公私合營(yíng)(PPP)模式解析-

1、公私合營(yíng)(PPP模式解析一、PPP的概念廣義PPP(Public-Private-Partnership也稱(chēng)3P模式,即公私合作模式,是公共基礎(chǔ)設(shè)施一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下,鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)與政府進(jìn)行合作,參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。通過(guò)這種合作方式,合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí),政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營(yíng)企業(yè),而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。雙方首先通過(guò)協(xié)議的方式明確共同承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn),其次明確各方在項(xiàng)目各個(gè)流程環(huán)節(jié)的權(quán)利和義務(wù),最大限度地發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì),使得建設(shè)擺脫政府行政的諸多干預(yù)和限制,又充分發(fā)揮民營(yíng)資本在資源整合與經(jīng)營(yíng)上的

2、優(yōu)勢(shì)。PPP的基本形式包括:運(yùn)營(yíng)維護(hù)協(xié)議、管理協(xié)議、租賃購(gòu)買(mǎi)、BT、BOT、BLT、BOOT、特許經(jīng)營(yíng)、非公共機(jī)構(gòu)擁有等。狹義的PPP是指政府與私人部門(mén)組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV,引入社會(huì)資本,共同設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā),共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),全過(guò)程合作,期滿(mǎn)后再移交給政府的公共服務(wù)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)方式。 二、PPP模式的典型結(jié)構(gòu)PPP典型的結(jié)構(gòu)為:政府部門(mén)或地方政府通過(guò)政府采購(gòu)的形式與中標(biāo)單位組建的特殊目的公司簽定特許合同,由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議,向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定,使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種融資

3、形式的實(shí)質(zhì)是:政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)。 三、PPP的風(fēng)險(xiǎn)歸屬PPP模式設(shè)計(jì)的核心是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。由公共部門(mén)和民營(yíng)部門(mén)共同承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè),并且分擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn),這是PPP模式在全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面廣泛應(yīng)用的原因。在不同的PPP項(xiàng)目中,由于項(xiàng)目的限制和范圍不同,風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)情況會(huì)有所不同。公共部門(mén)要實(shí)現(xiàn)合理的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移,這是公共部門(mén)采用PPP模式的一個(gè)重要原因,而民營(yíng)部門(mén)則要求在合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)基礎(chǔ)上,要達(dá)到預(yù)期的投資回報(bào),這是民營(yíng)部門(mén)參與PPP模式的初衷。公共部門(mén)轉(zhuǎn)移給民營(yíng)部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)包括建設(shè)費(fèi)用的增加風(fēng)險(xiǎn)、完工延遲風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用增加風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)及

4、更新費(fèi)用變動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)等。四、PPP項(xiàng)目失敗主要原因1、法律保障體系不健全。2、審批、決策周期長(zhǎng)。在青島威立雅污水處理項(xiàng)目中,政府對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的了解和PPP模式的認(rèn)識(shí)有限,頻繁轉(zhuǎn)變對(duì)項(xiàng)目的態(tài)度導(dǎo)致合同經(jīng)長(zhǎng)時(shí)間談判才簽署。3、政治影響因素大。PPP項(xiàng)目通常與群眾生活相關(guān),關(guān)系到公眾利益。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中,可能會(huì)因各種因素導(dǎo)致價(jià)格變動(dòng),遭受公眾的反對(duì)。如北京第十水廠(chǎng)由于成本上升需要漲價(jià),但遭到來(lái)自公眾的阻力,政府為維持安定也表示反對(duì)漲價(jià)。4、政府信用風(fēng)險(xiǎn)高。地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè),有時(shí)會(huì)與合作方簽訂一些脫離實(shí)際的合同以吸引民間資本投資。項(xiàng)目建成后,政府難以履行合同義務(wù),直接危害合作方的利益。在廉江

5、中法供水項(xiàng)目中,政府與合作方簽訂的合作經(jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同中,政府承諾廉江自來(lái)水公司在水廠(chǎng)投產(chǎn)的第一年每日購(gòu)水量不少于6萬(wàn)立方米,但當(dāng)年該市自來(lái)水日消耗量?jī)H為2萬(wàn)立方米,合同難以執(zhí)行。5、配套設(shè)施不完善。一些PPP項(xiàng)目,通常需要相應(yīng)的配套基礎(chǔ)設(shè)施才能運(yùn)營(yíng),如污水處理廠(chǎng)需要配套的管線(xiàn)才能生產(chǎn)。在實(shí)際中,有些PPP 項(xiàng)目配套設(shè)施不完善,使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)陷入困境。6、項(xiàng)目收益無(wú)保障。一些PPP項(xiàng)目建成后,政府或其他投資人新建、改建其他項(xiàng)目,與該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng),損害其利益。在杭州灣跨海大橋建設(shè)未滿(mǎn)兩年時(shí),相隔僅五十公里左右的紹興杭州灣大橋已準(zhǔn)備開(kāi)工,與杭州灣跨海大橋形成直接商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。此外,政府對(duì)

6、一些PPP項(xiàng)目承諾特定原因造成的虧損進(jìn)行補(bǔ)貼,但補(bǔ)貼額度與方法無(wú)具體規(guī)定。五、PPP的優(yōu)缺點(diǎn)1.優(yōu)點(diǎn)(1雙贏(yíng)。在PPP的投融資方式下,公共部門(mén)和民營(yíng)企業(yè)共同參與項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng),可以發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì),充分利用有限資源,并通過(guò)建立長(zhǎng)期互利的合作目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)共贏(yíng)。(2彌補(bǔ)公共部門(mén)資金不足。PPP項(xiàng)目基本上都是建設(shè)周期長(zhǎng),耗資巨大的工程,單靠公共部門(mén)的力量很難在短期內(nèi)募集到足夠的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金,但PPP模式恰恰彌補(bǔ)了這一缺陷。(3節(jié)約了管理成本和資金成本。民營(yíng)企業(yè)由于利益驅(qū)動(dòng)會(huì)更加積極地參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來(lái),這樣既降低了公共部門(mén)的管理成本和壓力,也減少了公共部門(mén)的資金成本。(4提高工作效率。由于其機(jī)制創(chuàng)新

7、、管理靈活、責(zé)權(quán)利明確,比傳統(tǒng)的由政府單獨(dú)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的模式更為高效,反而使政府部門(mén)的工作克服了諸如效率低下等方面的弊病。(5節(jié)約了時(shí)間。公私聯(lián)營(yíng)縮短了建設(shè)期,加快了為公眾服務(wù)的速度,并節(jié)省了時(shí)間,使得公眾能更加快捷和便利的享受公共設(shè)施所提供的服務(wù)。(6有助于提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平。由于政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的角色得到了轉(zhuǎn)換,在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中政府有了新的合作伙伴,這樣也使得政府部門(mén)工作得到了更多的監(jiān)督和約束,民營(yíng)企業(yè)基于利益驅(qū)動(dòng)和回收成本的需要,也會(huì)更加努力地提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)水平,從而獲得更多的投資回報(bào)。2.缺點(diǎn)(1風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別難。風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別需要大量的數(shù)據(jù)和資料,并對(duì)大量的信息資料進(jìn)行

8、系統(tǒng)的分析和研究;而收集的資料是有限的。(2風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制要求高。如果沒(méi)有一個(gè)好的、平衡的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,那么日后會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目成本的提高,并且會(huì)使合作的一方或各方都難以繼續(xù)并發(fā)揮他們各自的潛力。(3由于PPP模式的組織形式非常復(fù)雜,合作各方之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同層次、類(lèi)型的利益和責(zé)任上的分歧,如果這些分歧得不到有效化解,那么導(dǎo)致一些合作項(xiàng)目的夭折與失敗將在所難免。(4PPP沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用程序參照。由于目前PPP還沒(méi)有形成一種固定的模式,使得新上馬的PPP項(xiàng)目在實(shí)踐操作過(guò)程中難免會(huì)走一些前人走過(guò)的彎路,并且,從已運(yùn)行項(xiàng)目來(lái)看,有些操作程序較亂,操作不規(guī)范的情況也屢有發(fā)生。(5易產(chǎn)生糾紛問(wèn)題。尤其

9、目前在我國(guó),PPP模式還沒(méi)有完整的法律配套體系,還缺乏足夠的法律、法規(guī)支持,使得運(yùn)作中許多依據(jù)無(wú)章可循;然而,PPP在利益分配、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方面也容易產(chǎn)生很多糾紛問(wèn)題,如果參與PPP項(xiàng)目私人企業(yè)得不到有效約束,那么容易在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)等各階段產(chǎn)生問(wèn)題,發(fā)生公共產(chǎn)權(quán)糾紛。(6投資人選擇難度大。投資人的選擇本身就是一件復(fù)雜、充滿(mǎn)很大不確定性的工作,由于政府對(duì)投資人招商不熟悉,缺乏有效的投資人選擇機(jī)制和經(jīng)驗(yàn),再加上政府普遍缺乏聘請(qǐng)顧問(wèn)的意識(shí),在引進(jìn)投資人的過(guò)程中,往往對(duì)投資人的誠(chéng)信、實(shí)力、資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)等方面考察不充分。如果政府一旦選擇了這類(lèi)不良投資商的同時(shí),那么他們事后違約的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)漸漸

10、膨脹起來(lái)。六、PPP在中國(guó)的發(fā)展空間10月28日,財(cái)政部印發(fā)地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法,最大亮點(diǎn)就是要大力推廣PPP模式,通過(guò)PPP模式將政府債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)。在融資政策的基礎(chǔ)上,財(cái)政部擬采取公司制PE形式設(shè)立中央財(cái)政PPP融資支持資金,為PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、準(zhǔn)備階段和融資過(guò)程提供資金支持。財(cái)政部制定的“政府和社會(huì)資本合作模式(PPP操作指南”也已經(jīng)過(guò)幾次征求意見(jiàn)和修改,近期將正式公布。國(guó)家發(fā)改委下發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法(征求意見(jiàn)稿,并要求各單位于12月3日前對(duì)意見(jiàn)稿進(jìn)行反饋。這些指導(dǎo)性、規(guī)范性文件均將于近期出臺(tái)。根據(jù)國(guó)務(wù)院研究發(fā)展中心的測(cè)算，到 2020 年，與城鎮(zhèn)化

11、相關(guān)的融資 需求約為 42 萬(wàn)億元。地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法 規(guī)定，通過(guò) PPP 模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)。并要求在建項(xiàng) 目要優(yōu)先通過(guò) PPP 模式推進(jìn)。可見(jiàn)，在嚴(yán)控地方政府債務(wù)的情況下，應(yīng)對(duì) 未來(lái)幾十年城鎮(zhèn)化的資金缺口， 應(yīng)主要通過(guò)政府與社會(huì)資本合作模式和地 方政府債券解決后續(xù)融資。 七、PPP 在我國(guó)各省的應(yīng)用 1.江蘇系 PPP 模式首批試點(diǎn)省份 2014 年 8 月 27 日，江蘇省首批政府和社會(huì)資本合作(PPP試點(diǎn)項(xiàng)目 培訓(xùn)暨推介會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)“江蘇 PPP 推介會(huì)”）在南京召開(kāi)。此次推介會(huì)甄選 了 15 個(gè)擬運(yùn)用 PPP 模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，總投資額約 875 億元。涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施、供水安全保障、污水處理設(shè)施建設(shè)、生活垃圾 無(wú)害化處理以及完善公共服務(wù)設(shè)施配套五大領(lǐng)域。江蘇系全國(guó)推廣運(yùn)用 PPP 模式試點(diǎn)的首批省份，目前已經(jīng)設(shè)立省級(jí) PPP 試點(diǎn)中心。 2.福建公布 28 個(gè) PPP 試點(diǎn)推薦項(xiàng)目 2014 年 9 月 17 日下午，福建全省推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP） 試點(diǎn)工作視頻會(huì)議在福州召開(kāi)，向社會(huì)發(fā)布了 28 個(gè)項(xiàng)目推薦開(kāi)展 PPP 試 點(diǎn)，總投資 1478.6