BOT模式及對高速鐵路融資意義

1、BOT模式及對高速鐵路融資意義     BOT是Build-Operate-Transfer三個(gè)英文單詞第一個(gè)字母的縮寫，中文意思是“建設(shè)-經(jīng)營-移交”，代表著一個(gè)完整的主要用于公共設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目融資模式。20世紀(jì)80年代初期到中期，是項(xiàng)目融資發(fā)展的低潮時(shí)期。在這一階段，雖然有大量的資本密集型項(xiàng)目，特別是發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在尋找資金，但是，世界性的經(jīng)濟(jì)衰退和第三世界債務(wù)危機(jī)所造成的影響還遠(yuǎn)未從人們心中消除，所以如何增強(qiáng)項(xiàng)目抵御政治風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力，如何提高項(xiàng)目的投資收益和經(jīng)營管理水平，成為銀行、項(xiàng)目投資者、項(xiàng)目所在國政府在安

2、排融資時(shí)所必須面對和解決的問題。BOT就是在這樣的背景下發(fā)展起來的一種主要用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新型項(xiàng)目融資模式。無論是歐美發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都常采用這種方式融資和建設(shè)重大項(xiàng)目。     BOT融資模式的基本思路是：由項(xiàng)目所在國政府或所屬機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營提供一種特許權(quán)協(xié)議(Concession Agreement)作為融資的基礎(chǔ)，把本屬政府支配、擁有或控制的資源委托財(cái)團(tuán)法人（主要指私營部門）進(jìn)行一攬子承包投資，由本國公司或者外國公司作為項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營者安排融資，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目在有限的時(shí)間內(nèi)即在特許期屆滿時(shí)經(jīng)營該項(xiàng)

3、目并獲取商業(yè)利潤，然后根據(jù)協(xié)議無償將該項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給所在國的政府機(jī)構(gòu)。因此，BOT實(shí)質(zhì)上是一種債務(wù)與股權(quán)相混合的產(chǎn)權(quán)，有時(shí)BOT也被人們稱為暫時(shí)私有化過程。     BOT既是一種融資方式，又是一種投資、建設(shè)和經(jīng)營方式，BOT項(xiàng)目融資只是利用BOT方式進(jìn)行公共項(xiàng)目建設(shè)的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并不是全部過程。世界銀行1994年世界發(fā)展報(bào)告指出，BOT實(shí)際上至少包括以下三種基本方式：     一是BOT(BuildOperateTransfer)即“建設(shè)-經(jīng)營-移交”，是最典型的形式，通常稱之為“標(biāo)準(zhǔn)BOT”。

4、當(dāng)政府給予某些公司新項(xiàng)目建設(shè)的特許權(quán)時(shí)，通常采用這種形式。私營機(jī)構(gòu)愿意自行融資建設(shè)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，并在一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)營該設(shè)施(但無所有權(quán))，然后將其移交給政府部門或其他公共機(jī)構(gòu)。     二是BOOT(Build-Own-Operate-Transfer)，意為“建設(shè)-擁有經(jīng)營-經(jīng)交”。私營機(jī)構(gòu)或某國際財(cái)團(tuán)融資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，項(xiàng)目建成后在規(guī)定期限內(nèi)擁有所有權(quán)并進(jìn)行經(jīng)營，期滿后將項(xiàng)目移交給政府。     三是BOO(Build-Own-Operate)，意為“建設(shè)-擁有-經(jīng)營”。在這種方式中私營機(jī)構(gòu)

5、根據(jù)政府賦予的特許權(quán)，建設(shè)并經(jīng)營某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施，但是并不在一定時(shí)期后將該設(shè)施移交給政府機(jī)構(gòu)。     融資功能是BOT模式的主要功能。BOT系列項(xiàng)目的投資主體是私營公司項(xiàng)目主體，是東道國政府的基礎(chǔ)性項(xiàng)目。因此出現(xiàn)了帶資承包方式，即由私營公司及財(cái)團(tuán)進(jìn)行融資承包建設(shè)項(xiàng)目，這種功能不僅可以解決發(fā)展中國家資金短缺的問題，更重要的是可使發(fā)展中國家擺脫債務(wù)危機(jī)的困擾，使項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分散或轉(zhuǎn)移。從融資方式看，有匯集自有資金、銀行貸款、出口信貸、銀團(tuán)聯(lián)合貸款以及與有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的外國公司合作承包等?？梢哉fBOT是一種集融資、建設(shè)、經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓于一體的多功能投資方式。所以，

6、BOT融資方式是一個(gè)系統(tǒng)方式，它跨越獨(dú)資、合資與合作之間的界限，可以運(yùn)用各種各樣的投資方式。而其最大的特點(diǎn)是可以物引資，而這特別適合發(fā)展中國家的國情?？v觀以往BOT項(xiàng)目融資的實(shí)施過程和實(shí)施結(jié)果來看，對政府來說，BOT融資方式有以下明顯優(yōu)勢：     第一，便于籌集與利用項(xiàng)目的急需建設(shè)資金。一般情況下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往嚴(yán)重滯后，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，需要政府加以改善，而建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要巨額的資金，但政府又無力解決，采用BOT方式就可在一定程度上緩解政府由于種種原因而不能滿足其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)龐大的資金需求的矛盾。因而BOT方式是減輕政府公共部門負(fù)

7、擔(dān)，緩解基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金短缺矛盾的有效方式。     第二，可以有效轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營具有長期性和不定性的特點(diǎn)，在項(xiàng)目的整個(gè)建設(shè)運(yùn)營過程中存在著一系列風(fēng)險(xiǎn)，采用BOT方式后，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目承建者和運(yùn)營者，對于政府來說，無疑可以避免因風(fēng)險(xiǎn)可能造成的損失。     第三，減輕相關(guān)連帶責(zé)任。由于BOT項(xiàng)目融資的全部責(zé)任轉(zhuǎn)移到項(xiàng)目發(fā)起人或項(xiàng)目承建者，不需要政府對有關(guān)項(xiàng)目借款、擔(dān)保、保險(xiǎn)負(fù)連帶責(zé)任，這樣就大大減輕了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，使政府不必為償還債務(wù)而承受大的壓力。因此，BOT方式是

8、減少政府債務(wù)特別是減輕外債責(zé)任的一種良好形式。     第四，實(shí)現(xiàn)對成本預(yù)算的控制。無論在哪一個(gè)國家，完成國有項(xiàng)目建設(shè)都特別容易超支，工程結(jié)算總是需要調(diào)整概算。而采用BOT方式，通過承包人的投資收益與他們履行的合同的情況相聯(lián)系，以防超支，有利于承包人通過有效的設(shè)計(jì)，嚴(yán)格控制預(yù)算，保證項(xiàng)目按時(shí)、按質(zhì)完成。     第五，滿足公眾的公共需求。采用BOT方式，可使本來急需建設(shè)而政府目前又無力投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目因其他資金的進(jìn)入，在政府有能力建設(shè)前就提前建成并發(fā)揮作用，從而可以提前滿足社會和公眾的需求

9、。同時(shí)，一旦項(xiàng)目進(jìn)人實(shí)施階段，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營效率都比較高，這就使項(xiàng)目的承辦者或運(yùn)營者以更好的服務(wù)或更低的價(jià)格使社會和公眾受益。     第六，可吸收國外先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。由于BOT項(xiàng)目常常是由國外、境外發(fā)達(dá)國家和地區(qū)具有實(shí)力的私營機(jī)構(gòu)來承包，因而必然采用先進(jìn)的技術(shù)和實(shí)施先進(jìn)的管理。所以，政府可以從項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營中學(xué)到先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。     第七，有利于開拓資本市場和吸引外資。采用BOT方式，可以通過鼓勵(lì)當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)和人士發(fā)展自己的基礎(chǔ)設(shè)施而匯集本地資本，也可以通過吸引國外投資，來支

10、持本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。       當(dāng)然，采用BOT方式，也不容忽視其存在潛在的負(fù)面效應(yīng)。對所在國政府而言，同樣需要在實(shí)際運(yùn)用中加以注意：     其一，由于BOT方式是將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在一定期限內(nèi)全權(quán)交由承包商建設(shè)運(yùn)營，所以在特許權(quán)規(guī)定的期限內(nèi)，政府將失去對項(xiàng)目所有權(quán)及經(jīng)營權(quán)的控制。     其二，由公營機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移過來的某些風(fēng)險(xiǎn)將在私營機(jī)構(gòu)較高的融資費(fèi)用中得到反映。一般情況下，私營機(jī)構(gòu)借款的費(fèi)用高于國家借款的費(fèi)用；同時(shí)，私人投資者

11、在承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn) 的同時(shí)，要求有較高的投資回報(bào)率(高于供應(yīng)機(jī)構(gòu)要求的回報(bào))。     其三，盡管采用BOT方式后項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程加快了，設(shè)計(jì)也比較好，但項(xiàng)目標(biāo)的過程比較長，政府很容易失去對設(shè)計(jì)過程的控制。     其四，如果承包商是外國的，而項(xiàng)目產(chǎn)品又基本上在本國市場銷售，那么在BOT項(xiàng)目完成以后就會有大量的外匯流出。     由于BOT方式是私營機(jī)構(gòu)進(jìn)入國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的建設(shè)運(yùn)營項(xiàng)目，而私營機(jī)構(gòu)的目的主要是通過未來若干年的收費(fèi)，取得長期

12、穩(wěn)定的收入以歸還借款并獲得利潤，所以，在國家的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中，能通過收費(fèi)獲得收入的設(shè)施或服務(wù)項(xiàng)目等都適合于采用BOT方式來進(jìn)行融資建設(shè)。具體包括：公共設(shè)施項(xiàng)目如電力、電訊、自來水、排污等；公共工程項(xiàng)目，如大壩、水庫、倉庫等；交通設(shè)施項(xiàng)目，如公路、鐵路、橋梁、隧道、港口、機(jī)場等。此外，也可以運(yùn)用于本應(yīng)由政府投資建設(shè)的資源開發(fā)項(xiàng)目和工業(yè)項(xiàng)目。     近年來，BOT項(xiàng)目在世界各國得到了蓬勃發(fā)展，不論在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家，都非?？春肂OT方式，并被當(dāng)作一種各國通用的模式而廣泛運(yùn)用于大型項(xiàng)目，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，向世人展示了它良好的績效。如英法

13、海底高速鐵路隧道工程項(xiàng)目就是發(fā)達(dá)國家運(yùn)用了BOT融資相當(dāng)成功的案例；在20世紀(jì)末的10余年時(shí)間里，亞洲地區(qū)每年的基建項(xiàng)目標(biāo)的高達(dá)1300億美元。許多發(fā)展中國家紛紛引進(jìn)BOT方式進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)，如泰國的曼谷二期高速公路、巴基斯坦的Hah River電廠、馬來西亞南北高速公路都是發(fā)展中國家經(jīng)營BOT模式成功案例之一。發(fā)展中國家通過經(jīng)濟(jì)改革，將大量的國際資本運(yùn)用于國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，對發(fā)展國家經(jīng)濟(jì)起了積極作用。隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，廣大發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇并迅速增長，同時(shí)也面臨人口增加、資源短缺、城市化和環(huán)境污染等問題的巨大壓力，在能源、交通、供水、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面投資需求劇增，國家公共部

14、門投資難以滿足需求，利用私人力量進(jìn)行投資建設(shè)成為必然。由于BOT項(xiàng)目的最終所有權(quán)屬于政府，保證了國家對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的主權(quán)，因此，BOT已成為發(fā)展中國家減少主權(quán)借款和吸引國內(nèi)外直接投資基礎(chǔ)設(shè)施的有效手段，具有廣闊的應(yīng)用前景。     隨著我國建設(shè)資金短缺和基礎(chǔ)設(shè)施不足的矛盾日益突出，采用國際上流行的BOT方式加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)已是時(shí)代發(fā)展的必然。高速鐵路建設(shè)的決策者們應(yīng)充分認(rèn)識到BOT模式的積極應(yīng)用價(jià)值，如BOT方式運(yùn)用于經(jīng)營性鐵路建設(shè)項(xiàng)目中可以減少這類項(xiàng)目對國家投人的依賴，還有利于鐵路建設(shè)項(xiàng)目引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)。同時(shí)BOT方式把融資者、承包商等各方面

15、的經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系在一起，往往能充分調(diào)動各方面的潛能，引進(jìn)或創(chuàng)新技術(shù)，從而縮短工期、節(jié)約資金，還可以避免國家的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。BOT項(xiàng)目的貸款風(fēng)險(xiǎn)由私人財(cái)團(tuán)承擔(dān)，政府不須提供項(xiàng)目投資、貸款的擔(dān)保，從根本上避免了國家的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。國家可以集中資金進(jìn)行長大干線、路網(wǎng)樞紐和國土開發(fā)等公益性較強(qiáng)的鐵路建設(shè)。因此，BOT方式的出現(xiàn)，已成為鐵路建設(shè)融資的新途徑，并為進(jìn)一步深化鐵路建設(shè)投融資體制改革和鐵路管理體制的改革，提高鐵路項(xiàng)目的經(jīng)營效率，起到積極作用。我國各級地方政府對利用BOT方式的積極性也很高，如海南省以股份制公司形式，向國內(nèi)外籌資，進(jìn)行東線高速公路、三亞鳳凰國際機(jī)場的建設(shè)，采用的就是BOT融資方式。此外，廣

16、東沙角B電站、廣州北環(huán)高速公路也是采用BOT方式建設(shè)的，不過，在鐵路建設(shè)尤其是高速鐵路建設(shè)方面。BOT投融資方式的應(yīng)用還是空白，我國在高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)踐中也積累了一些寶貴經(jīng)驗(yàn)，這無疑給我們把BOT投資方式引人高速鐵路建設(shè)提供了契機(jī)。所以我們應(yīng)該在未來高速鐵路建設(shè)中充分利用國內(nèi)前期在該領(lǐng)域的基礎(chǔ)、國外在該領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)，借助BOT方式的優(yōu)勢，開創(chuàng)我國高速鐵路投融資的新局面。     一方面我們要重視BOT投融資模式對公共項(xiàng)目建設(shè)的積極意義，在我國高速鐵路項(xiàng)目建設(shè)中積極引入BOT模式，充分發(fā)揮其能有效分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，控制成本預(yù)算，滿足公共需求的長

17、處，可同時(shí)我們也應(yīng)意識到國家如果利用這一模式，也必須清醒地認(rèn)識到我們鐵路行業(yè)利用BOT模式存在的不少制約因素。如有關(guān)BOT融資模式的管理機(jī)構(gòu)和法規(guī)有待建立，尚未研究制定鐵路項(xiàng)目實(shí)施BOT的發(fā)展政策、項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃以及具體的法規(guī)如政府管理機(jī)構(gòu)、審批程序等，也沒有建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)來規(guī)范和指導(dǎo)BOT的實(shí)施；并且工程項(xiàng)目前期工作滯后，而高速鐵路項(xiàng)目實(shí)施BOT往往需要進(jìn)行大量的前期工作，進(jìn)行詳細(xì)深入的財(cái)務(wù)和技術(shù)可行性研究。目前鐵路項(xiàng)目立項(xiàng)審批仍由國家計(jì)劃安排，遠(yuǎn)未市場化，且缺少有深度研究的項(xiàng)目儲備。由于BOT投融資模式還必須涉及到政府、貸款人、投資商、金融機(jī)構(gòu)和運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)等眾多部門和組織，具體操作中的

18、談判程序比較復(fù)雜，前期談判成本費(fèi)用比較高，因此，利用BOT模式必須穩(wěn)妥謹(jǐn)慎，事前要選擇好合適的項(xiàng)目，做好準(zhǔn)備工作。     由于BOT投資方式涉及國家的產(chǎn)業(yè)政策、利用外資政策和投資政策，可是我國目前關(guān)于鐵路發(fā)展的宏觀政策還不夠完善；目前鐵路投融資體制也有待進(jìn)一步完善和成熟。如鐵路運(yùn)價(jià)過低，不能反映市場規(guī)律，國家也沒有建立起有效的鐵路設(shè)施投入產(chǎn)出機(jī)制，鐵路設(shè)施沒有完全按市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營。這些都制約著非公有企業(yè)對鐵路的投入。其他發(fā)展中國家利用BOT投融資模式的實(shí)踐已充分證明，如果一國的某行業(yè)的改革滯后，市場化程度低，那么在與國際經(jīng)濟(jì)接軌的過程中采用BOT等投融資運(yùn)營方法時(shí)必然有許多沖突或摩擦，因此，我國鐵路必須加快改革與開放的步伐，提高鐵路投融資運(yùn)營的市場化程度，加強(qiáng)法制建設(shè)，完善有關(guān)BOT投融資法律體系，為BOT在我國高速鐵路行業(yè)的應(yīng)用提供強(qiáng)