司法預(yù)算制度應(yīng)以司法公正為基石

1、司法預(yù)算制度應(yīng)以司法公正為基石(1)司法預(yù)算是實(shí)現(xiàn)國(guó)家司法機(jī)器有效運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，司法預(yù)算制度是否科學(xué)直接影響到司法制度與司法程序的科學(xué)性。人民法院第三個(gè)五年改革綱要（2009-2013）指出，要進(jìn)一步解決制約人民法院科學(xué)發(fā)展的體制性、機(jī)制性、保障性障礙，改革經(jīng)費(fèi)保障體制，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法審判制度，并把加強(qiáng)法院經(jīng)費(fèi)保障作為第三個(gè)五年的主要任務(wù)之一。司法需求決定司法供給，人民法院經(jīng)費(fèi)保障體制改革的需求，反映了當(dāng)前司法預(yù)算制度的滯后性，呼喚著科學(xué)的司法預(yù)算制度。    一、目標(biāo)與定位：司法預(yù)算制度應(yīng)以司法公正為基石    中

2、國(guó)司法改革的主導(dǎo)任務(wù)是通過(guò)制度創(chuàng)新，提高司法機(jī)構(gòu)“公共產(chǎn)品”的出產(chǎn)能力和效益，更有效、更充分、更完善地保護(hù)社會(huì)主體的正當(dāng)權(quán)利，創(chuàng)造、完善并維護(hù)適應(yīng)新的歷史條件的政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)生活諸方面的法律秩序。1高質(zhì)的司法機(jī)構(gòu)“公共產(chǎn)品”要求司法公正，公正方能高質(zhì)；高效的司法機(jī)構(gòu)“公共產(chǎn)品”需要司法權(quán)威，權(quán)威方能高效。但是權(quán)威是建立在公正基礎(chǔ)上的，只有公正才能權(quán)威。因此，司法改革的每一次制度創(chuàng)新均需建立在有利于司法公正的基礎(chǔ)上，司法預(yù)算制度改革亦當(dāng)如此。    參照中國(guó)現(xiàn)階段公共財(cái)政語(yǔ)境下預(yù)算法的應(yīng)然立法宗旨，2中國(guó)當(dāng)前司法預(yù)算制度改革的應(yīng)然目標(biāo)是：為建立健全適應(yīng)社會(huì)主義司

3、法制度需要的司法財(cái)政制度，規(guī)范司法預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督行為，科學(xué)、合理、公平配置司法財(cái)政資源，加強(qiáng)對(duì)司法財(cái)政收支的管理、監(jiān)督和控制，提高司法預(yù)算的獨(dú)立性，防范和化解司法財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，防止司法受制于財(cái)政干預(yù)，實(shí)現(xiàn)司法公正。    二、現(xiàn)象與問(wèn)題：當(dāng)前司法經(jīng)費(fèi)保障制度引發(fā)的難題    雖然是中央集權(quán)的單一制國(guó)家，但我國(guó)法院體系卻存在著高度分權(quán)的制度安排，表現(xiàn)之一就是分散化的財(cái)政保障，并非國(guó)家統(tǒng)一的預(yù)決算撥款。3法院經(jīng)費(fèi)保障主要有幾方面：首先，同級(jí)財(cái)政的撥款是法院經(jīng)費(fèi)的主要組成部分；其次，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金；再次，訴訟收費(fèi)雖然政策

4、制度上已經(jīng)與經(jīng)費(fèi)保障脫鉤，但對(duì)于部分法院而言，這一經(jīng)費(fèi)來(lái)源依然重要。雖然中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金比重逐年增加，但由于法院經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源仍是同級(jí)政府財(cái)政撥款，由此引發(fā)了一系列飽受詬病的影響司法公正的問(wèn)題。    （一）司法的地方保護(hù)頑疾    司法權(quán)地方化突出表現(xiàn)在法院、檢察院與地方黨委、政府、人大等機(jī)關(guān)之間的關(guān)系中法院、檢察院的財(cái)權(quán)、人事權(quán)受制于地方。具體表現(xiàn)在案件受理上的地方保護(hù)主義、案件審理中的地方保護(hù)主義、案件執(zhí)行中的地方保護(hù)主義。4目前各地司法活動(dòng)中普遍存在的金錢案、人情案、關(guān)系案等現(xiàn)象，相當(dāng)大一部分是出于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)司

5、法活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)和控制。司法地方化的實(shí)質(zhì)是地方不當(dāng)?shù)亟亓袅嗽緫?yīng)由中央統(tǒng)一行使的司法權(quán),影響了司法的獨(dú)立和公正。其產(chǎn)生的危害是巨大的：不僅使法院不能監(jiān)督和制約行政權(quán)力，而且使有的法院“實(shí)際上成為地方保護(hù)主義的工具”5。司法地方化有政治體制的原因，有行政區(qū)劃體制原因，但主要是司法財(cái)政體制方面的原因，下文將論述之。    （二）財(cái)力無(wú)法保障法院的“事權(quán)”    司法權(quán)力是一種國(guó)家權(quán)力，地方各級(jí)人民法院、檢察院都是國(guó)家設(shè)在地方的法院、檢察院，代表國(guó)家行使司法權(quán)，適用統(tǒng)一的法律規(guī)范，平等地保護(hù)各方當(dāng)事人的利益，保障國(guó)家法制的統(tǒng)一，突出的表現(xiàn)就

6、是人民法院的裁判文書在全國(guó)均有法定的既判效力。從這種意義上講，地方司法機(jī)關(guān)的司法職能是一種中央事權(quán)，而其司法經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政承擔(dān)，這與“事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”6的要求不相符。A地的案件由于法律規(guī)定，由B地人民法院管轄審理和執(zhí)行，相應(yīng)經(jīng)費(fèi)由B地財(cái)政承擔(dān)，這無(wú)疑加重了B 地財(cái)政負(fù)擔(dān)。另外由于地方財(cái)政在考慮司法預(yù)算時(shí)，未考慮司法機(jī)關(guān)行使職權(quán)的特殊性，相應(yīng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算不足，引發(fā)人員經(jīng)費(fèi)、司法設(shè)施經(jīng)費(fèi)等短缺，影響司法職能的發(fā)揮。目前，除了部分法院能夠做到所有經(jīng)費(fèi)均由同級(jí)財(cái)政撥款全額保障之外，多數(shù)法院仍需依不同支出，由來(lái)自多種渠道的經(jīng)費(fèi)給予支撐。    （三）司法建設(shè)的地區(qū)不平衡

7、60;   由于司法經(jīng)費(fèi)受制于地方，而地區(qū)發(fā)展不平衡影響地區(qū)的財(cái)政收入，財(cái)政收入的高低又將影響司法預(yù)算。在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，司法經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，以前有的地區(qū)法院連工作人員的基本工資都時(shí)有被拖欠，不得不用訴訟收費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)。而就司法設(shè)施和裝備而言，東部地區(qū)、大城市和中西部的法院之間歷來(lái)存在很大差距。近年來(lái)，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的法院，除了同級(jí)財(cái)政和省內(nèi)訴訟費(fèi)用統(tǒng)籌開(kāi)始加大改善這方面條件的力度之外，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和國(guó)債的利用等渠道發(fā)揮了重要作用，各個(gè)法院的設(shè)施及裝備狀況因此有了較為普遍的提升。7但是，各地法院通過(guò)財(cái)政所獲的司法成本投入仍然高度不平衡。   

8、三、背景與原因：司法預(yù)算不獨(dú)立的司法財(cái)政局限性    長(zhǎng)期以來(lái)，司法經(jīng)費(fèi)主要由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。2007年以來(lái)，中央財(cái)政開(kāi)始轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金補(bǔ)充司法經(jīng)費(fèi)。2009年，中央出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障工作的意見(jiàn)，明確提出把能夠使訴訟收費(fèi)與法院各項(xiàng)支出“脫鉤”的經(jīng)費(fèi)全額保障作為改革目標(biāo)。但該文件尚未把逐步建立國(guó)家統(tǒng)一的司法預(yù)決算制度列入當(dāng)前的政策目標(biāo)。司法預(yù)算主要由地方負(fù)擔(dān)，中央預(yù)算尚未法定化，科學(xué)獨(dú)立的司法預(yù)算制度尚未建立，是產(chǎn)生前文所述問(wèn)題的主要原因。    （一）司法預(yù)算受制于政府引發(fā)行政干預(yù)司法    司法

9、經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，“就人類天性之一般情況而言，對(duì)某人的生活有控制權(quán)，等于對(duì)其意志有控制權(quán)”8。一方面，政府通過(guò)財(cái)政控制司法機(jī)關(guān)，在各地方每年的人大開(kāi)會(huì)或政府會(huì)議的文件中，都要求司法為本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“保駕護(hù)航?！绷硪环矫妫痉C(jī)關(guān)獲取多少經(jīng)費(fèi)取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政收入狀況，司法機(jī)關(guān)與地方經(jīng)濟(jì)利益形成了依附關(guān)系，因而更多地是著眼于本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)執(zhí)行法律，而不是維護(hù)國(guó)家的法制統(tǒng)一和司法公正。上述兩方面原因產(chǎn)生的必然結(jié)果是地方保護(hù)主義，導(dǎo)致黨委、政府、人大甚至政協(xié)對(duì)司法的不當(dāng)干預(yù)。    （二）司法預(yù)算受制于地方影響司法職能發(fā)揮  &#

10、160; 作為國(guó)家權(quán)力的司法權(quán)，其職能行使的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于地方財(cái)政，一方面，地方財(cái)政承擔(dān)了中央職能行使的經(jīng)費(fèi)，超出了地方財(cái)政承擔(dān)的范圍，事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一。另一方面，地方政府承擔(dān)司法經(jīng)費(fèi)后，司法機(jī)關(guān)的職能發(fā)揮受到地方阻力，司法的全國(guó)性職能無(wú)法充分發(fā)揮，影響國(guó)家法制的統(tǒng)一和司法權(quán)威。這必然產(chǎn)生“財(cái)力無(wú)法保障法院事權(quán)”的問(wèn)題。另外，如前所述，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，司法經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，也會(huì)極大影響司法權(quán)能的行使。因此，加強(qiáng)中央對(duì)司法經(jīng)費(fèi)的調(diào)控，有利于平衡各地區(qū)司法發(fā)展速度，有利于司法職能的充分發(fā)揮。    四、啟示與建議：以獨(dú)立司法預(yù)算回應(yīng)司法公正   

11、 從前述問(wèn)題和原因分析來(lái)看，降低甚至消除司法預(yù)算對(duì)地方財(cái)政的依賴程度，加大中央財(cái)政對(duì)司法經(jīng)費(fèi)的支出，提高司法預(yù)算的獨(dú)立性，以回應(yīng)司法公正的需求，應(yīng)該是司法預(yù)算制度改革的方向。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，司法既要獲得從立法部門和行政部門的物質(zhì)支持，又要避免與其公正裁判者的角色相沖突，司法預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督等制度安排，都要著眼于這一點(diǎn)。預(yù)算的要義在于對(duì)政府收支的規(guī)范、控制和監(jiān)督。9引申到司法預(yù)算，就是對(duì)司法財(cái)政收支的規(guī)范、控制和監(jiān)督，具體包括司法預(yù)算的審批、編制、執(zhí)行和監(jiān)督等方面。   （一）司法預(yù)算的審批與監(jiān)督由人大主導(dǎo)    預(yù)算的實(shí)質(zhì)是一種法定的特

12、別信托，預(yù)算的目的在于通過(guò)規(guī)范預(yù)算行為，實(shí)現(xiàn)納稅人信托利益最大化。現(xiàn)代國(guó)家的收支于國(guó)家經(jīng)濟(jì)和公民生活茲事體大，代表民意的立法部門壟斷預(yù)算審批權(quán)，是民主法治的顯著標(biāo)志。我國(guó)憲法和預(yù)算法都明確規(guī)定，全國(guó)人大和地方各級(jí)人大審查和批準(zhǔn)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。因此，在我國(guó)，司法預(yù)算的審批權(quán)應(yīng)由人大行使，這也符合一般情況。盡管全國(guó)人大和地方各級(jí)人大有權(quán)審查的預(yù)算一般包括本級(jí)政府預(yù)算和匯總的下一級(jí)總預(yù)算，但是，其有權(quán)批準(zhǔn)的預(yù)算卻限于本級(jí)政府。10換言之，就是全國(guó)人大有權(quán)審批中央司法機(jī)關(guān)的預(yù)算，地方各級(jí)人大有權(quán)審查地方各級(jí)人民法院的預(yù)算。    如前所述，我國(guó)目前地方各級(jí)司法預(yù)

13、算由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，由地方人大審批，由此產(chǎn)生的地方干預(yù)司法，影響司法職能發(fā)揮等不利于司法公正的情況非常嚴(yán)重。實(shí)際上，司法預(yù)算如何劃分，應(yīng)該由司法權(quán)的性質(zhì)決定。凱爾森認(rèn)為:“在地方自治的情況下，分權(quán)原則上只限于行政，即限于由行政機(jī)關(guān)所創(chuàng)造的規(guī)范。但分權(quán)也可以擴(kuò)大到立法，自治省的機(jī)關(guān)就是由該省公民所選出的地方立法機(jī)關(guān)，還可能是由該省地方立法機(jī)關(guān)所選出或由公民直接選出的地方行政機(jī)關(guān)。自治省通常并沒(méi)有司法機(jī)關(guān)。法院被認(rèn)為是國(guó)家的法院，而不是自治省的法院。這意味著司法已不再有相當(dāng)于行政分權(quán)類型那樣的分權(quán)了。只有立法和行政，而不是司法，才具有自治性質(zhì)；只有立法和行政才在中央的和地方的法律共同體之間加以劃分。

14、”11司法權(quán)是國(guó)家權(quán)力，不是地方自治性權(quán)力，本著事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，司法預(yù)算應(yīng)作為中央預(yù)算，由全國(guó)人大及其常委會(huì)審批方能通過(guò)。    預(yù)算監(jiān)督按照監(jiān)督主體的不同可以分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。前者是預(yù)算單位對(duì)預(yù)算收支進(jìn)行自我約束，后者則可進(jìn)一步分為人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督等。12實(shí)際上，人大對(duì)預(yù)算的審查與通過(guò)本身就是一種監(jiān)督，問(wèn)題在于如何將其落到實(shí)處，應(yīng)設(shè)立專門的審批監(jiān)督機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算審批人員的專業(yè)性，完善審批監(jiān)督程序，使司法預(yù)算審批實(shí)質(zhì)化。同時(shí)，要處理好人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的關(guān)系，要逐步建立立法型審計(jì)監(jiān)督模式13，這對(duì)于司法預(yù)算脫離行政干預(yù)，實(shí)

15、現(xiàn)司法財(cái)政獨(dú)立，有著極其重要意義。    （二）司法預(yù)算的編制與執(zhí)行由法院決定    目前，我國(guó)司法預(yù)算的編制權(quán)由行政機(jī)關(guān)掌握。檢察機(jī)關(guān)和法院雖然在憲法地位上與行政機(jī)關(guān)平行，但卻不享有與其憲法地位相匹配的獨(dú)立編制司法預(yù)算的權(quán)力。從域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在司法預(yù)算上比較有代表性的是德國(guó)聯(lián)邦憲法法院的預(yù)算。憲法法院有權(quán)自行編制預(yù)算草案，再由聯(lián)邦財(cái)政部提交眾議院，聯(lián)邦財(cái)政部沒(méi)有表示意見(jiàn)的權(quán)力。在日本，法院的預(yù)算也可以獨(dú)立編制，內(nèi)閣縱使對(duì)法院預(yù)算有不同意見(jiàn)時(shí)，也不能直接否決法院的預(yù)算，只能以附記的方式提出意見(jiàn)，最后交由國(guó)會(huì)議決。14筆者認(rèn)為，德國(guó)的司

16、法預(yù)算是徹底獨(dú)立的，司法機(jī)關(guān)掌握預(yù)算編制權(quán)，無(wú)需行政機(jī)關(guān)參與。但從我國(guó)的國(guó)情和制度出發(fā)，司法機(jī)關(guān)預(yù)算編制沒(méi)有行政機(jī)關(guān)統(tǒng)收統(tǒng)領(lǐng)的宏觀調(diào)控，會(huì)影響到全國(guó)總預(yù)算的編制?？梢越梃b日本的做法，具體由最高人民檢察院和最高人民法院對(duì)本系統(tǒng)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)編制預(yù)算，送國(guó)務(wù)院財(cái)政部門審查，但不得被任意刪減，只可以提出意見(jiàn)和建議，最后提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)。如此，方能使司法機(jī)關(guān)擺脫行政機(jī)關(guān)的財(cái)政控制，為真正實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立和司法公正創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)也能平衡司法權(quán)與行政機(jī)關(guān)的財(cái)政權(quán)。    在司法預(yù)算編制審批通過(guò)后，要考慮的就是司法預(yù)算的執(zhí)行問(wèn)題。司法預(yù)算的執(zhí)行上，首先，要平衡上級(jí)法院與

17、下級(jí)法院的預(yù)算分配。一般而言，基于司法化解糾紛的功能，下級(jí)法院往往承擔(dān)了更多的職責(zé)，因此，司法預(yù)算執(zhí)行應(yīng)該偏重于下級(jí)法院。其次，要根據(jù)不同地區(qū)的司法經(jīng)費(fèi)需求決定司法預(yù)算的分配，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，行使司法職權(quán)的成本相對(duì)較高，司法預(yù)算分配就應(yīng)該偏高，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，相應(yīng)的司法預(yù)算分配就較低。再次，司法預(yù)算應(yīng)首先強(qiáng)化辦案經(jīng)費(fèi)和司法工作人員工資的保障。法院高效公正解決糾紛，最終落實(shí)在辦案人員，因此辦案經(jīng)費(fèi)與人員工資經(jīng)費(fèi)的保障應(yīng)具有優(yōu)先地位。    司法預(yù)算制度應(yīng)該以司法公正為基石，其改革應(yīng)朝有利于司法公正的方向進(jìn)行。多年來(lái)的司法經(jīng)費(fèi)保障實(shí)踐告訴我們，依附于政府和地方的司法預(yù)算

18、制度，會(huì)引發(fā)司法地方化、司法財(cái)力無(wú)以支撐司法職權(quán)的正當(dāng)行使、司法建設(shè)地區(qū)不平衡等諸多不利于樹立司法權(quán)威，維護(hù)司法公正的弊端。只有將司法預(yù)算歸屬為中央預(yù)算，實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一，并健全完善全國(guó)人大主導(dǎo)的預(yù)算審批和監(jiān)督機(jī)制，建立實(shí)施司法機(jī)關(guān)決定的預(yù)算編制和執(zhí)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立的司法預(yù)算，方能使司法預(yù)算制度有力回應(yīng)司法權(quán)威與公正，使其合符司法客觀規(guī)律和本質(zhì)要求。    注釋:1 顧培東：中國(guó)司法改革的宏觀思考，載法學(xué)研究2000年第3期，第3頁(yè)。2 朱大旗：科學(xué)發(fā)展與我國(guó)<預(yù)算法>修訂應(yīng)予特別關(guān)注的五大問(wèn)題，載政治與法律2011年第9期，第4-5頁(yè)。3 王亞新：司法成本與司法效率，載法學(xué)家2010年第4期，第133頁(yè)。4 劉作翔：中國(guó)司法地方保護(hù)主義之批判，載法學(xué)研究2003年第1期，第90頁(yè)。5 王家福：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度建設(shè)問(wèn)題，載司法部宣傳司：中共中央舉辦法律知識(shí)講座紀(jì)實(shí)，法律出版社1995年版，第104頁(yè)。6 張千帆：中央與地方財(cái)政分權(quán)，載政法論壇2011年9月第29卷第5期，第100頁(yè)。7 湖北省高級(jí)人民法院課題組：改革與完善人民法院