行政審判體制重構(gòu)與司法體制改革

1、行政審判體制重構(gòu)與司法體制改革                內(nèi)容提要我國(guó)行政審判體制不僅缺乏獨(dú)立性，也未顧及行政訴訟的專業(yè)性要求；建立行政法院，改革行政審判體制既可彌補(bǔ)行政訴訟專業(yè)性的不足，也有利于提升行政審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位；這同時(shí)構(gòu)成推動(dòng)司法體制改革、促進(jìn)司法機(jī)關(guān)整體實(shí)現(xiàn)獨(dú)立的必要策略選擇。    關(guān) 鍵 詞司法體制，行政審判，獨(dú)立性，行政法院    現(xiàn)

2、行司法體制嚴(yán)重影響司法公正和獨(dú)立，但對(duì)于不同類型的案件、在不同的審判領(lǐng)域，由于相關(guān)變量的制約，這種影響不盡相同。為更深入、具體地認(rèn)識(shí)不同司法領(lǐng)域?qū)w制的實(shí)際要求和相關(guān)制約因素，需要對(duì)不同審判領(lǐng)域?qū)λ痉w制的要求進(jìn)行類型化的討論。這種類型化分析的具體結(jié)論，或許有助于我們?cè)谝话懔私馑痉w制的基礎(chǔ)上認(rèn)識(shí)其表現(xiàn)形式的復(fù)雜性，擺脫在改革思路及方案設(shè)計(jì)上泛泛而談的誤區(qū)，從而為全面推進(jìn)司法體制改革提供一個(gè)適當(dāng)而可能的突破口。以下就行政審判對(duì)司法公正與獨(dú)立的特殊要求出發(fā)，分析建構(gòu)行政法院型的行政審判體制對(duì)于司法體制改革的意義以及關(guān)于行政法院的一些具體構(gòu)想。    一、行

3、政審判對(duì)司法體制的一般要求    （一）司法獨(dú)立是行政訴訟有效運(yùn)行的基本條件    行政訴訟是司法機(jī)關(guān)以訴訟方式解決行政爭(zhēng)議的法律制度，它將行政爭(zhēng)議蘊(yùn)含的公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力之間的矛盾納入和平的司法程序理性解決，化解和渲泄了公民等因行政權(quán)不法行使產(chǎn)生的怨恨和不滿，有效維護(hù)、回復(fù)了正常的社會(huì)、法律秩序，既是對(duì)公民權(quán)益的救濟(jì)手段，又是國(guó)家權(quán)力對(duì)其合法性的自我回復(fù)機(jī)制。行政訴訟的發(fā)達(dá)程度是衡量一國(guó)法治發(fā)達(dá)程度與社會(huì)文明程度的重要標(biāo)尺。出于公正解決行政糾紛這一基本目的考慮，司法獨(dú)立是行政訴訟作為一種訴訟制度的基本要求。

4、60;   行政訴訟的基礎(chǔ)是立法權(quán)和司法權(quán)尤其是后者對(duì)行政權(quán)的制約，權(quán)力分立或分工和司法獨(dú)立構(gòu)成其制度基石。因?yàn)橹挥性诹⒎ê托姓蛛x后，才可能以國(guó)家的立法來(lái)制約國(guó)家的行政，才可能由獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)以國(guó)家法律為依據(jù)來(lái)審查行政活動(dòng)的合法性。在專制集權(quán)統(tǒng)治下，不僅在觀念上任何符合國(guó)家利益這一目的性的活動(dòng)也必然符合法律，而且在實(shí)踐中，專制統(tǒng)治者作為行政首腦在偏離法律時(shí)，以立法主體的身份隨時(shí)可以為此而更改法律，使得不可能作為行政行為的行為倒作為立法行為而具有效力。1司法機(jī)關(guān)的審查更是無(wú)從談起。就運(yùn)行機(jī)制而言，司法獨(dú)立狀況制約著行政訴訟的運(yùn)行，獨(dú)立而有權(quán)威的司法機(jī)關(guān)是行政訴訟正

5、常運(yùn)行的必要條件。    從實(shí)證角度分析，各國(guó)行政訴訟的形成與發(fā)展，因所處歷史背景及社會(huì)政治基礎(chǔ)不同呈現(xiàn)不同的形態(tài)，早期深受“行政制度”的影響，晚近則為法治主義及人權(quán)保障左右。2在這一制度變遷過(guò)程中，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約或監(jiān)督始終是其運(yùn)行的基礎(chǔ)，司法權(quán)與行政權(quán)在國(guó)家政治、社會(huì)生活中地位的消長(zhǎng)對(duì)比直接制約著行政訴訟制度的運(yùn)行模式及價(jià)值取向。（注：法國(guó)行政訴訟制度的發(fā)展史可資說(shuō)明。參見(jiàn)王名揚(yáng)：法國(guó)行政法，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第553-556頁(yè)。）    （二）司法體制類型的選擇受到行政爭(zhēng)議特殊性的影響

6、60;   獨(dú)立而有權(quán)威的司法機(jī)關(guān)是行政訴訟制度功能據(jù)以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)條件。假定這一宏觀條件已經(jīng)得到滿足，在行政爭(zhēng)議所涉具體問(wèn)題的情境中，司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系表現(xiàn)為另外一種景象：猶如行政不能干預(yù)司法一樣，司法也不能干預(yù)行政的自主性，行政審判對(duì)行政行為的審查與監(jiān)督必須適度，這個(gè)“度”構(gòu)成行政訴訟中司法權(quán)與行政權(quán)的另一重關(guān)系。不同國(guó)家在特定歷史條件下對(duì)該關(guān)系的不同認(rèn)識(shí)和實(shí)踐，形成了行政審判體制的不同類型。    行政審判的特殊性主要表現(xiàn)為：行政爭(zhēng)議所蘊(yùn)含的問(wèn)題有時(shí)具有專業(yè)性與技術(shù)性，且往往涉及行政裁量權(quán)的行使，其性質(zhì)并非純粹的法律爭(zhēng)

7、議；而行政審判就其運(yùn)行機(jī)制而言是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，這種制約不可避免地在一定程度上要影響行政的效率，并可能影響行政權(quán)運(yùn)行的自主性。實(shí)踐中，這兩方面往往交織在一起。如果法院不具備對(duì)行政爭(zhēng)議專業(yè)性問(wèn)題的審查能力，審查不僅是不必要的，而且會(huì)阻礙行政的效率與自主運(yùn)行；即使法院具備對(duì)行政爭(zhēng)議的審查能力，也往往需要注意所審查問(wèn)題的性質(zhì)與審查的強(qiáng)度，否則同樣會(huì)對(duì)行政的運(yùn)行有不利影響。不過(guò)后一問(wèn)題在前一問(wèn)題解決后更多地表現(xiàn)為司法的自我克制，通過(guò)一系列具體制度加以保證，如事實(shí)問(wèn)題與法律問(wèn)題的區(qū)分、合法性審查與合理性審查等等。    西方國(guó)家的行政審判體制主要有行政法院型

8、與普通法院型，分別以法、德和英、美為代表。（注：日本的行政審判體制較為例外。在美國(guó)的強(qiáng)制性改造下，日本廢除了戰(zhàn)前的行政法院，同時(shí)設(shè)立了較多的行政委員會(huì)作為行政裁判機(jī)構(gòu)，司法制度采取英美法系的單軌制；但同時(shí)又針對(duì)行政訴訟程序制定行政事件訴訟法，其行政審判可以說(shuō)是揉和德制的行政法理與訴訟思想，而憑借英美的普通法院系統(tǒng)來(lái)進(jìn)行的。這是一種“新瓶裝舊酒”式的改制。參見(jiàn)陳新民：中國(guó)行政法學(xué)原理，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第310頁(yè)。）在法國(guó)，設(shè)立行政法院的特殊歷史原因時(shí)過(guò)境遷，但行政法院卻基于其崇高的歷史聲譽(yù)和行政審判的專業(yè)性繼續(xù)存在；3行政審判的專業(yè)性與對(duì)分權(quán)學(xué)說(shuō)的理解，也是德國(guó)行政法院設(shè)立的最初

9、緣由，4其目的均在兼顧增進(jìn)行政效率與解決行政合法性問(wèn)題。英美兩國(guó)強(qiáng)調(diào)司法權(quán)不應(yīng)割裂，不設(shè)立專門(mén)的行政法院審理行政爭(zhēng)議，其司法審查依循著一條完全不同于法國(guó)、德國(guó)行政訴訟的道路發(fā)展，并形成了另外一種模式：在行政裁判機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上的普通法院型行政審判體制，行政裁判機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)解決行政爭(zhēng)議中的技術(shù)性問(wèn)題，普通法院主要負(fù)責(zé)合法性審查。    從功能比較的角度看，法德行政法院體制與英美普通法院體制并不代表他們有多大的實(shí)質(zhì)區(qū)別，在行政裁判基礎(chǔ)上的普通法院體制可能是行政法院的功能性替代物或?qū)?yīng)物；二者的區(qū)別可能僅僅在于，各國(guó)根據(jù)本國(guó)現(xiàn)實(shí)的政制、法律、社會(huì)需要以及法律文化傳統(tǒng)

10、，以不同的手段和方式彌合了現(xiàn)存制度與客觀需要之間的差距與裂痕，即出于對(duì)解決行政爭(zhēng)議客觀要求的考慮，在本國(guó)既有制度的基礎(chǔ)上建立適合國(guó)情的科學(xué)協(xié)調(diào)的行政爭(zhēng)端解決體系。    從司法體制的角度分析，行政審判體制固然是一國(guó)司法體制的組成部分，但從行政爭(zhēng)議的解決看，則又是行政救濟(jì)或監(jiān)督體系中最為重要的部分，正是后者所具有的特別意義使得不同國(guó)家的司法體制在原初狀況的基礎(chǔ)上發(fā)生了或大或小的變化。無(wú)論法德的行政法院體制還是英美在行政裁判基礎(chǔ)上的普通法院體制，都是行政審判的特殊性在各國(guó)既定歷史條件下對(duì)司法體制發(fā)生影響的結(jié)果。    

11、二、我國(guó)建立行政法院、改革行政審判體制的必要性分析    （一）建立行政法院是解決現(xiàn)行行政審判體制專業(yè)性不足的要求    我國(guó)目前是在普通法院內(nèi)部設(shè)行政審判庭專門(mén)審理行政案件的體制。從整體看，與英美國(guó)家體制仿佛，與日本最為類似，但沒(méi)有專門(mén)的行政裁判機(jī)構(gòu)適用準(zhǔn)司法程序做出行政決定或者裁決行政爭(zhēng)議的程序，行政復(fù)議更多體現(xiàn)的是一種行政性的層級(jí)監(jiān)督，行政爭(zhēng)議在形式上得不到較有效而公正的解決。從行政庭的設(shè)置上分析，似乎是借鑒法德的行政法院體制以專門(mén)法庭的組織形式解決行政爭(zhēng)議，但由于沒(méi)有特別規(guī)定行政法官的知識(shí)構(gòu)成，且在現(xiàn)行法官

12、管理體制下不同專業(yè)審判庭法官之間的流動(dòng)非常容易，專業(yè)性并不凸顯，在制度上似乎也無(wú)意加以保障，不盡適應(yīng)行政審判的專業(yè)性需要。    假定以上行政法院體制和在行政裁判基礎(chǔ)上的普通法院體制窮盡了解決行政爭(zhēng)議的基本模式，改進(jìn)我國(guó)行政審判體制的功能可有以下選擇：或者在堅(jiān)持由普通法院行政審判庭審理行政案件的基礎(chǔ)上，設(shè)立類似于英美的行政裁判機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT(mén)性法院作為初審機(jī)構(gòu)解決行政爭(zhēng)議中的專業(yè)性問(wèn)題、裁量權(quán)的運(yùn)用及行政政策的統(tǒng)一，對(duì)其裁決不服可向普通法院行政庭上訴；或者在普通法院之外設(shè)立行政法院系統(tǒng)，并對(duì)其法官的知識(shí)構(gòu)成提出特別要求，從而能夠勝任行政爭(zhēng)議專門(mén)性問(wèn)題的解決。&

13、#160;   選擇前一方案，首先需要對(duì)行政復(fù)議體制進(jìn)行根本性的變革，更多地設(shè)立類似商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)、專利復(fù)審委員會(huì)的行政裁判機(jī)構(gòu)，并進(jìn)一步完善其人員組成與裁判程序；同時(shí)，在行政程序法的目標(biāo)模式選擇上，應(yīng)當(dāng)更多地注重權(quán)利保護(hù)，加強(qiáng)審判式聽(tīng)證程序在一般行政程序中的應(yīng)用，減輕法院審查行政行為的難度與壓力。這一方案除需要設(shè)置行政裁判機(jī)構(gòu)、增加大量裁判人員而增加巨大成本外，可能導(dǎo)致的更嚴(yán)重的弊端是在行政權(quán)本來(lái)就相當(dāng)強(qiáng)大的我國(guó)，行政部門(mén)的權(quán)力更加膨脹。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看并結(jié)合歷史經(jīng)驗(yàn)分析，行政權(quán)過(guò)分強(qiáng)大并不是法治國(guó)家的福音，更不利于法治國(guó)家的建設(shè)。   &

14、#160;如果行政審判由另行設(shè)置的行政法院負(fù)責(zé)，在技術(shù)上可以突出行政審判的特殊性，對(duì)行政法官提出明確的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，更有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)行政法官的選任和管理，以適應(yīng)解決行政爭(zhēng)議的專業(yè)性需要，這是設(shè)立行政法院的最大優(yōu)點(diǎn)。    在法國(guó)，行政法院比較重視行政審判的專業(yè)性需要，對(duì)法官提出行政經(jīng)驗(yàn)和法律知識(shí)的雙重要求并通過(guò)一系列人事、組織方面的制度安排得以實(shí)現(xiàn)。最高行政法院高級(jí)成員主要來(lái)自高級(jí)文官，極少數(shù)來(lái)自外界。在判決做出方面，一個(gè)案件在經(jīng)過(guò)幾次調(diào)查研究后結(jié)合法律專家和行政專家的意見(jiàn)才做出判決，其質(zhì)量往往有保證，且符合實(shí)際行政的需要。5   

15、; 在德國(guó)，在行政法院的初創(chuàng)階段，一些具有高級(jí)行政職務(wù)資格的公務(wù)員能夠被任命為行政法官，盡管現(xiàn)在具有行政管理經(jīng)驗(yàn)、從事過(guò)行政工作不再是被任命為行政法官的前提條件，但人們也一致認(rèn)為，行政管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)于行政法官來(lái)說(shuō)具有重大意義。在各級(jí)法院中很多在行政機(jī)關(guān)或部門(mén)中有長(zhǎng)期工作經(jīng)歷的人被任命為法官。另外年輕的行政法官在其3年試用期內(nèi)均有在行政機(jī)關(guān)實(shí)習(xí)幾個(gè)月的機(jī)會(huì)。有些地方甚至規(guī)定，不經(jīng)過(guò)一段這樣的實(shí)習(xí)期，不可能被任命為終身法官。6可見(jiàn)，行政爭(zhēng)議的專業(yè)性對(duì)法官的知識(shí)構(gòu)成有重大影響。    在比較法的意義上，法國(guó)和德國(guó)行政法院法官的來(lái)源與英美普通法院法官的來(lái)源

16、極為相似，且發(fā)揮了類似的制度功能。英美國(guó)家普通法院法官來(lái)源于執(zhí)業(yè)在一定年限以上的律師，這保證了法官對(duì)法律的熟稔和對(duì)實(shí)務(wù)中的問(wèn)題較深刻的理解，而且也使得法官與律師作為職業(yè)共同體對(duì)法律有共同的理解與體驗(yàn)。法國(guó)和德國(guó)行政法院法官具有行政經(jīng)驗(yàn)，了解行政活動(dòng)中的實(shí)際問(wèn)題，有助于其判決符合實(shí)際行政需要。二者共同體現(xiàn)了對(duì)不同問(wèn)題專業(yè)性的合理考慮和滿足。法德對(duì)行政審判的這種認(rèn)識(shí)和制度安排在英美國(guó)家以不同的形式表現(xiàn)出來(lái)，行政裁判機(jī)構(gòu)的行政法官承擔(dān)審查技術(shù)性問(wèn)題，普通法院法官負(fù)責(zé)審查法律問(wèn)題。    針對(duì)我國(guó)行政審判專業(yè)性的缺失，通過(guò)特別的行政法院體制實(shí)現(xiàn)對(duì)行政法官法律專業(yè)

17、知識(shí)和實(shí)際行政經(jīng)驗(yàn)的要求和培養(yǎng)，有利于造就高素質(zhì)的行政審判人員，促進(jìn)行政訴訟的發(fā)展。行政法官除必須通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一司法考試具有從事司法職業(yè)的一般資格外，還應(yīng)有一定的專門(mén)行政知識(shí)或?qū)嶋H行政經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)當(dāng)在法官遴選、培訓(xùn)時(shí)著重突出后一要求。    這樣的要求在現(xiàn)行行政審判體制下也是迫切而合理的，問(wèn)題是現(xiàn)行體制無(wú)法達(dá)成這樣的目的。    （二）設(shè)立行政法院更是克服行政訴訟遭遇的體制障礙的需要    獨(dú)立而有權(quán)威的司法機(jī)關(guān)是行政訴訟得以有效運(yùn)行的必要條件，然而，我國(guó)因種種因素的制約這一條件是

18、不甚充分的。    政府“法外行政”的傳統(tǒng)意識(shí)深刻影響它對(duì)法治的接受能力、限度、速度，新中國(guó)建立的行政主導(dǎo)型的國(guó)家、社會(huì)體制強(qiáng)化了政府的權(quán)力，司法因諸多政治、歷史因素的制約并沒(méi)有取得和形成在現(xiàn)代國(guó)家所應(yīng)有的獨(dú)立性和尊榮地位，反而被融入行政體系之中，導(dǎo)致其依附性，更遑論權(quán)威性。    在行政訴訟實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)作為行政爭(zhēng)議的當(dāng)事人，因切身利益所在較之其他訴訟對(duì)法院的干預(yù)有更強(qiáng)的驅(qū)動(dòng)力，而由于行政部門(mén)在地方黨政權(quán)力機(jī)構(gòu)中的強(qiáng)勢(shì)地位，司法體制的地方化實(shí)際上主要表現(xiàn)為地方政府部門(mén)對(duì)法院人事、財(cái)政的控制以及由此而來(lái)的對(duì)法院獨(dú)

19、立審判的實(shí)際干涉。（注：基于黨管干部的原則，在法院組成人員由人大選舉或任命前，需由本級(jí)黨委討論同意，上述人員的免職亦由本級(jí)黨委或組織部門(mén)向人大提出。而由于政府領(lǐng)導(dǎo)人員通常在同級(jí)黨委中占多數(shù)，地方政府實(shí)際上嚴(yán)重影響著司法人員的任免。在地方各級(jí)法院的財(cái)政倚賴同級(jí)政府供給時(shí)，地方政府控制了地方法院的生活，也就在很大程度上控制了其意志。）司法機(jī)關(guān)無(wú)論在物質(zhì)供給還是在人事安排等方面都沒(méi)有足夠的自主權(quán)，無(wú)法排拒來(lái)自行政的干預(yù)，憲法、法院組織法、行政訴訟法關(guān)于法院依法獨(dú)立審判的規(guī)定因無(wú)具體制度的保障難以落實(shí)。另一方面，行政審判庭作為法院的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，受制于法院自身對(duì)之的重視程度。一些法院為獲得人事安排、財(cái)

20、政撥款等方面的某些利益，往往在行政審判方面加以讓步。法院在行政訴訟中受理難、審理難、判決后執(zhí)行難，充分體現(xiàn)了司法權(quán)面對(duì)行政權(quán)橫加干預(yù)的無(wú)奈。就公民等原告方而言，行政訴訟極高的撤訴率則反映出他們對(duì)法院權(quán)威的不信任和被告行政機(jī)關(guān)對(duì)原告對(duì)之合法反對(duì)的不容忍。                弱小的司法權(quán)在沒(méi)作必要準(zhǔn)備的情況下，應(yīng)建設(shè)法治國(guó)家之需被推向前臺(tái)，勉為其難地?fù)?dān)負(fù)起監(jiān)督強(qiáng)大的行政權(quán)依法而“治”的使命，可謂“任重道遠(yuǎn)”。而在現(xiàn)行體制下，司法

21、的獨(dú)立性遭到嚴(yán)重傷害，難以承擔(dān)這一使命。除非通過(guò)體制改革加強(qiáng)并維護(hù)司法權(quán)的獨(dú)立性，行政訴訟將無(wú)出路。    作者認(rèn)為，借鑒大陸法系國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)設(shè)置獨(dú)立的行政法院審理行政案件，至少有以下優(yōu)點(diǎn)：    行政法院獨(dú)立設(shè)置，監(jiān)督政府行政行為的合法性，這種地位與性質(zhì)使其依法獨(dú)立審判的要求與實(shí)際上屢遭干涉的矛盾在實(shí)踐中不可避免地凸顯出來(lái)。獨(dú)立性要求的彰顯，一方面會(huì)使立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行政法院履行職務(wù)的保障，從而使行政法院在制度上確有能力排拒行政非法干預(yù)；另一方面也會(huì)引起社會(huì)對(duì)行政審判的重視，社會(huì)輿論對(duì)行政審判的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，有利于防止

22、司法腐敗，客觀上也遏制著行政機(jī)關(guān)干預(yù)審判的沖動(dòng)，有利于行政法院借助與公眾的力量與行政機(jī)關(guān)的干涉抗衡；最后，行政法院作為獨(dú)立主體會(huì)增強(qiáng)審判人員的自身凝聚力，從而在整體上加強(qiáng)排拒行政干預(yù)維護(hù)獨(dú)立審判的意識(shí)。7    當(dāng)然，為確保行政法院能夠獨(dú)立行使審判權(quán)，還必須從法院的設(shè)置、產(chǎn)生、經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面保障其在制度上能夠排除行政機(jī)關(guān)的干涉，以及對(duì)行政法官予以職務(wù)、薪金等方面的保障，同時(shí)建立科學(xué)合理的司法責(zé)任追究制度，保證法官既能安心從事審判工作，又不致違法亂紀(jì)，損害行政法院的聲譽(yù)。如此，可以逐漸建立起司法權(quán)有效監(jiān)督行政權(quán)依法而治的機(jī)制，并最終培養(yǎng)行政法院的權(quán)威。&#

23、160;   三、設(shè)立行政法院對(duì)于推進(jìn)司法體制改革的意義    （一）設(shè)置行政法院是推進(jìn)司法體制改革的必要選擇    行政法院的設(shè)置不僅是行政審判體制改革的具體內(nèi)容，還關(guān)系到司法體制整體改革的內(nèi)容、步驟與方向的選擇。就此而言，設(shè)置行政法院是否必要，是尤其需要特別回答的問(wèn)題。    我國(guó)司法改革應(yīng)當(dāng)是全面的改革，但由于諸多制約因素，欲使改革確有成效，必須在改革的步驟、方向和具體領(lǐng)域等方面確定適當(dāng)而可能的突破口。就改革的具體進(jìn)路而言，主要是兩種形態(tài)：

24、    其一是將某一或某些措施在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行，通過(guò)具體制度的不斷變革一點(diǎn)一滴地實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。這一漸進(jìn)式的變革收功于無(wú)形，自然極有成效，問(wèn)題是面對(duì)司法領(lǐng)域的嚴(yán)重問(wèn)題不免有遠(yuǎn)水不解近渴之虞，再則不區(qū)分不同司法領(lǐng)域的實(shí)際要求與具體矛盾，改革措施若過(guò)于一般化則有隔靴搔癢之嫌。    其二是通過(guò)分析不同司法領(lǐng)域的實(shí)際要求與現(xiàn)實(shí)矛盾，類型化地討論各自的問(wèn)題與對(duì)策，而后確定合適的領(lǐng)域，縱深突進(jìn)，以局部變革推進(jìn)整體改革。這一思路在目前是較為科學(xué)和可行的。    行政訴訟是我國(guó)目前唯一以

25、權(quán)制權(quán)的訴訟形態(tài)，對(duì)司法權(quán)的獨(dú)立性與權(quán)威性的要求相對(duì)最高。基于此，現(xiàn)行行政審判所處的窘境是司法體制的缺陷最集中、最深刻的顯現(xiàn)，是影響司法獨(dú)立的最主要矛盾所在，從而是司法體制改革最需要突破的領(lǐng)域。    所以，以行政審判體制為改革方向是可行的，建立行政法院型的行政審判體制是必要的。（注：需要指出，英法美等國(guó)選擇不同的行政審判體制主要是為合理解決行政爭(zhēng)議，因歷史傳統(tǒng)的原因，在這些國(guó)家司法獨(dú)立不成其問(wèn)題，通過(guò)建立行政法院促進(jìn)行政審判機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，實(shí)在是出于其想象力。）    （二）設(shè)置行政法院對(duì)于司法改革的其他意義

26、60;   行政法院獨(dú)立設(shè)置，無(wú)疑會(huì)大大加強(qiáng)其依法獨(dú)立審判的能力。在行政審判中司法權(quán)地位的提升除有利于實(shí)現(xiàn)行政審判自身目的外，這種權(quán)力博弈還將會(huì)在整體上逐步改變司法權(quán)和行政權(quán)在國(guó)家政治法律生活中的地位對(duì)比，提高法院在國(guó)家中的實(shí)際地位，為司法權(quán)整體真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立審判提供范例、奠定基礎(chǔ)。    對(duì)于司法來(lái)說(shuō)，其最深厚的根基在于民眾的擁護(hù)，其權(quán)威來(lái)自于公眾的信賴。英美普通法院被堅(jiān)信為公民權(quán)利的庇護(hù)人，這是其確立普通法院型行政審判體制的重要原因；法國(guó)最高行政法院經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，成為保護(hù)公民權(quán)利的堅(jiān)強(qiáng)堡壘，這是行政法院得以繼續(xù)存在的社會(huì)

27、基礎(chǔ)。在目前人民法院的聲譽(yù)因司法腐敗和不公屢屢蒙塵之際，行政法院以其卓而不群的姿態(tài)與行政機(jī)關(guān)抗衡，忠實(shí)保障公民等的合法權(quán)益，監(jiān)督行政權(quán)依法而治，有助于確立法院是人民權(quán)利庇護(hù)人的形象，樹(shù)立司法權(quán)威。    行政法院是審判體制類型化的表現(xiàn)，這說(shuō)明不同的問(wèn)題解決方案不盡相同。在司法體制改革過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)不同審判領(lǐng)域的問(wèn)題進(jìn)行類型化的研究，以避免陷入泛泛而談的誤區(qū)。如此，可確保改革目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)。行政法院在具體設(shè)置中所遇到的問(wèn)題及對(duì)之的解決，也會(huì)為以后法院整體的設(shè)置改革方案提供有益經(jīng)驗(yàn)。    四、我國(guó)建立行政法院的可行

28、性及具體設(shè)想    （一）建立行政法院的可能性分析    憲法和法院組織法中沒(méi)有關(guān)于行政法院的規(guī)定，盡管可以通過(guò)解釋“專門(mén)法院”為行政法院的設(shè)置提供合憲性基礎(chǔ)，但行政訴訟法第3條第2款：“人民法院設(shè)行政審判庭，審理行政案件”畢竟是對(duì)設(shè)置行政法院的直接約束。這可以借修改行政訴訟法的契機(jī)消除原來(lái)限制設(shè)置行政法院的法律約束，并在行政訴訟法中確立行政法院的性質(zhì)、地位、職權(quán)、組織等事項(xiàng)。    10余年的行政審判實(shí)踐造就了大批行政審判實(shí)務(wù)人員，行政法學(xué)20年來(lái)的發(fā)展也培養(yǎng)出相當(dāng)數(shù)量的理

29、論研究人員，行政法院所需的專業(yè)審判人員在來(lái)源方面不存在多大困難?？紤]到在現(xiàn)行體制下法院內(nèi)部普遍設(shè)立行政審判庭，而行政法院將根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置，從而會(huì)減少很大一部分行政審判機(jī)構(gòu)和人員，設(shè)置行政法院所實(shí)際支出的成本相對(duì)數(shù)值不會(huì)很大。    行政訴訟案件只占我國(guó)法院審判案件的極小部分。有統(tǒng)計(jì)資料表明，行政訴訟法施行以來(lái)，全國(guó)平均每個(gè)法院受理的行政案件不到20件（2001年為平均33件），有的法院全年沒(méi)有一件行政案件。8率先設(shè)立獨(dú)立的行政法院制度，對(duì)現(xiàn)行司法體制的沖擊不會(huì)過(guò)于強(qiáng)烈，因此這一嘗試在短期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)。    我國(guó)自

30、清末以來(lái)主要向德日學(xué)習(xí)，在法律機(jī)構(gòu)設(shè)置和法學(xué)理論上基本上屬于大陸法系；新中國(guó)在建國(guó)后學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)，但前蘇聯(lián)本身就受到大陸法系的深刻影響。確立大陸法系的行政法院體制在法律制度方面有容納的可能，在文化方面有接納的基，不致發(fā)生因制度移植而導(dǎo)致錯(cuò)位與斷裂。    （二）行政法院的設(shè)置設(shè)想    在現(xiàn)行憲法下設(shè)置的行政法院應(yīng)屬于專門(mén)法院，這決定不可能有與最高人民法院平行的最高行政法院，最高行政法院最多只能是最高人民法院的內(nèi)設(shè)性法院。不過(guò)二者的具體關(guān)系可以靈活處理，如最高行政法院可以在實(shí)際上是行政案件的最高審級(jí)，最高人民法院對(duì)其

31、判決予以尊重不予過(guò)問(wèn)。    行政法院系統(tǒng)可以考慮由最高行政法院、高級(jí)行政法院、行政法院組成，采二審終審制。最高行政法院屬于最高人民法院的內(nèi)設(shè)性法院，其他行政法院在組織上獨(dú)立，與其所在行政區(qū)域的普通法院系統(tǒng)無(wú)關(guān)。高級(jí)行政法院和行政法院通過(guò)劃分司法區(qū)設(shè)置。在某些地域遼闊、交通不便、行政案件少的地區(qū)可以根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立行政法庭管轄一審行政案件，對(duì)其判決不服的，可以直接向高級(jí)行政法院上訴。    最高行政法院和高等行政法院可均由全國(guó)人大常委會(huì)產(chǎn)生。行政法院和行政法庭通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高行政法院和或司法部任命組成人員

32、。全國(guó)人大常委會(huì)、最高行政法院和或司法部任命的法官必須出自于國(guó)家法官遴選委員會(huì)確定的名單。各級(jí)行政法院的經(jīng)費(fèi)都來(lái)源于中央財(cái)政，由最高行政法院匯總各級(jí)行政法院的初步預(yù)算方案通過(guò)最高人民法院向全國(guó)人大提出，具體內(nèi)容如預(yù)算的確定、經(jīng)費(fèi)的管理、撥付等可暫由行政訴訟法加以規(guī)定。    考慮到司法區(qū)的劃分非常復(fù)雜，需要綜合論證，這一方案暫時(shí)不具有可行性。目前可行的是在目前省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)打破司法轄區(qū)與行政區(qū)劃的重疊設(shè)置專門(mén)法院性質(zhì)的行政法院。    具體方案是：在最高人民法院設(shè)置具有相對(duì)獨(dú)立性的高等行政法院，作為行政案件的最高審級(jí)；在各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)置一個(gè)上訴行政法院和若干行政法院，行政法院的設(shè)置首先要打破目前司法轄區(qū)附屬于行政區(qū)劃的現(xiàn)狀，其次考慮不同地區(qū)的人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通條件、行政案件數(shù)量等實(shí)際需要。為方便當(dāng)事人訴訟，高等行政法院、上訴行政法院和行政法院可以根據(jù)地域、人口分布等情況設(shè)立若