農(nóng)用地的農(nóng)民集體所有與利用制度探析

1、農(nóng)用地的農(nóng)民集體所有與利用制度探析 內(nèi)容提要：農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等注1農(nóng)用地是農(nóng)業(yè)的主要生產(chǎn)資料和基本物質(zhì)前提，而農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，因此農(nóng)用地制度的完善對(duì)于國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要。農(nóng)用地制度包括農(nóng)用地民事制度和農(nóng)用地管理制度。但比較而言，前者則是我國當(dāng)前立法的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，在一些問題上存在認(rèn)識(shí)偏差和立法缺陷。本文就土地的農(nóng)民集體所有、土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化及農(nóng)用地利用方式體系作些理論分析，期能對(duì)完善我國農(nóng)用地民事制度及推動(dòng)物權(quán)立法有所助益。關(guān)鍵詞：農(nóng)用地農(nóng)民集體所有土地承包經(jīng)營權(quán)永佃權(quán)一、土地的農(nóng)民集體所有制大陸法系民法以承認(rèn)完全

2、支配為內(nèi)容的所有權(quán)為前提建立物權(quán)制度，即所有權(quán)是物權(quán)制度的基礎(chǔ)。土地所有權(quán)是土地他項(xiàng)權(quán)利的基礎(chǔ)。因此，建立健全農(nóng)民集體所有農(nóng)用地利用制度必須以農(nóng)民集體所有制度的健全和完善為條件。為此，在分析農(nóng)用地各種利用方式之前有必要對(duì)我國土地農(nóng)民集體所有制有一個(gè)明確而具體的認(rèn)識(shí)。土地管理法第十條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”這一條款明確規(guī)定了我國現(xiàn)行的土地農(nóng)民集體所有與

3、經(jīng)營、管理制度，澄清了認(rèn)識(shí)上的一些錯(cuò)誤。根據(jù)該條款及其他有關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)土地的農(nóng)民集體所有應(yīng)從以下幾方面理解：首先，勞動(dòng)群眾集體所有土地的所有主體是“農(nóng)民集體”，包括村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體。農(nóng)民集體是一定范圍內(nèi)的農(nóng)民為共同利益而結(jié)成的緊密團(tuán)體。上述的三個(gè)農(nóng)民集體范圍一個(gè)比一個(gè)廣，后一個(gè)包含著前一個(gè)。但必須肯定，它們是相互獨(dú)立的集體，不存在任何隸屬關(guān)系。較小范圍的農(nóng)民集體所享有的土地所有權(quán)是完整的，較大范圍的農(nóng)民集體對(duì)較小范圍的農(nóng)民集體所有的土地沒有任何權(quán)利，后者不得干涉前者行使土地所有權(quán)。當(dāng)然，“農(nóng)民集體”并不是法律上的權(quán)利主體，其權(quán)利由對(duì)農(nóng)民集體所有土

4、地享有經(jīng)營管理權(quán)的管理人代表行使。其次，這種土地所有是農(nóng)民的“集體所有”。對(duì)這種“集體所有”的性質(zhì)，學(xué)者眾說紛紜。有學(xué)者認(rèn)為，土地集體所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民共同共有的所有權(quán)。注2共同共有是指基于共同關(guān)系而形成的共有；共有人對(duì)共有財(cái)產(chǎn)享有不分份額的平等的權(quán)利；在共同關(guān)系存續(xù)期間，共有人無權(quán)要求分割共有財(cái)產(chǎn)，對(duì)共有財(cái)產(chǎn)的處分須經(jīng)全體共有人的同意。筆者以為，“集體所有”不是一種共同共有，因?yàn)椋?）集體成員對(duì)土地并不擁有直接的所有權(quán)，對(duì)土地不能直接行使任何權(quán)利除非其依法獲得土地承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)利；（2）集體成員喪失成員身份并不會(huì)導(dǎo)致集體土地的分割，集體成員脫離集體不能要求任何補(bǔ)償；（3）對(duì)土地的處分

5、如發(fā)包，無須征得全體成員的同意，即使重大事項(xiàng)也只須三分之二的多數(shù)。另有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民集體所有是一種“新型總有”。該觀點(diǎn)認(rèn)為，“農(nóng)民集體所有對(duì)傳統(tǒng)總有既有繼承又有更新。具體地說，繼承主要有四：其一，多數(shù)人及其結(jié)合之團(tuán)體總有一個(gè)所有權(quán)，這適合一定范圍內(nèi)全體農(nóng)民的集體直接享有所有權(quán)：其二，所有權(quán)的行使受團(tuán)體的強(qiáng)烈制約，這適合維持農(nóng)民集體的統(tǒng)一意志和利益；其三，總有以團(tuán)體利益為先，惟于全體利益與個(gè)人利益一致范圍，而許團(tuán)體個(gè)別權(quán)的行使，這適合農(nóng)民集體所有權(quán)對(duì)集體利益與其成員利益的統(tǒng)一；其四，總有成員對(duì)總有財(cái)產(chǎn)并不具體劃分，永遠(yuǎn)屬于潛在份，不得要求分割、繼承或轉(zhuǎn)讓，這適合于維護(hù)集體公有制的發(fā)展。更新主要有

6、二：其一，總有成員和其團(tuán)體對(duì)總有財(cái)產(chǎn)具有抽象的統(tǒng)一支配權(quán)，不再是團(tuán)體的管理處分權(quán)與成員的使用、收益權(quán)的簡(jiǎn)單向加，而首先是總有成員通過集體對(duì)總有財(cái)產(chǎn)實(shí)現(xiàn)抽象的統(tǒng)一支配，即成員通過其團(tuán)體，團(tuán)體依賴其成員對(duì)總有財(cái)產(chǎn)按照”平等自愿、議決一致“的原則行使占有、使用、收益、處分的權(quán)利；其二，總有成員對(duì)總有財(cái)產(chǎn)享有收益權(quán)，即從所有權(quán)總體上享有利益?！弊?上述觀點(diǎn)頗符合我國農(nóng)民集體所有的實(shí)際狀況和立法精神，但沒有必要加上“總有”的帽子。傳統(tǒng)總有主要有兩個(gè)法律特征：一是團(tuán)體所有，一是權(quán)能分離?！凹w所有”只有第一個(gè)而無第二個(gè)特征?！凹w所有”這一概念雖來源于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，但這不妨礙其移植為法律用語以概括我國現(xiàn)階段

7、農(nóng)村土地的所有狀態(tài)。最后，農(nóng)民集體所有的土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組或者村民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱管理人）經(jīng)營、管理。一，這些管理人享有的只是經(jīng)營、管理權(quán)而非所有權(quán)。有的學(xué)者所主張的農(nóng)民集體所有實(shí)際應(yīng)是這些管理人所有的觀點(diǎn)注4是站不住腳的。二，這些管理人享有的經(jīng)營、管理權(quán)與國家對(duì)土地的管理權(quán)性質(zhì)截然不同。前者是土地所有權(quán)的派生，屬于私權(quán)利，而后者是國家基于公共利益而進(jìn)行管理的權(quán)力，屬于公權(quán)力。這些管理人作為所有人的代表行使的是所有權(quán)的權(quán)能，管理人的權(quán)利不應(yīng)轉(zhuǎn)化為行政或準(zhǔn)行政權(quán)力。三，這些管理人享有經(jīng)營、管理權(quán)并不排斥農(nóng)民集體在一定條件下行使經(jīng)營、管理權(quán)。不過，農(nóng)民集體行使權(quán)利具體表現(xiàn)為農(nóng)民大會(huì)或

8、者農(nóng)民代表大會(huì)形成決議。四，這些管理人因經(jīng)營、管理土地與第三人發(fā)生糾紛的，可以作為訴訟主體參加訴訟，如同失蹤人的財(cái)產(chǎn)代管人、破產(chǎn)企業(yè)的清算人一樣。五，在不同的領(lǐng)域具體有哪類管理人行使經(jīng)營、管理權(quán)，法律沒有具體規(guī)定。筆者以為，農(nóng)民集體所有的土地為農(nóng)村集體企業(yè)使用的，由該企業(yè)經(jīng)營、管理；其他情況的，土地分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村民小組經(jīng)營、管理依法；屬于村農(nóng)民集體所有的，由村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體企業(yè)經(jīng)營、管理。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對(duì)集體所有土地的經(jīng)營、管理沒有任何權(quán)利。土地的農(nóng)民集體所有

9、制度對(duì)保障農(nóng)民的基本生活，維持社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。但所有權(quán)與經(jīng)營、管理權(quán)的分離，由于沒有健全的民主制度，土地經(jīng)營、管理權(quán)不同程度地轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)行政權(quán)、行政權(quán)，又由于缺乏必要的強(qiáng)有力的監(jiān)督制度，土地經(jīng)營、管理權(quán)發(fā)生了不同程度的異化（經(jīng)營、管理權(quán)的行使背離集體利益）。改變這種狀況必須加強(qiáng)土地的集體所有制的立法，具體規(guī)定“農(nóng)民集體”的構(gòu)成及其機(jī)構(gòu)、其直接行使的所有權(quán)權(quán)能范圍、行使所有權(quán)的方式和程序，土地的管理人及其經(jīng)營、管理權(quán)，集體成員的權(quán)利和義務(wù)等等。只有具體的立法才能將集體所有落到實(shí)處，真正地充分發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)農(nóng)用地集體所有制度的立法并不意味著要強(qiáng)化農(nóng)用地所有權(quán)對(duì)于農(nóng)用地上他項(xiàng)

10、權(quán)利的制約。共和國成立后的實(shí)踐表明，農(nóng)民集體直接使用農(nóng)用地不可能保證農(nóng)用地的利用效率，必須賦予農(nóng)用地所有權(quán)人以外的其他人相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利?？傊?，農(nóng)用地的農(nóng)民集體所有的立法不應(yīng)限制反而應(yīng)當(dāng)保證農(nóng)用地上他項(xiàng)權(quán)利相對(duì)獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)。二、土地承包經(jīng)營權(quán)的永佃權(quán)化土地承包經(jīng)營泛指承包國家所有、農(nóng)民集體所有或者國家所有依法由農(nóng)民集體使用的土地從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)則指承包人根據(jù)土地承包合同所享有的一切權(quán)利的總和。（一）土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)狀土地承包經(jīng)營制度在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮了重大的作用，使農(nóng)民生產(chǎn)、生活面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，土地承包經(jīng)營的缺陷-

11、土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性和短期性-日漸明顯，在相當(dāng)程度上阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。第一，土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)屬性。傳統(tǒng)民法將財(cái)產(chǎn)權(quán)劃分為債權(quán)和物權(quán)。此二者性質(zhì)相異，區(qū)別很多，但關(guān)鍵在于以下三方面：其一，債權(quán)的可意定性和物權(quán)的法定性。債權(quán)中的合同債權(quán)的種類和具體內(nèi)容在不違反法律強(qiáng)行性規(guī)定的條件下可以由雙方當(dāng)事人自由約定；而物權(quán)的種類和內(nèi)容均由法律規(guī)定，當(dāng)事人只能設(shè)定法定的物權(quán)，不能創(chuàng)設(shè)新的物權(quán)種類也不能改變法定物權(quán)的內(nèi)容。其二，債權(quán)的相對(duì)性和物權(quán)的絕對(duì)性。債權(quán)的效力只及于當(dāng)事人而物權(quán)的效力及于物權(quán)人以外的一切人。在現(xiàn)行法上，第三人不可能構(gòu)成侵害債權(quán)，但可以構(gòu)成侵害物權(quán)，由此并應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。物

12、權(quán)的絕對(duì)性與其公示密切聯(lián)系在一起，物權(quán)經(jīng)公示而具有對(duì)抗效力，而債權(quán)不存在公示的問題。其三，債權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到一定的限制：債權(quán)債務(wù)的概括移轉(zhuǎn)須經(jīng)對(duì)方當(dāng)事人的同意；而物權(quán)，除非設(shè)定行為有相反規(guī)定，可自由轉(zhuǎn)讓，即使伴隨義務(wù)也無須征得相對(duì)人的同意。很明顯，土地承包經(jīng)營權(quán)具有鮮明的債權(quán)屬性。民法通則規(guī)定“承包雙方的權(quán)利義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定”，土地管理法規(guī)定“發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)”，這充分體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)的意定性；國務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見規(guī)定“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期間，對(duì)承包標(biāo)的依法轉(zhuǎn)包、

13、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護(hù)”，有關(guān)法律和司法解釋也有類似規(guī)定，這些都是對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制性規(guī)定。另外，土地承包經(jīng)營權(quán)不能作為遺產(chǎn)，該權(quán)利具有極強(qiáng)的人身屬性，而一般的債權(quán)是可以繼承的。土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性導(dǎo)致以下后果：1.不利于維護(hù)土地承包經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性。土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性，在承包雙方之間，使得發(fā)包方利用土地經(jīng)營管理人的優(yōu)勢(shì)地位任意侵害承包方的權(quán)益提供了方便。在外部關(guān)系上，承包人的土地承包經(jīng)營權(quán)不足以對(duì)抗來自第三人的非法侵害，土地承包人幾乎處于一種無權(quán)的地位，因此在司法實(shí)踐中，對(duì)承包人的外部關(guān)系給予了一種準(zhǔn)物權(quán)的保護(hù)。但在內(nèi)部關(guān)系上仍采取合同方式的保護(hù)，最高人民法院

14、對(duì)此作出了有關(guān)農(nóng)業(yè)承包合同的解釋。2.不利于農(nóng)用地使用、收益權(quán)市場(chǎng)性流轉(zhuǎn)，從而限制了市場(chǎng)對(duì)農(nóng)用地利用的優(yōu)化配置。承包人對(duì)承包標(biāo)的的依法處分完全由發(fā)包人控制，發(fā)包人幾乎處于準(zhǔn)行政主體的位置。在“政企分開”的今天，在農(nóng)村卻在塑造另外一種“政府”，這值得人們警醒。第二，土地承包經(jīng)營權(quán)的短期性。債權(quán)一般都有這種短期性，約定長期的或者永久的債權(quán)，法律一般會(huì)將期限縮短為法律所允許的范圍，在特別場(chǎng)合法律會(huì)絕對(duì)禁止，否認(rèn)這種約定的效力。物權(quán)除擔(dān)保物權(quán)外，一般具有長期存續(xù)性。1998年修訂的土地管理法盡管規(guī)定了集體成員的承包期限為三十年，但對(duì)其他類型的承包人的承包期限沒有任何明確規(guī)定，造成實(shí)際中的集體經(jīng)濟(jì)組織以

15、外的個(gè)人和單位的承包期限相當(dāng)短。即使上述三十年的規(guī)定與其他國家相比也顯得較短。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期性決定了土地承包也必須是長期的。承包的短期性刺激了承包人生產(chǎn)的“短期行為”，造成農(nóng)用地的破壞；同時(shí)它還使得農(nóng)民不能安心生產(chǎn)，進(jìn)行長期投資，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的長期穩(wěn)定發(fā)展。（二）羅馬法永佃權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)永佃權(quán)化的可行性土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)狀要求進(jìn)行變革，革新的方向就是物權(quán)化。土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，就是將農(nóng)作地使用、收益的權(quán)利從土地承包合同關(guān)系中析出，成為一個(gè)獨(dú)立的真正物權(quán)意義上的權(quán)利。具體而言，就是運(yùn)用大陸法上的永佃權(quán)改造土地承包經(jīng)營權(quán)，使土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為用益物權(quán)之一種。永佃權(quán)，淵源于羅馬法，是指以

16、支付佃租為對(duì)價(jià)而永久在他人土地上進(jìn)行耕作或畜牧的權(quán)利。永佃權(quán)一般基于與土地所有人訂立永佃契約而產(chǎn)生，它具有如下基本法律特征：第一，永佃權(quán)是以耕作、畜牧為目的存在他人土地上的一種獨(dú)立的用益物權(quán)，永佃權(quán)人在其權(quán)利受到侵害時(shí)，享有物上請(qǐng)求權(quán)和占有訴權(quán)等一系列物權(quán)性權(quán)利。第二，取得永佃權(quán)須以支付佃租為代價(jià)，支付佃租是永佃權(quán)人的基本義務(wù)。第三，永佃權(quán)人在不破壞土地的前提下，可以不受任何限制享有土地，永佃權(quán)人除有權(quán)獲取孳息外，還可以設(shè)立役權(quán)或抵押權(quán)，可以賦予用益權(quán)和轉(zhuǎn)租永佃權(quán)。永佃權(quán)人的權(quán)利，幾乎和所有權(quán)不相上下。第四，永佃權(quán)具有永久性，一般無期限限制，即便有，也相當(dāng)長。 羅馬法永佃權(quán)的上述特征也正是其優(yōu)

17、點(diǎn)所在，永佃權(quán)所具有的物權(quán)性使永佃權(quán)人在其權(quán)利受到侵犯時(shí)能得到切實(shí)有利的法律保障；永佃權(quán)取得的對(duì)價(jià)性使土地所有權(quán)人的利益在法律上有所可依；永佃權(quán)人享有權(quán)利的充分性使其在土地經(jīng)營中最大限度地發(fā)揮自主性與靈活性的同時(shí)，能最大限度地開發(fā)利用土地資源，挖掘土地的潛力；而永佃權(quán)所具有的永久性又能極大地鼓勵(lì)佃農(nóng)對(duì)土地的長期投入，安心務(wù)農(nóng)注5.現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)與羅馬法的永佃權(quán)有許多相似之處，從主體上說，二者均一方為土地所有者，一方為租佃耕作人；從客體上講，二者基本上一致，均為農(nóng)用地；從內(nèi)容上看，二者均以耕作、畜牧等為目的而使用他人土地的權(quán)利，均須向土地所有人交納佃租或承包費(fèi)。這種相似性表明土地承包經(jīng)營權(quán)

18、按羅馬法永佃權(quán)進(jìn)行改造是行得通的。同時(shí)永佃權(quán)上述優(yōu)勢(shì)的存在說明這種改造必將會(huì)給我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展開辟廣闊的空間。（三）土地承包經(jīng)營權(quán)永佃權(quán)化的具體構(gòu)造土地承包經(jīng)營權(quán)永佃權(quán)化，應(yīng)充分借鑒羅馬法永佃權(quán)制度所具有的物權(quán)性、權(quán)利的充分性以及權(quán)利存續(xù)期間的永久性等優(yōu)點(diǎn)，在制度具體構(gòu)造上，應(yīng)從以下幾方面著手：權(quán)利的主體一切農(nóng)業(yè)從事者、經(jīng)營者都可以成為權(quán)利的主體。任何單位和個(gè)人在取得的機(jī)會(huì)上一律平等，不因是農(nóng)民集體成員而享有特權(quán)。另外，各類主體所享有的該權(quán)利一般也應(yīng)該是相同的。權(quán)利的客體只要該土地上不存在與該權(quán)利相沖突的權(quán)利，一切農(nóng)用地均可成為該權(quán)利的客體，而不管其屬于國家所有還是屬于農(nóng)民集體所有，也不管是

19、國家所有但屬于農(nóng)民集體使用。權(quán)利的期限永佃權(quán)的期限世界各國的規(guī)定不一。如日本民法典第二百七十八條規(guī)定“（一）永佃權(quán)（永小作權(quán)）的期間為二十年以上五十年以下，以長于五十年的期間設(shè)定永佃權(quán)者，其期間縮短為五十年。（二）永佃權(quán)的設(shè)定可以更新，但其期間從更新時(shí)起，不得超過五十年。（三）未以設(shè)定行為確定永佃權(quán)存續(xù)期間者除另有習(xí)慣外，其存續(xù)期間為三十年。”而臺(tái)灣地區(qū)，永佃權(quán)則絕對(duì)不許附以期限，定有期限者，適用租賃之規(guī)定。相比而言，日本的規(guī)定較好，一則它避免了臺(tái)灣民法規(guī)定的僵化性，詳細(xì)規(guī)定了永佃權(quán)各情形下的期限；一則也避免了因永佃權(quán)的時(shí)間過長而致所有權(quán)過分弱化。土地承包經(jīng)營權(quán)的永佃權(quán)化宜采日本法的規(guī)定。權(quán)利

20、的設(shè)定該權(quán)利的設(shè)定應(yīng)采用合同的方式，并通過登記而取得物權(quán)效力。筆者認(rèn)為，為保護(hù)集體利益，防止農(nóng)用地資源流失，該權(quán)利的設(shè)定宜采用如下程序：首先，由土地管理人與佃耕人協(xié)商擬定合同條款。接著由土地管理人向集體成員公告，自公告之日起十五日內(nèi)，任何成員均可提出異議，由土地管理人對(duì)異議進(jìn)行審查并修改合同草案，并再次公告；無人提出異議的，土地管理人可按擬定的合同條款與佃耕人簽訂合同以設(shè)定權(quán)利。十分之一以上的成員對(duì)設(shè)定該權(quán)利表示不同意的，或者對(duì)合同草案、修改后的合同草案的某一條款有不同意見的，在合同草案或修改后的合同草案公告十五期滿后在五日內(nèi)由管理人召集農(nóng)民大會(huì)或農(nóng)民代表大會(huì)決定。大會(huì)的決定管理人必須服從。集

21、體成員或者管理人認(rèn)為大會(huì)決定違法的，可提請(qǐng)人民法院撤銷。管理人不按照該程序設(shè)定的，集體成員可以在一年提請(qǐng)人民法院撤銷設(shè)定，對(duì)善意佃耕人造成損失的，應(yīng)賠償損失。土地管理人不公告合同草案或修改后的合同草案的，佃耕人可以公告，其費(fèi)用由管理人承擔(dān)。權(quán)利人的權(quán)利權(quán)利人除了使用、收益的權(quán)利外，還享有處分的權(quán)利，如讓與、贈(zèng)與、遺贈(zèng)、互易、抵押、入股，除非設(shè)定行為有相反規(guī)定。但是權(quán)利人未經(jīng)土地管理人同意不得出租該土地或再設(shè)定該權(quán)利，以避免形成新的“一物二主”，侵蝕土地的公有制，并可避免利用該權(quán)利以剝削他人。（6）權(quán)利的消滅該權(quán)利屬于物權(quán)之一種，因此物權(quán)消滅之原因適用于該權(quán)利，如拋棄、混同、滅失、存續(xù)期間屆滿、

22、土地被征用。該權(quán)利消滅的特殊原因是在符合以下情形之一時(shí)，農(nóng)用地管理人收回農(nóng)用地，權(quán)利人的權(quán)利消滅：權(quán)利人不依約定的使用方法使用土地或損毀土地或不履行改良土地的義務(wù)；權(quán)利人違反不得讓與、贈(zèng)與、抵押、出租等的規(guī)定；權(quán)利人遲延交付地租一定期限。至于這種權(quán)利以什么名字相稱，學(xué)者們有兩種意見：一是農(nóng)地使用權(quán)，一是仍以永佃權(quán)命名。筆者以為，使用權(quán)并不能概括使用和收益兩項(xiàng)權(quán)能，農(nóng)地使用權(quán)這個(gè)名稱不恰當(dāng)。永佃權(quán)則客觀地反映了這項(xiàng)權(quán)利的本質(zhì)，可以采用，而不必顧及其所謂的“剝削”色彩，因?yàn)榉筛拍畋旧聿]有“剝削”與“非剝削”之分。三、重構(gòu)我國的農(nóng)用地利用方式體系農(nóng)用地利用是指在農(nóng)用地上從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和

23、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)用地利用方式，在本文，泛指取得在農(nóng)用地上從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)的手段方式，即獲得農(nóng)用地的使用和收益權(quán)利的法律方法，如上述的土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定，永佃權(quán)設(shè)定。農(nóng)用地利用方式體系則指由所有的獲取農(nóng)用地使用和收益權(quán)利的法律方法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有機(jī)整體。（一）我國農(nóng)用地利用方式體系的現(xiàn)狀當(dāng)前我國農(nóng)用地利用方式主要是土地承包經(jīng)營權(quán)，并輔以少量的“依法確定”和“自留”。國家所有農(nóng)用地，根據(jù)民法通則有兩種：一是“依法由全民所有制單位使用”，一是“依法確定由集體所有制單位使用”。該規(guī)定相當(dāng)原則，具體如何“依法”或“依法確定”沒有明確的規(guī)定。土地管理法只規(guī)定了一種，即“由單位或者個(gè)人承包經(jīng)營

24、”。至于農(nóng)民集體所有和依法確定由其使用的農(nóng)用地利用方式，根據(jù)民法通則和土地管理法，是土地承包經(jīng)營權(quán)。不過，民法通則規(guī)定的利用主體為公民、集體，而土地管理法規(guī)定的利用主體擴(kuò)大為本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員、本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員和單位。另外，自留地、自留山也是農(nóng)民集體所有的土地，因此“自留”也是一種利用方式。在德國，對(duì)農(nóng)用地的利用，在州法上有永佃之制，在聯(lián)邦法上，有用益權(quán)、土地用益租賃之設(shè)。在意大利，則有永佃權(quán)、用益權(quán)、農(nóng)用地租賃。在臺(tái)灣地區(qū)，除了永佃權(quán)外，還有耕地租賃。我國土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)用地利用方式體系中“獨(dú)占鰲頭”顯然不當(dāng)，它滿足不了市場(chǎng)對(duì)農(nóng)用地利用方式的多樣化的需求。重構(gòu)農(nóng)用地利用方式體系勢(shì)

25、在必行。（二）重構(gòu)農(nóng)用地利用方式體系的原則重構(gòu)農(nóng)用地利用方式體系必須立足于中國的實(shí)際、充分滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求；應(yīng)大量吸取各類法律文明成果，特別是羅馬法系用益物權(quán)的有益內(nèi)容；應(yīng)繼承民族立法的優(yōu)秀傳統(tǒng)，特別是民國民法的立法傳統(tǒng)。重構(gòu)的農(nóng)用地利用方式體系應(yīng)當(dāng)做到權(quán)利清晰、義務(wù)明確，有利于保障土地社會(huì)主義公有制的鞏固和發(fā)展，有利于土地利用人自主地開發(fā)利用土地，有利于土地利用關(guān)系的穩(wěn)定，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。重構(gòu)的農(nóng)用地利用方式體系內(nèi)部，各具體的利用方式制度必須有確定的內(nèi)容，與其它利用方式制度應(yīng)力求界限清晰，以防其內(nèi)涵和外延交叉重疊；同時(shí)重構(gòu)的體系應(yīng)力求結(jié)構(gòu)完整，內(nèi)容充備，內(nèi)外協(xié)調(diào)

26、。（三）農(nóng)用地利用方式體系的具體構(gòu)建筆者認(rèn)為，我國的農(nóng)用地利用方式體系應(yīng)當(dāng)由永佃權(quán)、入股、租賃和用益權(quán)構(gòu)成。永佃權(quán)上面已有論述，以下對(duì)后三者簡(jiǎn)要作一說明。1入股入股即農(nóng)用地的所有權(quán)人或者使用權(quán)人將農(nóng)用地的使用權(quán)作為出資投入到企業(yè)中，農(nóng)用地的所有權(quán)人或者使用權(quán)人享有股東權(quán)益，而企業(yè)取得農(nóng)用地的使用權(quán)。國有農(nóng)用地的所有人或者使用權(quán)人（包括集體用益權(quán)人和永佃權(quán)人），集體所有農(nóng)用地的所有人、永佃權(quán)人均可將農(nóng)用地的使用權(quán)作為投資。2農(nóng)用地租賃農(nóng)用地租賃，是指農(nóng)用地的所有人或者使用權(quán)人（出租人）將農(nóng)用地交付給承租人使用、收益，并由承租人向出租人交納租金。承租人取得的農(nóng)用地租賃權(quán)屬于債權(quán)，區(qū)別于作為用益物權(quán)

27、的永佃權(quán)。在我國現(xiàn)行法上，并沒有農(nóng)用地租賃的概念，但是根據(jù)憲法修正案第二條我國并不禁止土地出租，剛剛通過的合同法所規(guī)定的租賃合同也沒有排除農(nóng)用地租賃的適用，因此租賃可以作為一種農(nóng)用地利用方式。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)承包合同（土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)）就是我國現(xiàn)行的農(nóng)用地租賃，農(nóng)業(yè)承包合同與大陸法系的耕地租賃或土地用益租賃在主體、客體和當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)方面有著驚人的一致性。對(duì)農(nóng)業(yè)承包合同最高人民法院曾專門作了司法解釋，這對(duì)于完善我國的土地承包制度，處理土地承包糾紛發(fā)揮了重要作用。但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)業(yè)承包合同的立法，將現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)承包中的土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)用地租賃權(quán)分離開來，二者分別立法，以滿足不同使用人的

28、需求。應(yīng)當(dāng)在合同法的租賃合同之外制定單行的農(nóng)用地租賃合同法。3用益權(quán)。用益權(quán)，淵源于羅馬法，指無償使用、收益他人的物而壞或變更其物本質(zhì)的權(quán)利，即對(duì)他人所有的物如同自己所有享受其使用、收益的權(quán)利（法國民法典578條）。享有權(quán)利的人為用益權(quán)人，所有權(quán)人成為虛有權(quán)人。用益權(quán)人可占有、使用和收益用益物，但須盡善良管理人之注意管理用益物（瑞士民法典755條、德國民法典1036條）；可以收取用益物的孳息，包括自然果實(shí)及利息（瑞士民法典756、757條）；用益權(quán)人雖不可轉(zhuǎn)讓用益權(quán)，但除專屬于用益權(quán)人的權(quán)利以外，得授予他人行使注6（瑞士民法典758條、德國民法典1059條）；用益權(quán)不得抵押，也不得用作擔(dān)?；蛟僭O(shè)定用益權(quán)（德國民法典1059b條）。所有權(quán)人、可監(jiān)督用益權(quán)人行使權(quán)利，對(duì)用益權(quán)人的任何違法或?qū)ξ锏牟贿m當(dāng)使用，得聲明異議（瑞士民法典759條）；所有人在可證明其權(quán)利受到危害時(shí)，有權(quán)要求用益權(quán)人設(shè)定保全（瑞士民法典760條、德國民法典1051條）；所有人保留處分權(quán)，可出讓虛有權(quán)或者設(shè)定抵押權(quán)，但非經(jīng)用益權(quán)人同意，不得