對旅游規(guī)劃評審中的“潛規(guī)則”質(zhì)疑

1、對旅游規(guī)劃評審中的“潛規(guī)則”質(zhì)疑 摘 要：旅游規(guī)劃評審時甲方、乙方與評委會三方“博弈”，派生出一系列“不足為外人道”的潛規(guī)則。圍繞甲方追求質(zhì)量抑或形式、評委追求真理抑或情面、乙方追求聲譽(yù)抑或利益的“位移”，潛規(guī)則貫穿于評審前的評委遴選、評審本設(shè)計與裝潢及交付時間控制，評審中的表決、擬寫評語、歸納修改意見，評審后的修改本鑒定等諸多環(huán)節(jié)。旅游規(guī)劃通則實(shí)有修訂完善之必要。 關(guān)鍵詞：旅游規(guī)劃，評審，潛規(guī)則，旅游規(guī)劃通則“十五”期間中國旅游界一大進(jìn)步為規(guī)劃意識高漲，規(guī)劃編制蔚然成風(fēng)，有人評之為“規(guī)劃大熱”，還有人稱之為“旅游規(guī)劃大會戰(zhàn)”。且不說東部發(fā)達(dá)地區(qū)，即以中部安徽省為例，省級旅游規(guī)劃就編了3個，1

2、7個地級市都已編制出旅游發(fā)展規(guī)劃，縣、鎮(zhèn)與景區(qū)景點(diǎn)旅游規(guī)劃多達(dá)上百個?！罢芾砺糜伍_發(fā)的一個具體過程，就是對旅游規(guī)劃本身的管理與實(shí)施監(jiān)測?！币?guī)劃評審是政府管理的一項(xiàng)重要工作，為此國家旅游局制定了旅游規(guī)劃通則(以下簡稱通則 ，規(guī)定各類旅游規(guī)劃都要履行評審程序?！吧袷ァ⑶f嚴(yán)”的評審真的都能做到公開、公正與科學(xué)嗎？其實(shí)很難。評審事涉三方：甲方(規(guī)劃委托方 ，乙方(規(guī)劃編制方 ，評委會。這三方在工作立場、追求目標(biāo)與個體利益方面互有出入，故而在評審時就必然處于“博弈”狀態(tài)，產(chǎn)生虛實(shí)、明暗、正邪的角逐，久而久之就派生出一系列“不足為外人道”的潛規(guī)則，實(shí)有揭示與匡正之必要。為篇幅所限，所論僅及省、市、縣旅

3、游發(fā)展規(guī)劃。一、規(guī)劃委托方追求：質(zhì)量抑或形式規(guī)劃評審的主導(dǎo)權(quán)掌握在誰手中？局外人大多以為在評審組，即在擁有投票權(quán)的各位評委手中，其實(shí)當(dāng)過幾次評委的都知道并非如此。真正操縱評審走向的是規(guī)劃委托方。地方旅游發(fā)展規(guī)劃的委托方通常是一級政府或旅游局，作為行政當(dāng)局，他們所考慮的不僅僅是政府付出了一大筆納稅人錢，就應(yīng)該嚴(yán)把評審關(guān)，保證乙方交出一份優(yōu)質(zhì)的旅游規(guī)劃，而且還要考慮到向人大與上級的履職匯報、向新聞媒體的宣揚(yáng)政績、向轄區(qū)百姓的施政許諾、向海內(nèi)外投資者的投資招徠等“綜合效益”，所以在評審前、中、后各個環(huán)節(jié)都難免在追求質(zhì)量還是講究形式上產(chǎn)生某些“錯位”。1. 規(guī)劃評審前評審人員的遴選主任委員的選擇是關(guān)鍵

4、。按照通則，規(guī)劃評審設(shè)評審組，其主持人稱組長，但由于官場特別重視“高規(guī)格”，故而在現(xiàn)實(shí)中普遍自動升格為評委會與主任委員，本文尊重事實(shí)，姑且也如此稱呼。主任委員的選擇之所以特別重要，因?yàn)樗坏窃u委會的主持人，而且是規(guī)劃宣傳的“閃光點(diǎn)”，因此名頭要響、聲望要隆、地位要崇，能人此“法眼”的無非兩類人物，一類是位高權(quán)大的首長，另一類是德高望重的學(xué)界權(quán)威，最好是兩院院士，不得已而求之，也希望是名校的博導(dǎo)。以此標(biāo)準(zhǔn)遴選似乎無可厚非，只要被選者有條件切實(shí)履行職責(zé)。但問題恰恰出在這些首長與權(quán)威可能工作太忙，時間太緊，有時甚至到了連坐飛機(jī)赴評審會的時間都擠不出來，更不要說進(jìn)行實(shí)地考察、會前寫出評審意見。當(dāng)然這

5、些在操辦者眼中都不成其為問題。如果主任委員不能來，就把評委會開到其所在地去，哪怕遠(yuǎn)隔數(shù)百上千里、多耗資數(shù)萬元，須知盛情感人，必有后報；如果主委等能來但沒時間實(shí)地踏勘，那就干脆取消景點(diǎn)考察；至于主委等沒有時間通覽文本更無所謂，只要他們在評審席上坐下，評審就提升了檔次，就算“初戰(zhàn)告捷”，更何況他們見多識廣，哪怕邊聽聽發(fā)言邊翻翻文本，最后總結(jié)性發(fā)言也能高瞻遠(yuǎn)矚，博詞宏義，洋洋灑灑，博個滿堂彩，即使偶爾來點(diǎn)“信口開河”，大家也會體而諒之，忍笑了之。業(yè)內(nèi)有人批評道：“大專家走馬觀花，難以得出準(zhǔn)確的評審意見。非專家缺乏水平，得不出科學(xué)的評審意見?！庇腥さ氖?，評委會有時還會出現(xiàn)名譽(yù)主任之類榮銜，起初是高層首

6、長尊重知識，尊重人才，力主由學(xué)術(shù)權(quán)威擔(dān)任主委，而操辦者惟恐首長屈尊與下屬、專家同為委員，會有當(dāng)年韓信“生乃與噲等為伍”的失衡心理，就創(chuàng)造性地增添名譽(yù)主任名目，居然皆大歡喜，遂成官場常例。評委的邀請也頗有講究。行政管理部門代表通常無須煩心，因?yàn)橛械臅罢髑筮^意見，有的通過氣，打過招呼，大家都是場面上的人，評審會上就連環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)也不會太頂真。頗需費(fèi)心運(yùn)籌的是外請專家，請的最好是名人，專業(yè)能力強(qiáng)，挑刺眼光尤為明銳，能為規(guī)劃的完善出謀劃策，但又要識時務(wù)，顧大局，能在投票上與領(lǐng)導(dǎo)保持一致，因此個性要強(qiáng)，固執(zhí)己見，會投反對票者，常在“敬而遠(yuǎn)之”之列。2. 規(guī)劃評審中通過的玄機(jī)委托方最關(guān)心的不是過程，而

7、是結(jié)果，即評審能否通過。按通則所定程序，“旅游規(guī)劃文本、圖件及附件的草案完成后，由規(guī)劃委托方提出申請，上一級旅游行政主管部門組織評審”，這里有一點(diǎn)并未明確規(guī)定，但度情揆理，委托方以及上一級主管部門，應(yīng)該對草案先進(jìn)行初審，基本認(rèn)可后方組織評審。因此，如果規(guī)劃評審?fù)ú贿^，評審會主辦者委托方與上一級主管部門就多少有“失察”之嫌，這當(dāng)然是他們不愿意看到的結(jié)果。于是一旦評審委員們對規(guī)劃表示嚴(yán)重不滿，甚至有人明確表示不能同意通過時，主辦方往往置情于理之上，左勸說，右訴苦，請求評委們高抬貴手網(wǎng)開一面。3. 規(guī)劃評審后規(guī)劃修改也需引起高度重視通則對此有規(guī)定：“規(guī)劃文本、圖件及附件，經(jīng)規(guī)劃評審會議討論通過并根據(jù)

8、評審意見修改后，由委托方按有關(guān)規(guī)定程序報批實(shí)施?！睂?shí)踐中的難題是：這“修改”由誰來鑒定已經(jīng)達(dá)到“根據(jù)評審意見修改”的要求？按理說，最好由主委來鑒定，但如前所述，主委公務(wù)繁忙，有幾位還能再撥冗鑒定？于是往往是委托方自己鑒定，結(jié)果受困于專業(yè)知識的局限，就容易讓這一重要環(huán)節(jié)實(shí)際上處于失控狀態(tài)，走走過場而已。二、評委追求：真理抑或情面1. 評委比例失控之弊評委會的組成實(shí)行兩兩制，即就職業(yè)結(jié)構(gòu)而言，由行政管理部門代表與專家兩部分組成；就地緣結(jié)構(gòu)而盲，有本地評委與外地評委。通則對此有比例規(guī)定：“行政管理部門代表不超過1/3，本地專家不少于1/3?！钡沃^專家何謂部門代表卻無界分標(biāo)準(zhǔn)，這樣一來規(guī)劃局的總規(guī)劃

9、師、城建局的總工程師、旅游局的總經(jīng)濟(jì)師，以至有中高級職稱的局長們、有碩博學(xué)歷的處長們就統(tǒng)統(tǒng)兼具部門代表與專家雙重身份，由著結(jié)構(gòu)需要而“歸類”。從實(shí)踐看，外地“純”專家的比例從省到市、縣，呈遞減狀態(tài)，縣級評審經(jīng)常只有一兩人“充數(shù)”而已。行政體制內(nèi)的評委比重過大，就為下述弊端帶來了“胎傷”。2. 敢否堅持“異見”眾所周知，評審本固然是編制方寫的，但在相當(dāng)程度上反映的是委托方的意志，因此，面對評審本的缺漏誤錯，評委是知無不言，言無不盡，還是避重就輕，點(diǎn)到為止，就成了堅持真理還是顧全情面的考驗(yàn)。請看，近年來旅游規(guī)劃有些傾向越來越嚴(yán)重：旅游規(guī)劃本來負(fù)有優(yōu)化資源配置、從規(guī)劃源頭上制止低水平重復(fù)建設(shè)的使命，

10、西方學(xué)者早就指出：“只有認(rèn)真的規(guī)劃和有效的管理才能使旅游帶來的利益最大化，避免出現(xiàn)問題。”但地方政府出于申報財政國債項(xiàng)目、廣為招商引資、加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、照顧下級政府積極性等方面考慮，往往要求編制方“全面”開發(fā)資源，不顧客觀條件與市場發(fā)育程度，把景點(diǎn)、高檔賓館、度假區(qū)、商品城等項(xiàng)目鋪得滿滿的；項(xiàng)目設(shè)計求大求全求豪華，無視投資的經(jīng)濟(jì)合理性，也不考慮土地利用的集約性，還忽視環(huán)境影響的嚴(yán)重性。對于諸如此類的原則問題，在首長面前敢于堅持“異見”的本地官員，據(jù)我所知還沒有，倒是外地專家略有所聞，看來還是不受管轄的體制外者才能做到言行超脫、秉公直言。3. 奇怪的評審表決絕對一致如果說對于評審本的評議尚可聽

11、到仁者見仁，智者見智之爭，但在最后的“節(jié)骨眼”表決上，奇怪的是總是那么絕對一致，無論是通過還是不通過，都不會出現(xiàn)反對票。奧妙何在？首先主持者稟承的是協(xié)商一致原則，對于可能有異議者，他會在會上和會下與其反復(fù)溝通，還會請與其相熟者做工作，還可請最高首長作結(jié)論性表態(tài)，所以到頭來總能水到渠成，一錘定音。其次，還有一個程序訣竅，按通則要求，“旅游規(guī)劃的評審，需經(jīng)全體評審人員討論、表決，并有y4以上評審人員同意，方為通過”，這里所規(guī)定的“表決”，并未明言是口頭表決還是投票表決、是記名投票表決還是無記名投票表決，因此就為實(shí)踐中的“簡化”留了“伏筆”，現(xiàn)行做法幾乎都是主委口頭詢問一聲“還有沒有不同意見”就算表

12、決通過了。要想讓評委獨(dú)立自主地表達(dá)意愿，就該明文規(guī)定實(shí)行無記名投票程序。4. 多級差“通過”規(guī)劃編制水平參差不齊，為了確?！皡f(xié)商一致”，官場智慧創(chuàng)造了一系列緩沖地帶，即把通則所說的“通過”擴(kuò)充為多級差通過：一致通過、通過、基本通過、原則通過。有了這些梯度選擇，主持人就容易調(diào)諧批評者的逆反心理，通過文字游戲式的級差讓步來獲得預(yù)期成果評審?fù)ㄟ^。其實(shí)，規(guī)劃只有通過與不通過兩種可能，“基本通過”、“原則通過”之類確切定義與界線是什么？似乎誰也無法或不愿意辨析清楚，看來模糊哲學(xué)在評審場上還是大有用武之地的。5. 評審會降格如果規(guī)劃實(shí)在低劣得“不堪人目”，連最高首長都表示不能通過，評委會倒很容易達(dá)成一致意

13、見，但也不能就此啟動表決程序，通過一份載明“不予通過”結(jié)論的評審意見書，因?yàn)檫@樣做就太無人情味了。體現(xiàn)“人性化關(guān)懷”的流行做法是把這場評審會降格，改稱“中期評審”，要求編制方做重大修改后，再另行舉行評審會，這樣既堅持了原則，又照顧了編制方的情緒，還遮掩了委托方會前審查把關(guān)不嚴(yán)的失職，真可謂無奈之中的“明智之舉”。只是作為評委，事后想想難免有勞民傷財之嘆。6. 鑒定等級評審即使通過了，鑒定意見也大需推敲。一度盛行“國際一流、國內(nèi)領(lǐng)先”之類華而不實(shí)的溢美之詞，后經(jīng)學(xué)界有識之士大聲疾呼，一句詰問就堵住了美言者之口：“你有何證據(jù)證明這規(guī)劃達(dá)到了一流與領(lǐng)先的水平？”但地方官員也許“信息不對稱”，不知道學(xué)

14、界已經(jīng)有此風(fēng)波，還時不時要求在評審書上添上此類“鼓舞人心”的評語。官員們還常要求寫上“這是一份優(yōu)秀的規(guī)劃”之類結(jié)語，哪怕稍稍降低檔次寫個“較優(yōu)秀”也會引來軟磨硬纏。其實(shí)通則只要求表決通過抑或不通過，并未要求給規(guī)劃定等級、下結(jié)論。我想這是正確的，規(guī)劃優(yōu)秀與否應(yīng)該留待實(shí)踐后依效果評價，先驗(yàn)式的高評語會誘發(fā)重形式、輕內(nèi)容之風(fēng)。7. 評委們所提的修改意見，要不要寫上評審意見書一種做法是一概不提，只在評審書上寫一句籠而統(tǒng)之的要求：“規(guī)劃編制單位務(wù)必按照評委們所提意見修改規(guī)劃?！边@種做法實(shí)在不敢茍同，一則評委之間難免意見相左，假如甲說這點(diǎn)不妥，必須修改，乙說我看這點(diǎn)尚可，請問編制方是修改還是不修改；二則評

15、委們所提修改意見，即便每人5條，至少也有3050條之多，有的是細(xì)節(jié)性修改，有的是重大修改，修改難易程度懸殊，籠統(tǒng)要求看起來尊重所有評委的所有勞動，實(shí)際上把選擇修改權(quán)給了編制方，為其可能出現(xiàn)的避重就輕式修改提供了方便；三則這樣做評委們省心又省時，可當(dāng)委托方會后審查編制方提供的修定本時，可就失去重點(diǎn)，失去依據(jù)，費(fèi)心費(fèi)時還難落好。我們提倡另一種做法，就是評委們經(jīng)過討論，把大家都認(rèn)為必須作出重大修改的關(guān)鍵意見歸納為數(shù)條，一一寫進(jìn)評審書，這樣綱舉目張，既便于編制方把握修改大方向，也便于委托方驗(yàn)收審核。8. 評委修改意見的歸納也有門道評委意見，有的只是皮肉之痛，修改并不難；也有的傷筋動骨，修改起來就大費(fèi)周

16、折，如客源市場調(diào)查不充分，要求補(bǔ)充調(diào)查與分析，這條意見乍看簡單，實(shí)際上因?yàn)樵仁袌稣{(diào)查做成了“夾生飯”，現(xiàn)在必須推倒重來，就客源市場需求總量、地域結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)等內(nèi)容重作調(diào)查，這不但工程浩大，而且時間也未必來得及。評委會歸納修改意見時，有的公事公辦、決不徇情，該寫上的原則意見全部寫上；也有的“換位思考”，顧念編制方修改困難，估計他們想改也改不好，或者在甲方預(yù)定期內(nèi)改不成，就干脆略而不寫，如此配合默契，實(shí)質(zhì)上就把本不該有的“自由裁量權(quán)”拱手送給了編制方，讓其自行決定是否修改、修改到何等程度，這豈不是評委的“集體失職”。三、規(guī)劃編制方追求：聲譽(yù)抑或利益1. 乙方追求的兩端及其轉(zhuǎn)

17、化上述規(guī)劃評審之所以走調(diào)、變質(zhì)、扭曲，說到底還是規(guī)劃編制水平偏低，達(dá)不到通則的要求。而造成規(guī)劃難達(dá)標(biāo)的客觀根源是市場主體業(yè)余化，即承擔(dān)各級旅游發(fā)展規(guī)劃的編制單位不是專業(yè)性質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計院所，而是以高校為依托的各類規(guī)劃中心(院所 ，參與編制者主要是教師與博士生、研究生、本科生；而主觀根源是甲方在追求聲譽(yù)還是利益上出現(xiàn)了偏差。聲譽(yù)與利益相反又相成，兩者處于乙方追求的兩端，追求高聲譽(yù)就意味著高投入高質(zhì)量，而難以高收益；追求高收益就意味著低投入低質(zhì)量，增加了聲譽(yù)風(fēng)險；但雙方又有相通之處，利益有眼前短期與持續(xù)長期之分，而聲譽(yù)也可以轉(zhuǎn)化為長期持續(xù)利益。兩者合理調(diào)諧的理性追求應(yīng)該指向晶牌建設(shè)，可惜并非所有乙方

18、在所有項(xiàng)目上都能堅持晶牌至上原則。2. 甲級資質(zhì)編制方也有困窘時值得關(guān)注的是，現(xiàn)在就連具備甲級資質(zhì)、由著名教授領(lǐng)銜的編制方有時在評審面前也底氣不足，難以過關(guān)。造成這種困窘局面的主要原因有三：一是思想上重投標(biāo)輕編制，領(lǐng)銜人物忙著飛赴，天南海北競標(biāo)接項(xiàng)目，少有精力與時間指導(dǎo)在編規(guī)劃，有時竟連評審本都沒通覽一遍就上評審會了；二是經(jīng)營上重收益輕投入，為了節(jié)約成本大量使用尚處實(shí)習(xí)階段的學(xué)生，而又缺乏高水平高職稱教師的指導(dǎo)與把關(guān)，另外，規(guī)劃牽涉到多領(lǐng)域的專業(yè)人才，明知本單位缺乏某些方面的人才，也不愿意花錢外聘；三是工作上重設(shè)計輕調(diào)研，按照通則設(shè)計的規(guī)劃章節(jié)面面俱到，條理分明，但在實(shí)施調(diào)研等工作時，人力與財

19、力投入未必充分，結(jié)果在資源調(diào)查、市場調(diào)查、相鄰相關(guān)景點(diǎn)景區(qū)的競合調(diào)研等方面不夠全面與深入，直接影響了規(guī)劃的水準(zhǔn)。3. 乙方的絕招為了保證規(guī)劃順利通過評審，乙方也練就了一些絕招。其一為拖延交評審本時間，按照通則要求，“規(guī)劃成果應(yīng)在會議召開五日前送達(dá)評審人員審閱，”但乙方常在評審會召開前一天到評審地時，才向甲方提供評審本，這樣評委即使“挑燈夜戰(zhàn)”到下半夜，也無法細(xì)讀通讀，只能粗看跟自己專業(yè)有關(guān)的部分，提一些較有把握的局部修改意見，沒有信心更沒有決心提議不通過評審；其二為推薦評委名單，市縣級甲方往往跟學(xué)界聯(lián)系不多，乙方便應(yīng)邀或主動推薦評委人選，把師長、同學(xué)、弟子、朋友盡量羅列其上，甚至推薦本單位同事

20、；其三為精心包裝評審本，如改平裝本為精裝本，改普通紙為高檔紙，改進(jìn)裝璜設(shè)計等，先給評委一個靚麗而又有份量的初印象；其四為多做“題外”文章，如讓研究生多做案頭論述工作，發(fā)揮他們擅長網(wǎng)上搜集資料的本領(lǐng)，把本該收進(jìn)“附件”的基礎(chǔ)資料升格為“專題研究”，平添數(shù)萬文字，給評委留個下苦功的好印象。四、旅游規(guī)劃通則修訂建議 旅游規(guī)劃通則實(shí)施兩年，起到了指導(dǎo)與規(guī)范的作用，但也暴露了一些疏漏，實(shí)有修訂完 善之必要。茲就評審的程序設(shè)計提出如下修改建議。 1.補(bǔ)加“初審”程序 通則8.1.1.1 云：“旅游規(guī)劃文本、圖件及附件的草案完成后，由規(guī)劃委托方提出申請， 上一級旅游行政主管部門組織評審。 ”建議末句改為： “上一級旅游行政主管部門初審后組織評審。 ” 補(bǔ)加“初審”程序意在強(qiáng)化主管部門的責(zé)任，盡量避免為明顯低劣的規(guī)劃舉辦評審會，更要降低廢 次規(guī)劃蒙混過關(guān)的風(fēng)險。學(xué)界有人提出在評審前先舉行論證：“規(guī)劃必須先送后審，先論證后評 審?！边€有入主張“規(guī)劃應(yīng)重論證