區(qū)域法制協(xié)調(diào)：和諧社會(huì)的風(fēng)向標(biāo)

1、區(qū)域法制協(xié)調(diào)：和諧社會(huì)的風(fēng)向標(biāo)                 黨的十六屆四中全會(huì)提出了要構(gòu)建“和諧社會(huì)”的目標(biāo)，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又把“以人為本努力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”作為經(jīng)濟(jì)工作的一個(gè)重點(diǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下構(gòu)建和諧社會(huì)，不僅僅需要我們?cè)诶碚撋匣卮鹗裁词呛椭C社會(huì)，同樣重要的是，我們必須在實(shí)踐中更具體、更現(xiàn)實(shí)地落實(shí)到與人民群眾利益息息相關(guān)的政策、策略與發(fā)展手段調(diào)整上。因而，正確處理現(xiàn)實(shí)問題中的難點(diǎn)、焦點(diǎn)、熱點(diǎn)，往往是我們衡量能不能建設(shè)好

2、和諧社會(huì)的風(fēng)向標(biāo)。<?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />和諧社會(huì)，自應(yīng)包括區(qū)域和諧，其最高目標(biāo)就是區(qū)域一體化。同時(shí)，黨中央還提出了科學(xué)發(fā)展觀?？茖W(xué)發(fā)展觀要求區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)平衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)一體化。和諧、科學(xué)發(fā)展或區(qū)域一體化，都意味著從無序到有序，或者打破原有的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)而形成新的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。這就需要改變?cè)瓉淼男騾?shù)，建立新的序參數(shù)。在現(xiàn)代法治社會(huì)，這種序參數(shù)主要是法治，而僅僅靠相同的經(jīng)濟(jì)、文化和愿望是不夠的。只有建立和健全區(qū)域法制協(xié)調(diào)

3、機(jī)制，才能消除區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)之間的市場(chǎng)壁壘、體制障礙和規(guī)章制度相互不一致、不協(xié)調(diào)，減少市場(chǎng)主體和政府的交易成本，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng) （區(qū)域法制協(xié)調(diào)：和諧社會(huì)的風(fēng)向標(biāo) 濟(jì)和社會(huì)的和諧發(fā)展。對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國而言，尋求一種區(qū)域法制協(xié)調(diào)的機(jī)制是甚為重要。然而，什么樣的協(xié)調(diào)機(jī)制，取決于我們具有什么樣的基礎(chǔ)或者平臺(tái)。當(dāng)然，現(xiàn)有的基礎(chǔ)或平臺(tái)在一定條件下也是可以改變的。但是，要?jiǎng)?chuàng)造條件，改變這一基礎(chǔ)或平臺(tái)，需要考慮幾方面的問題。一是有沒有必要，即現(xiàn)有平臺(tái)上的法制協(xié)調(diào)機(jī)制是否充分、可行。如果現(xiàn)有平臺(tái)上的協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)充分可行，則沒有必要去改變現(xiàn)有的基礎(chǔ)或平臺(tái)。二是代價(jià)是否過高，如果改變現(xiàn)有的基礎(chǔ)或平臺(tái)的成本過于高昂，這

4、也是困難的。三是時(shí)機(jī)是否成熟，在改變現(xiàn)有的基礎(chǔ)或平臺(tái)的時(shí)機(jī)成熟前，經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程并不能停止，仍必須以現(xiàn)有基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)機(jī)制來解決。四是協(xié)調(diào)機(jī)制間是否存在矛盾，即現(xiàn)有基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)機(jī)制與改變基礎(chǔ)后所建立的協(xié)調(diào)機(jī)制是否會(huì)存在矛盾。如果不會(huì)出現(xiàn)矛盾，則在時(shí)機(jī)成熟時(shí)改變現(xiàn)有基礎(chǔ)、建立新機(jī)制后，現(xiàn)有協(xié)調(diào)機(jī)制可以嫁接到新機(jī)制中去?；谏鲜隹紤]，我們必須立足于對(duì)現(xiàn)有基礎(chǔ)以及現(xiàn)有基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)機(jī)制的研究。那么，我們現(xiàn)在到底具有什么樣的基礎(chǔ)呢？這是我們首先要考察的問題。在考察現(xiàn)有基礎(chǔ)的上，我們將考察這一基礎(chǔ)所能提供的協(xié)調(diào)機(jī)制，總結(jié)這一協(xié)調(diào)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)行理論分析。同時(shí)，本文將考察國外區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制，分析可供我們

5、借鑒的經(jīng)驗(yàn)。在上述研究的基礎(chǔ)上，將提出完善或改進(jìn)區(qū)域法制協(xié)調(diào)的措施。一、 現(xiàn)有區(qū)域法制協(xié)調(diào)模式出臺(tái)一種機(jī)制，或者要進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，必須有一個(gè)邏輯平臺(tái)。要建立適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法制平臺(tái)，統(tǒng)一的法制是理想的，但要么是不現(xiàn)實(shí)的，要么就是不充分的。我們必須以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，行政區(qū)劃和利益主體不變，以及中央和地方的職責(zé)分工為前提，在國家統(tǒng)一法制的基礎(chǔ)上謀求多元法制的協(xié)調(diào)。法制協(xié)調(diào)的前提是，共同體已經(jīng)存在。實(shí)現(xiàn)法制協(xié)調(diào)的機(jī)制，是以上下級(jí)隸屬關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督權(quán)為核心的國家權(quán)力機(jī)制，包括行政機(jī)制、法律解釋機(jī)制和司法機(jī)制，以及由立法法所確立的法律、法規(guī)和規(guī)章審查機(jī)制。通過這些機(jī)制，我們所要達(dá)到的目標(biāo)，是法制的統(tǒng)一

6、即一個(gè)法制體系。其實(shí)，上述協(xié)調(diào)機(jī)制是一種糾紛或沖突解決機(jī)制，具有事后性。這些協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)區(qū)域法制協(xié)調(diào)是有意義的，但卻是不充分的。通過近多年的實(shí)踐和探索，目前事前或事中的區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制主要有以下兩種，即行政協(xié)議制度，和磋商溝通制度。在實(shí)踐中，一般都稱行政協(xié)議制度為市長(zhǎng)、廳局長(zhǎng)、主任聯(lián)席會(huì)議制度，行政協(xié)議是聯(lián)席會(huì)議所達(dá)成的一種結(jié)果。但在法學(xué)上，所重視的就是這種結(jié)果，而不是聯(lián)席會(huì)議本身。以長(zhǎng)三角地區(qū)為例，它的締結(jié)主體，是長(zhǎng)三角地區(qū)的行政機(jī)關(guān)，即省、市人民政府或職能部門，是一種對(duì)等性行政契約；締結(jié)形式是行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議。長(zhǎng)三角的行政契約包括兩個(gè)層次，即16市人民政府之間的行政契約和江浙滬兩省一市及16

7、市有關(guān)職能部門之間的行政契約，具體形式表現(xiàn)為“宣言”、意見（向）書或“協(xié)議”，長(zhǎng)三角行政協(xié)議在內(nèi)容上充分體現(xiàn)了求同存異和互信互讓，只載明近期能夠?qū)崿F(xiàn)的一體化事項(xiàng)，所達(dá)成的共識(shí)。行政契約制度以尊重各方意愿為前提而達(dá)成共識(shí)，對(duì)長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)的一體化和法制的協(xié)調(diào)起到了很好的作用，已成為其他區(qū)域法制協(xié)調(diào)的榜樣。但是，在我國，這種制度本身還沒有法律化，因而在長(zhǎng)三角的實(shí)踐中也會(huì)存在這樣那樣的問題，如責(zé)任條款缺失和效力不明確等，因而其作用的進(jìn)一步發(fā)揮也就受到了限制。區(qū)域磋商機(jī)制，是指各省之間直接進(jìn)行磋商和對(duì)話從而達(dá)成共識(shí)的法制協(xié)調(diào)機(jī)制；溝通制度，是指各地區(qū)國家機(jī)關(guān)之間互通信息，各成員方基于經(jīng)濟(jì)一體化的共同目的，

8、自覺、積極地實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)或采取一致措施的法律協(xié)調(diào)機(jī)制。以長(zhǎng)三角為例，2001年在杭州正式啟動(dòng)磋商機(jī)制；2002年第二次磋商會(huì)議在江蘇揚(yáng)州召開，江浙滬三省市的常務(wù)副?。ㄊ校╅L(zhǎng)之間的磋商機(jī)制初步形成。這是長(zhǎng)三角地區(qū)最高級(jí)別的法制協(xié)調(diào)機(jī)制。溝通制度的典型實(shí)例，是對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格的平抑。這種協(xié)調(diào)機(jī)制的有效性，完全有賴于成員方對(duì)共同體的責(zé)任感和自覺性。二、 域外區(qū)域法制協(xié)調(diào)模式國外對(duì)該論題的理論和實(shí)踐無疑是先行的，我們需要學(xué)習(xí)借鑒它們的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和吸收他們的失敗教訓(xùn)。美國的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括：州際協(xié)定（interstate compact）和行政協(xié)定(administrative agreement)、共同法律

9、行為(legal action)、示范法(uniform law)以及信息網(wǎng)上共享制度。其中，州際協(xié)定是最為重要的區(qū)域合作機(jī)制，從上世紀(jì)20年代開始，美國各州共簽訂了數(shù)百個(gè)州際協(xié)定，范圍涉及邊界、能源、教育、防止犯罪、河流治理以及經(jīng)濟(jì)合作等。另外，美國的區(qū)域合作實(shí)踐證明，州際協(xié)定和行政協(xié)定具有相同功能，都能促使博弈各方實(shí)現(xiàn)合作，以便達(dá)到正和博弈，但由于行政協(xié)定具有更強(qiáng)的靈活性，它的生效也不需要得到州立法機(jī)關(guān)或聯(lián)邦政府的批準(zhǔn)，它在實(shí)踐中更為容易談判成功，所以行政協(xié)定也越來越受各博弈方的歡迎。從歷史變遷來看，美國州際協(xié)定有三種：各州之間簽訂的協(xié)定、聯(lián)邦與各州簽訂的協(xié)定以及在聯(lián)邦與州的計(jì)劃機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上

10、的各州之間的協(xié)定。州際協(xié)定產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)也有三種：各州之間的協(xié)定產(chǎn)生的州際機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦政府設(shè)立的機(jī)構(gòu)（田納西模式）以及由聯(lián)邦與州共同設(shè)立的聯(lián)合提 （，。）機(jī)構(gòu)（特拉華模式）。在20世紀(jì)30年代，最著名的這類聯(lián)邦機(jī)構(gòu)莫過于田納西河流域管理局（Tennessee Valley Authority，簡(jiǎn)稱TVA）。它在水資源的管理，特別是水能的利用方面功不可沒，它甚至成了整個(gè)世界上解決河流問題的典范。然而，TVA是一個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)。雖然它被認(rèn)為是協(xié)調(diào)聯(lián)邦和州關(guān)系的有效工具，但是這并不能改變它的性質(zhì)，它不是州際機(jī)構(gòu)。所以，它面臨著以下的批評(píng)：第一，由于TVA是聯(lián)邦政府設(shè)立的，是自上而下的，具有強(qiáng)制性，在聯(lián)邦制的美

11、國，州政府具有相對(duì)獨(dú)立性。所以，這類并不植根于地方的機(jī)構(gòu)，在很大程度上，并不能被州政府所認(rèn)同。第二，就權(quán)限而言，TVA具有極其廣泛的權(quán)力，它甚至完全排除了其他水流管理部門的權(quán)力，不管是聯(lián)邦的還是州的，嚴(yán)重侵害其他機(jī)構(gòu)的既存利益。因此，它的設(shè)立勢(shì)必會(huì)遇到巨大的阻力。第三，而從另一個(gè)角度來看，聯(lián)邦政府并不能授予TVA足夠多的權(quán)力，雖然這些權(quán)力對(duì)于有效管理水流是必須的。在美國憲法中，聯(lián)邦政府和州政府是有權(quán)力的劃分的，州政府的有些權(quán)力是獨(dú)有的，聯(lián)邦政府并不能任意攫取的。所以，純粹的田納西模式已被歷史所淘汰。值得一提的是“聯(lián)合計(jì)劃機(jī)構(gòu)”模式，這類機(jī)構(gòu)的功能只是制定計(jì)劃，并不具有管理的職能，一旦計(jì)劃制定完

12、畢，剩下的實(shí)施工作就由州和聯(lián)邦分別進(jìn)行了。相比于純粹聯(lián)邦機(jī)構(gòu)模式（即田納西模式），這類聯(lián)合計(jì)劃機(jī)構(gòu)模式已經(jīng)取得很大的進(jìn)展。但必須指出的是，這些聯(lián)合委員會(huì)也不同于聯(lián)合條約模式（即特拉華模式）中的特拉華流域管理局，后者同時(shí)具有計(jì)劃和管理的功能。其實(shí)，我們并不能對(duì)各種模式的優(yōu)劣一概而論，需要的是具體問題具體分析。在具體選擇一個(gè)模式之前，我們需要考慮政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素以及各個(gè)成員的具體需求，也需要制定合作大綱，具體列出現(xiàn)狀、發(fā)展方向以及有利因素和不利因素，綜合考慮各種背景，然后再采用合適的模式。但是，隨著江河流域的資源日益稀缺，也許采用更為成熟和更為全面的模式才能緩解這種壓力，聯(lián)合計(jì)劃機(jī)構(gòu)模式只不過

13、是特拉華模式的過渡形式。特拉華模式較好地協(xié)調(diào)了聯(lián)邦與州的關(guān)系，較好地體現(xiàn)了協(xié)定各方成員的利益，已成為了區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)。     在德國，（聯(lián)邦和州）為達(dá)成沒有約束力的協(xié)議而成立的合作小組是絕對(duì)適法的。各州還有權(quán)通過協(xié)議的方式成立溝通的行政機(jī)關(guān)或者其他共同行政機(jī)構(gòu)。另外，聯(lián)邦和各州可以成立作為共同行政機(jī)構(gòu)的高級(jí)財(cái)政廳，主管特定行政任務(wù)的聯(lián)邦和州的專業(yè)部長(zhǎng)或者其他公務(wù)主體共同成立的委員會(huì)，各州不僅可以成立共同的行政機(jī)關(guān)，而且可以成立共同的行政主體，即由各州共同建立、出資的公法人（公法設(shè)施）。三、區(qū)域法制協(xié)調(diào)模式的完善在現(xiàn)行行政區(qū)劃和地方權(quán)限的基礎(chǔ)

14、上，目前的行政協(xié)議制度和磋商溝通制度，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和法制協(xié)調(diào)的明智選擇，所要努力的是如何進(jìn) (此 資 料 轉(zhuǎn) 貼 于 ) 一步強(qiáng)化和完善問題。首先，強(qiáng)化和完善行政協(xié)定制度。從美國的實(shí)踐來看，行政協(xié)定無疑是區(qū)域合作的最為重要的工具。然而，在我國這種制度本身還沒有法律化，因而在區(qū)域合作的實(shí)踐中也會(huì)存在這樣那樣的問題，如責(zé)任條款缺失和效力不明確等，因而其作用的進(jìn)一步發(fā)揮也就受到了限制。如何強(qiáng)化和完善行政契約制度，在我國目前并無相應(yīng)的法律依據(jù)，只能就現(xiàn)實(shí)問題和理論原理加以討論。比如，行政協(xié)定的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)具體明確。內(nèi)容不得違反有關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定。也不應(yīng)當(dāng)約定屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的事項(xiàng)。規(guī)定和完善違約責(zé)任也是

15、強(qiáng)化行政契約約束力的重要舉措。另外，我們還需要研究省際行政協(xié)定簽訂權(quán)的適法性以及省際行政協(xié)定與全國人大的批準(zhǔn)問題的關(guān)系，行政協(xié)定的爭(zhēng)端解決機(jī)制，行政協(xié)定簽訂過程中公眾參與，行政協(xié)定實(shí)施過程中侵害相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)，行政協(xié)定違約責(zé)任的承擔(dān)方式，以及模范法草案的起草及其意義。其次，加強(qiáng)地方立法和地方規(guī)章的制定和清理。對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的重要事項(xiàng)，應(yīng)通過地方立法和制定規(guī)章來加以保障。當(dāng)然，各省市的地方性法規(guī)和規(guī)章，應(yīng)當(dāng)保持一致。為了保證這種一致性，有關(guān)議案可以根據(jù)所締結(jié)的行政契約、磋商結(jié)果、所溝通的信息或者咨詢論證報(bào)告來擬定和提出。再次，推進(jìn)和擴(kuò)大公眾參與。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和法制協(xié)調(diào)，不僅僅是政府的

16、事，更是公眾的事。各地政府，不能一廂情愿地推行經(jīng)濟(jì)一體化，在哪些方面、什么時(shí)候推行一體化，都應(yīng)充分尊重民意。因此，行政契約的締結(jié)，相關(guān)法規(guī)和規(guī)章的制定，有關(guān)重大措施的出臺(tái)，都應(yīng)事先公布方案，讓大家充分了解，并應(yīng)通過座談會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽取各界民眾的意見，也可以根據(jù)立法法和規(guī)章制定程序條例的規(guī)定采取聽證會(huì)的形式聽取意見。最后，加強(qiáng)和重視模范立法工作。在美國，為了加強(qiáng)各州立法的協(xié)同一致，往往由民間團(tuán)體起草一個(gè)供各州采納的模范法案。我們認(rèn)為，基于協(xié)調(diào)一致的目的，締結(jié)行政契約，制定地方性法規(guī)和規(guī)章，以及采取重大行政措施，都需要有一個(gè)全面、綜合考慮方利益和需要的立法方案。模范法無疑是實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的有利工具。