傳,教育和參與實(shí)踐等方式,逐步提高公民的整體素質(zhì),增強(qiáng)公民的參與意識和參與能力.而公民的整體素質(zhì)提高了,參與意識和能力增強(qiáng)了,反過來會從外部給政府施加壓力,迫使政府更多更好地開放決策,接受公民參與決策.沒有政府和公民的這種良性互動,要

13、實(shí)現(xiàn)公民對政府決策的有效參與是不可想象的.三,公民參與政府決策的途徑選擇由于公民參與政府決策是公民與政府雙向互動和相互博弈的過程,所以,按照決策參與行為發(fā)起者的不同,可以將決策參與分為由政府發(fā)起的參與和由公民發(fā)起的參與兩類.每類當(dāng)中又包括多種不同的具體參與途徑.參照約翰?C?托馬斯教授和孫柏瑛等人的歸納【(P一,每類公民參與可以分為以下具體途徑:1.由政府發(fā)起的參與由政府發(fā)起的參與根據(jù)政府的出發(fā)點(diǎn)的不同,又可以分為兩類:以獲取政策信息為目的的公民參與和以增強(qiáng)政策的可接受性為目的的公民參與.以獲取政策信息為目的的公民參與.此類參與形式選擇的主要目的在于為政府決策提供信息基礎(chǔ),而不是以授予公眾對決

14、策的實(shí)質(zhì)影響力.其具體形式包括專家咨詢,關(guān)鍵公眾接觸,公民調(diào)查,公民網(wǎng)上參與,公民投訴等.以增強(qiáng)政策的可接受性為目的的公民參與.此類公民參與形式設(shè)計的目的在于促進(jìn)公民對政策的理解和接受,從而保證決策的順利執(zhí)行.因此,這種參與形式要保證公民對決策擁有一定的發(fā)言權(quán)和影響力.其具體形式包括公民大會,聽證會,咨詢委員會,調(diào)解斡旋等.2.由公民發(fā)起的參與隨著公民意識的增強(qiáng)和公民能力的提高,公民及其組織出于表達(dá)和維護(hù)自身利益,實(shí)現(xiàn)積極公民資格以及輔助政府從事社區(qū)公共事務(wù)管理等多種目標(biāo),也可能主動發(fā)起對政府決策的參與行為.由公民發(fā)起的參與行為的功能是多方面的,既可以實(shí)現(xiàn)信息在政府和民眾之間的溝通,又可以對決

15、策施加直接的影響力,甚至還可以直接提供公共服務(wù).因此,對于政府決策具有重要的意義.由公民發(fā)起的參與,具體形式包括公民創(chuàng)制,公民論壇,申訴專員和公民志愿者服務(wù)等.當(dāng)然,任何一種參與類型的劃分和選擇都不是絕對的,通常是多種公民參與形式交叉使用.四,政府吸引公民參與決策應(yīng)注意的問題1.避免無序參與公民參與政府決策如果事先不進(jìn)行充分的準(zhǔn)備和精心的設(shè)計,很有可能導(dǎo)致參與的無序和混亂,而無序化的公民參與不僅達(dá)不到體現(xiàn)民主價值追求和提高決策質(zhì)量的目的,反而可能造成資源的浪費(fèi),決策的拖延,民眾的不滿和對政府的不信任.因此,公民參與之前,政府一定要充分考慮到各種可能的情況,收集盡可能多的信息,進(jìn)行精心的組織和設(shè)

16、計,確保公民參與行為有序進(jìn)行.同時,政府平時就應(yīng)該通過宣傳,教育等手段培養(yǎng)既有民主權(quán)利意識,又理性,不頭腦發(fā)熱的公民.2.決策參與者的代表性問題第6期政府決策中的公民參與7任何政府決策要想做到全民參與都是不可能的事情.由于受到經(jīng)濟(jì)狀況,個人能力興趣,時間等因素的限制,最終能夠參與政府決策的只能是一部分人.這就涉及到參與者的代表性問題.實(shí)踐證明,”參與者經(jīng)常代表的是現(xiàn)存有組織的群體的需要,表達(dá)著他們的特殊利益,而不是公民的普遍利益”,而”參與者通常來自于較高的社會經(jīng)濟(jì)階層”,l2J()那么政府決策會不會受到這些參與者的影響,使決策更多的反應(yīng)他們的利益訴求,而更加忽視了沒有代表參與決策的群體和個人

17、的利益呢?另外,某個聲稱代表某個群體利益的決策參與者真的有這種代表性嗎?這些都是政府要特別注意的問題.政府既要充分考慮參與決策公民的意見,更要有獨(dú)立的判斷,充分考慮各個方面的利益和要求,不為某個或者某些參與者所左右,要使決策真正代表公共利益.3.民主與效率的關(guān)系問題政府吸引公民參與決策,既是對民主價值的追求,同時也是為了提高決策質(zhì)量,使決策順利執(zhí)行,因此也是對效率的追求.但民主和效率經(jīng)常是矛盾的.不適當(dāng)?shù)財U(kuò)大公民參與決策的范圍和深度,可能會大大降低決策的效率;而過分追求效率,又可能忽視公民參與的廣度和深度.要解決這對矛盾,關(guān)鍵是政府要根據(jù)具體的政策問題,選擇不同的公民參與方式,同時要掌握好公民

18、參與的度,比如專業(yè)性很強(qiáng)的政策問題,就不適合采取大規(guī)模公民參與的方式,而公民普遍關(guān)心的一些社會政策問題,則可以適當(dāng)擴(kuò)大公民參與決策的范圍.政府的整體把握是十分必要的,畢竟”公共決策方法并不意味著公共管理者要將所有權(quán)力讓渡給公眾”.(聊)責(zé)任編輯:黃旭東參考文獻(xiàn):1盧梭.社會契約論M.北京:商務(wù)印書館,1982.2約翰?c?托馬斯.公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略M.北京:中國人民大學(xué)出版社,2OO5.E3科恩.論民主M.北京:商務(wù)印書館,1998.4孫柏瑛.當(dāng)代地方治理面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)M.北京:中國人民大學(xué)出版社,20o4.5亞里士多德.政治學(xué)M.北京:商務(wù)印書館,1983.6郭道暉.政府治理與公民社會參與J.河北法學(xué),20o6(1).7帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來M.南昌:江西人民出版社,2OO1.8李圖強(qiáng).現(xiàn)代公共行政中的公民參與M.北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社,20o4.E9孫柏瑛.公民參與形式的類型及其適用性分析J.中國人民大學(xué),2006(5).(上接第1O頁)直接影響群眾的行為規(guī)范和道德取向,進(jìn)而影響整個社會風(fēng)氣,這種社會效應(yīng)又必然對青少年的價值取向產(chǎn)生重大影響.因而踐行社會主義榮辱觀的關(guān)鍵對象群體是領(lǐng)導(dǎo)干部.”上好德則下無隱,上惡貪則下恥爭”,如果為官當(dāng)政者風(fēng)氣不正,是