北歐國家社會福利制度的觀察與思考

1、第6期(總第106期2003年11月財經論叢Number 6(G eneral Serial N o. 106 N ovember , 2003收稿日期:2003206215作者簡介:王翔(19562 , 男, 山東文登人, 教授, 博士。北歐國家社會福利制度的觀察與思考王翔(浙江財經學院經貿學院, 浙江杭州310012摘要:北歐國家的社會福利制度以所謂的“北歐模式”在世界上獨樹一幟。本文在對北歐國家進行實地考察的基礎上, 對1990年代以來北歐國家的經濟社會發(fā)展, “北歐模式”社會福利制度的特征與效果, 向作出了簡要的介紹和初步的思考。關鍵詞:北歐; 北歐模式; 社會福利制度中圖分類號:F0

2、1414(2003 0620007205一20世紀90年代初期, 北歐發(fā)生了嚴重的經濟危機。199121994年間, 芬蘭的G DP 下降了12%, 失業(yè)率則從1990年的315%猛增到16%以上。政府財政收支平衡從略有盈余變?yōu)樘澘? 赤字超過G DP 的10%。芬蘭發(fā)生經濟危機的原因主要有兩個:第一, 芬蘭的主要貿易伙伴為原蘇聯(lián), 占到出口總額的25%以上, 蘇聯(lián)解體使芬蘭的對外貿易大受損失, 造成經濟困難。第二, 更重要的原因在于, 1980年代末期芬蘭經濟進入過熱狀態(tài), 此前全面開放了金融市場, 管理不善, 無法控制, 導致經濟危機發(fā)生。在某種意義上, 這一危機可視為東亞金融危機的預演。

3、1994年后, 芬蘭經濟復蘇, G DP 年增長5%, 失業(yè)率年降低2%, 財政收支平衡改善, 消除了赤字, 實現(xiàn)了盈余。新一輪的經濟增長明顯表現(xiàn)出以出口為導向的趨勢, 國民經濟對出口的依賴率由1977年的25%上升為1990年代中期以后的50%, 增加了一倍, 其中主要是高新技術產品。僅諾基亞公司一家企業(yè), 產值就占芬蘭G DP 總量的015%115%。進入21世紀, 芬蘭經濟面臨新的挑戰(zhàn)。2001年, 芬蘭出口下降, 出現(xiàn)負增長。預計今明兩年經濟運行前景在很大程度上取決于美國和歐洲的經濟狀況, 樂觀的意見認為有可能水漲船高, 預測2002年G DP 增長116%, 2003年G DP 增長

4、213%。瑞典在1990年代初期的經濟危機中受到的沖擊更大, 這是自1929年世界經濟大蕭條以來瑞典遭受的最嚴重的經濟危機, G DP 連續(xù)三年負增長, 失業(yè)率大幅攀升, 僅1991年失業(yè)率就從1%急升至8%。同時, 適逢大規(guī)模的難民涌入, 導致公共支出急劇增加, 只得一面進一步增加稅收, 一面削減各種社會福利。經濟增長的停滯造成瑞典社會財富的萎縮, 人均G DP 在世界上的排名下滑, 1970年曾經排名世界第2位, 到1998年后退到了第20位。經濟危機期間, 瑞典采取了一系列改革措施以重振經濟:首先, 由固定匯率制變?yōu)楦訁R率制, 本國貨幣克朗貶值, 帶動出口增長; 第二, 進行體制改革,

5、 中央銀行獨立, 不再聽命于任何政治指令; 第三, 堅定實行緊縮政府預算的財政政策, 規(guī)定政府預算的上限, 嚴格控制預算規(guī)模, 保證財政收支應有2%的盈余; 第四, 改革社7 會福利制度, 削減已有福利的額度和規(guī)模, 從而降低稅收水平, 刺激消費和投資; 第五, 加入歐盟, 借歐洲經濟一體化的東風吸引外國投資。在國內改革的基礎上, 經濟一體化和貿易投資自由化的浪潮使得市場更為開放, 加上19世紀90年代正是世界上信息技術高速發(fā)展的時期, 而傳統(tǒng)上瑞典在信息產業(yè)上就一直處于領先地位, 因而由此得利, 90年代中期以后經濟恢復強勁增長。2001年, 瑞典G DP 增長了112%, 2002年預計增

6、長2%, 2003年可望達到3%。挪威的情況與芬蘭、瑞典有所不同, 1990年代初期雖然也曾遭遇北歐經濟危機的沖擊, 但遠沒有芬蘭、瑞典那樣嚴重, 原因在于其擁有得天獨厚的資源稟賦。北海油氣資源的成功開發(fā), 使得挪威積累起異常優(yōu)厚的國民財富, 高達數(shù)千億美元的石油基金(2001年, 這一石油基金的數(shù)額已經達到6000億美元 成為挪威經濟的減壓閥, 得以抵御經濟危機的沖擊, 經濟保持持續(xù)增長。2000年, 挪威G DP 已達14238164億挪威克朗, 約合1780億美元, 成為世界上人均財富最富有的國家之一。北歐各國已經躋身于世界上富裕國家的行列。年, G DP , 芬蘭為23096美元, 列

7、世界第15位; 瑞典為22636美元17多美元, 僅次于盧森堡和美國, 名列世界第3位。, 北歐國家也多名列前茅, 2001, 。, , 人民安居樂業(yè), 這與它們長期推行一套頗。二、“北歐模式”社會福利制度的特征與效果北歐的社會福利制度已經建立并實施了幾十年, 19世紀90年代以來, 這套福利制度的若干方面經歷過重大的變革, 但基本框架依然存在。北歐福利制度的目的, 在于通過全面的生活保障和與收入相關的各種福利措施來保證國民的生活; 與收入相關的福利措施則主要用來滿足人們在有困難的情況下消費水平仍可維持在一定的合理程度。綜而言之, 北歐的福利制度具有以下基本特征:1. 福利范圍的廣泛性。與其他

8、國家相比, 北歐國家提供的各種社會福利范圍更廣, 包括教育資助、免費醫(yī)療、失業(yè)救濟、老人照料、養(yǎng)老金支付、殘疾人救助、單親父母津貼、家庭和兒童保護等方方面面, 十分細致周到, 可以說在北歐國家的福利制度下, 居民的生、老、病、死, 包括受教育、找工作都會得到國家的關照, 都由國家給予基本的保障。2. 福利包容的普遍性。北歐國家的福利制度建立在普遍受益的原則之上, 這意味著所有居民都被給予社會保障福利和服務, 而不管他們在勞動市場上的地位如何。所以, 社會政策的權衡建立在個人權利的基礎之上, 福利制度覆蓋著全國不同地區(qū)的所有人口和各個不同的社會群體?，F(xiàn)有居民無論是否曾被雇傭, 達到一定年齡均可領

9、取養(yǎng)老金; 每個家庭都能得到政府提供的育兒津貼, 以減輕他們撫養(yǎng)孩子的負擔; 所有居民無論收入狀況、社會地位及其他情況有何不同, 均可得到盡可能好的醫(yī)療服務。與其他歐美國家相比, 北歐國家的婦女更為廣泛地參與勞動市場, 絕大多數(shù)家庭都有兩個工資收入者, 婦女在經濟上無需依賴她們的丈夫。3. 福利享受的平等性。北歐國家的福利制度不依階級、階層、性別的不同而區(qū)別對待, 高收入者、低收入者以及無收入者均被融入同樣的福利體系之中。在工資收入和可支配收入(繳納所得稅、社會福利金之后自己可以動用的部分 兩個方面 , 北歐國家與其他國家相比顯得較為平均, 不同社會群體之間并無嚴重的收入差距。一般說來, 高收

10、入與低收入的稅前差距約為57倍, 稅后差距縮小為35倍。以我們訪問的芬蘭銀行為例, 總裁的月薪15000歐元, 部門經理7000歐元, 剛畢業(yè)的研究人員2500歐元, 保安和清潔工2000歐元, 但高收入者被課以較高的所得稅, 最高所8財經論叢2003年第6期得稅率可達65%左右, 芬蘭銀行總裁的所得稅率為50%, 其稅后收入約為清潔工人的3倍多。在挪威, 政府部門司長的工資與接線員的工資之比為31。在瑞典, 私人企業(yè)家的收入比較高, 與我們座談的一個斯德哥爾摩大學教授說:他的表兄在一家私人企業(yè)任CEO , 月收入是大學教授的24倍。著名企業(yè)愛立信公司的CEO , 年收入1460萬瑞典克朗,

11、而該企業(yè)一般工程師年薪24萬克朗, 剛進公司的年輕職工年薪約19萬克朗, 扣除高收入者50%的所得稅, 收入差距仍有數(shù)十倍之多。不過, 總的來看瑞典的收入差距也不大, 如將中等收入的指數(shù)定為100, 則高收入下限的指數(shù)為175, 低收入上限的指數(shù)為65, 收入差距大致都在3倍左右。從反映收入差距情況的基尼系數(shù)來看, 瑞典為0125, 芬蘭和挪威為0126, 均遠遠低于中國的01430145。4. 福利政策的強制性。由于歷史的原因, 北歐國家的政府在社會生活中扮演的角色遠比其他西方國家來得積極和重要。在所有的社會福利領域, 國家的介入都是強有力的。國家通過調節(jié)稅收政策獲得了強大的財政能力, 。福

12、利政策的強制性建立在社會政治民主的基礎之上, , 之間的討論、協(xié)商和取得共識, 服務型國家, 、幼兒園和養(yǎng)老院, 。這樣, 北歐國家的社會福利部門雇傭了大約30, 。北歐國家在社會、醫(yī)療和, 這些部門中大約90%的雇員由政府雇傭, 形成對比的是在其他歐洲國家這一數(shù)字為40%80%, 在美國則為45%。由此, 北歐國家開辟出一些新的工作領域, 創(chuàng)造出大量就業(yè)機會。挪威的中央政府和地方政府雇傭的服務人員多達70萬人, 幾乎占到全國勞動力總數(shù)的三分之一; 其中專門從事社會照料工作的有80000多人, 大致與挪威的農業(yè)人口持平, 從發(fā)展趨勢看將會很快超過農業(yè)人口。挪威人說:社會發(fā)展是機器逐漸取代人力,

13、 而節(jié)省下來的人力則用于照料人。在實際運行過程中, 這些服務大多由地方政府提供。芬蘭的450個地方政府, 就擔負著組織和管理各種社會服務的功能, 它們有權決定本地的稅率, 但不能超過國家規(guī)定的上限, 一般約為16%22%; 瑞典地方政府的征稅水平則差別較大, 從15%到35%不等。5. 福利體系的有效性。北歐國家的福利制度在經濟、政治、社會等方面所取得的成果是有目共睹的。首先, 北歐國家與歐洲國家的平均稅率相比, 只高23個百分點, 可以說大致相同; 而福利支出(包括公共支出和個人支出 , 占G DP 的比重也大致相同, 都在四分之一左右, 但福利制度的執(zhí)行效果則有所不同。2001年, 芬蘭的

14、財政盈余419%, 挪威財政盈余416%, 瑞典稍低, 也盈余2%, 而其他歐洲國家財政盈余則為-2%, 這從一個方面說明北歐國家的福利制度較有效率。再以醫(yī)療福利費用的支出為例, 芬蘭約占G DP 的6%, 挪威約為711%, 瑞典約為8%, 都比美國的14% 要低得多。這也表明北歐國家的醫(yī)療福利制度成本較低, 耗費資源較少。第二, 從北歐國家與美國的貧困指數(shù)來看, 按購買力平價計算的人均G DP , 1999年美國為31872美元, 遠遠高于挪威的28433美元, 芬蘭的23096美元和瑞典的22636美元, 但是美國的貧困發(fā)生率卻比北歐國家高得多。北歐各國是世界上貧困發(fā)生率最低的國家。按照

15、中等收入水平的50%以下為貧困線的計算方法, 芬蘭、瑞典的貧困人口約占總人口的315%, 挪威的情況與此大體相似。以健康指標來衡量, 情況同樣如此。美國社會福利開支如果大部分由私人部門支付, 資本尋求利潤最大化的天性必然使福利制度的包容面受到較大限制, 從而不可避免地會將一部分窮人排斥在外, 無緣享受社會福利制度所提供的種種好處和基本保障。第三, 從國際競爭力排名的情況來看, 歷年的前十名一般都有北歐四國在內。2001年, 國際競爭力排名瑞典占第9位, 挪威占第6位, 芬蘭則高居首位; 2002年, 芬蘭的國際競爭力仍居前列, 排名世界第二。衡量國際競爭力的標準雖不完善, 但也可9王翔北歐國家

16、社會福利制度的觀察與思考以作為北歐國家社會福利制度有效性的一個證明。原因在于, 北歐國家的社會福利制度不僅僅是提供了基本的生活保障, 還包括國家對教育事業(yè)、科技研發(fā)的強烈關注和支持, 高等教育已經普及, 經受高等教育者占到適齡人口的50%以上, 從而大大增強了人力資源的開發(fā)、儲備和利用。同時, 完善的社會福利保障減輕了產業(yè)結構調整的痛苦, 減少了勞動力自由流動的障礙, 成為經濟和社會發(fā)展的潤滑劑。推行福利制度所帶來的政治穩(wěn)定、社會安寧、人民團結等種種正面效應, 也是提升國際競爭力的積極因素, 因為資本流動既追求高收益, 同時也期望低風險, 北歐國家通過福利制度得以提供一個安全的社會環(huán)境, 也就

17、減少了風險, 保證了收益。6. 福利制度的穩(wěn)定性。北歐國家各項福利制度的出臺, 都是在社會各個不同利益群體的充分協(xié)商和博弈的基礎上, 最終取得共識, 并以法律形式加以確認的, 因而北歐國家的福利制度得到了本國民眾的廣泛支持, 有廣泛的群眾基礎。據(jù)芬蘭的民意調查, 支持現(xiàn)行福利制度的人多達80%。瑞典民眾似乎具有較強的危機感, 對福利制度能否維持有著不同的議論, 但在短期內難以從根本上改變行之已久且行之有效的社會政策。, 社會上對福利制度遭遇挑戰(zhàn)雖也有所認識, ( 現(xiàn)行的福利制度。每屆選舉, 教育、問題, 各個政黨, , 。在可以預見的將來, , 但根本改變的可能性是很小的。三、北歐國家社會福利

18、制度面臨的問題及發(fā)展趨向在考察過程中, 通過與各國各界人士的座談討論和我們自身的耳聞目睹, 也發(fā)現(xiàn)了北歐福利制度存在著一些問題, 主要表現(xiàn)在以下幾個方面:首先, 失業(yè)率居高不下。目前北歐國家最為關注的社會問題之一, 是失業(yè)率比較高。芬蘭遭受經濟危機打擊后, 1995年前的失業(yè)率曾高達16%, 其后逐年下降, 但到2001年仍有9%。近年來失業(yè)率下降的勢頭放慢甚至停止, 估計2002年的失業(yè)率將比去年有所回升。瑞典的失業(yè)問題也很嚴重, 失業(yè)者許多自19世紀90年代初以來就長期失業(yè), 年齡偏大, 又無合適技能, 重新就業(yè)的難度很大。北歐國家的失業(yè)是結構性失業(yè), 表現(xiàn)一為產業(yè)性失業(yè), 一為區(qū)域性失業(yè)

19、。前者是隨著一些傳統(tǒng)夕陽產業(yè)的萎縮, 職工大量失業(yè), 而現(xiàn)今繁榮的產業(yè)多為資本、技術密集型產業(yè), 本身既無須大量勞動力, 高技術門檻也使夕陽產業(yè)的失業(yè)者難以進入。同時, 社會福利保障的優(yōu)厚, 也使人們減弱了積極尋找工作的壓力和動力。后者表現(xiàn)為19世紀90年代以后的經濟發(fā)展, 芬蘭主要由五個地區(qū)支撐, 瑞典則主要集中在三大城市地帶, 所以各地的失業(yè)率不同, 低的只有5%, 高的達到20%。在北歐福利模式中, 實現(xiàn)充分就業(yè)一直是一個至高目標, 這不僅因為充分就業(yè)對于經濟社會發(fā)展的重要意義, 同時也因為這是國家能夠提供福利服務和收入轉付的先決條件。雖然各國政府采取種種措施以求實現(xiàn)充分就業(yè)的努力令人印

20、象深刻, 但是失業(yè)率居高不下對北歐國家來說仍然是一個嚴重的經濟和社會問題。其次, 勞動力嚴重不足。與失業(yè)率居高不下相伴而生的, 是北歐國家的勞動力供給不足。在某種程度上, 這兩個問題陷入了相互矛盾的怪圈。勞動力供給不足, 除了出生率不高和人口老齡化的影響之外, 過于優(yōu)厚的福利保障缺乏激勵機制, 也是一個重要原因。芬蘭、瑞典、挪威都有普遍的請病假和提前退休的問題。2001年, 瑞典連續(xù)請假30天以上者達到27萬人, 約占全國勞動力總數(shù)的7%左右。在挪威, 連續(xù)病假者占勞動力總數(shù)的615%, 提前退休者占113%, 正式退休年齡雖規(guī)定為67歲, 但實際退休年齡平均僅為57歲, 尚在工作的65266

21、歲的人當中有63%的人認為自己不適宜繼續(xù)工作。造成這種現(xiàn)象的原因, 福利制度的過于慷慨也難辭其咎。在結構性失業(yè)較為嚴01財經論叢2003年第6期重的同時, 又面臨著勞動力供給不足, 這使北歐國家頗為頭疼。未來幾年勞動力的供給將呈不斷下降趨勢, 如何采取更加有效的勞動力市場政策, 包括對外國移民采取何種態(tài)度, 已經成為北歐各國朝野上下爭論不休的焦點之一。有些研究者根據(jù)國家在履行它們的福利承諾中所表現(xiàn)出來的差異性, 將世界上現(xiàn)有的福利國家模式區(qū)分為開放型、保守型和社會民主型等不同模式。屬于開放模式的有美國、英國、日本、澳大利亞、新西蘭等國的福利體系, 這種模式的補償率相對較小, 領取福利前需要進行

22、多種評估, 并且需要長期繳納保險費用; 屬于保守模式的有奧地利、德國、法國、意大利、比利時等國的福利體系, 這種模式根據(jù)工作成果和相關收入原則來判定是否能夠獲得福利保障, 而不是實行普遍主義原則。屬于社會民主模式的主要是北歐國家的福利體系, 它以普遍受益性原則為特征, 為各種不同的社會和職業(yè)群體提供平等的福利和服務, 對全體公民作出強有力的承諾。在這幾種模式之間, 很難作出孰優(yōu)孰劣的簡單價值判斷, 化傳統(tǒng)、, , 也都在各自特定的自然、而與時俱進。, 它們的福利體系具有著社會年代、新西蘭在整個90年代一直不懈努力, 將它們的。北歐國家的經濟社會發(fā)展和福利保障體系也在悄悄地發(fā)生著類似的變化, 如國有經濟的日漸私有化以及私人機構開始進入服務領域, 似乎也在預示著與英國、新西蘭大致相仿的變化趨向, 值得進一步的追蹤調查和研究。Investigating and R eflecting on