人口發(fā)展與社會養(yǎng)老保險(1)

1、人口發(fā)展與社會養(yǎng)老保險(1)         【內(nèi)容提要】人口狀況和未來人口發(fā)展趨勢對社會保障事業(yè)的影響是極其巨大而深遠的。許多事例表明，人口因素的財政意義已遠遠超出一般政策選擇的范疇，它對人類社會的演進與發(fā)展的巨大影響將延續(xù)到今后幾代人乃至幾百年，以至于對此進行粗略的考察，都表明我們現(xiàn)在作出負責(zé)任的抉擇是何等的重要。據(jù)此，構(gòu)筑和完善我國社會養(yǎng)老保險機制所不容忽略的重要一點，就是要順應(yīng)人口發(fā)展變化的規(guī)律來進行相關(guān)政策的抉擇和調(diào)整。本文就是針對社會養(yǎng)老保險問題所進行的有關(guān)這方面問題的探討。 【關(guān) 

2、鍵 詞】人口/養(yǎng)老保險/撫養(yǎng)比/政策 【 正 文 】 一、人口發(fā)展對社會養(yǎng)老保險具有雙重作用 （一）勞動年齡人口決定了養(yǎng)老保險基金積累的潛在規(guī)模，而就業(yè)率和就業(yè)效益制約著基金積累的增速 養(yǎng)老保險基金源于人們的工薪收入，因此勞動年齡人口的富匱與否，決定了基金籌集的可能規(guī)模。此外，至少還有三大制約因素：一是從業(yè)年齡。進入勞動年齡后求職與否，實際上是養(yǎng)老金能否積蓄的前提；二是退休年齡。退休年齡標(biāo)準(zhǔn)的確定，實際上是繼續(xù)積蓄養(yǎng)老金或支用養(yǎng)老金的選擇；三是就業(yè)率和就業(yè)效益。這影響著養(yǎng)老基金籌集的規(guī)模與效率。 （二）老

3、年人口對社會養(yǎng)老提出強烈要求，從而對養(yǎng)老保險基金的增長產(chǎn)生制約作用 我國目前的養(yǎng)老方式：一是由政府承辦的社會基本養(yǎng)老；二是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老；三是以個人儲蓄為主的自身養(yǎng)老。隨著獨生子女政策的實施和人口老齡化的來臨，老年人對社會養(yǎng)老的需求和意愿必將進一步擴張和強烈。事實上，年輕的一代也已缺乏為長輩提供各種養(yǎng)老資源的能力，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。但老年人口的超速增長，又進一步表明社會養(yǎng)老負擔(dān)的日益加重和基金積累難度更為加大，從而對養(yǎng)老保險基金的增長產(chǎn)生強烈的掣肘作用和后續(xù)影響。 二、我國社會養(yǎng)老保險機制運行及其發(fā)展趨勢 （一）近幾年來的特點及其成因分析 

4、八十年代改革后的養(yǎng)老保險制度運行以來，呈現(xiàn)出兩大特點： (1)九十年代初養(yǎng)老基金的收入增長緩于支出增長，養(yǎng)老基金積累已出現(xiàn)萎縮跡象。筆者根據(jù)有關(guān)資料作了測算（注：高路：社會保障應(yīng)建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，經(jīng)濟日報1995年3月28日。），我國社會養(yǎng)老基金的收支情況，1993年比上年增收7%，增支12%，積累減少24.8%；1994年又比上年增收26%，增支30%，積累又減少約8%。另據(jù)財政決算統(tǒng)計，到1995年底，全國養(yǎng)老保險基金收入943.27億元，支出829.5億元，分別比1990年增長365.28%和381.46%，支出增長幅度均明顯高于收入增幅，雖然積累總額在增長，但年度余額卻在明

5、顯下降。應(yīng)當(dāng)說，在目前養(yǎng)老負擔(dān)還較輕的情況下，出現(xiàn)這樣的情況是很不正常的。究其原因是多方面的，我認為：一是長期實行松散的、高比例繳費豁免和因高繳費率而伴之高拒繳率的繳費制；二是由各種原因所致的陳帳拖欠，其中包括深化制度改革的成本和支付標(biāo)準(zhǔn)過高等因素影響；三是勞動年齡人口就業(yè)率及就業(yè)效益低下，導(dǎo)致勞動年齡人口增長所帶來的提高基金積累的時序優(yōu)勢未能得以充分發(fā)揮和顯現(xiàn)；四是收繳面窄而征繳措施不完善；五是未能有效地實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險基金的保值增值；六是人口老齡化加劇，這是近年來導(dǎo)致養(yǎng)老支出急劇增長的最直接原因。 (2)我國老年人口的增長速度高于世界平均水平，人口老齡化的進程呈現(xiàn)出速度快、來勢猛

6、和超前于經(jīng)濟發(fā)展的特點。 資料顯示，世界上發(fā)達國家的人口老齡化一般經(jīng)歷較長時間，如老齡化程度最高的瑞典用了85年；最早進入老齡化的法國用了140年；而中國只有13年，而且與國外相比，我國是先于經(jīng)濟發(fā)展 之前提前進入人口老齡化的。（見下表） 表1 中國未來人口撫養(yǎng)比的變化趨勢預(yù)測 年份 60歲以上% 65歲以上% 少兒撫養(yǎng)比 老年撫養(yǎng)比 總撫養(yǎng)比 1991 8.75 5.69 43.24 13.74 56.98 1995

7、0;9.30 6.11 44.16 14.79 58.94 2000 9.84 6.71 42.94 15.60 58.54 2005 10.42 7.21 37.66 16.02 53.68 2010 11.77 7.71 32.03 17.62 49.65 2015 14.12 8.84 29.40 21.77 5

8、0.67 2020 15.55 10.85 29.10 23.77 52.88 2025 18.47 12.06 30.04 29.46 59.50 2030 21.93 14.64 30.05 36.54 66.59 2035 24.37 17.63 28.65 41.45 70.11 2040 26.11 19.57

9、0;27.33 42.70 70.03 2045 26.87 19.97 27.39 44.46 71.84 2050 27.43 20.43 28.31 48.49 76.80 我們認為這主要由二個因素促成：一是實施了獨生子女政策；二是人均壽命的延長。 （二）未來趨勢預(yù)測我國未來面臨人口增長三大高峰 根據(jù)中國國情研究小組近年研究成果揭示，我國已相繼面臨總?cè)丝?、勞動年齡人口和老年人口增長的“三線交疊增長”的非常時期： 

10、;總?cè)丝诶^續(xù)上升，估計到2050年將達16億左右；與此同時，我國勞動年齡人口絕對量將持續(xù)增長到2020年，達94100萬人，所占比重將增長至2010年，大約占67%左右，屆時從屬年齡人口比下降至50%以下，社會贍養(yǎng)負擔(dān)最輕，即從現(xiàn)在至2020年是有利于我國經(jīng)濟發(fā)展的人口年齡結(jié)構(gòu)變動的最佳時期，隨后從屬比上升伴隨著勞動人口比重的下降，預(yù)示著經(jīng)濟發(fā)展的不利因素開始顯現(xiàn)。另一方面，未來一二十年我們在面臨勞動人口比重和絕對量增長的同時，還將面對失業(yè)人口繼續(xù)上升的趨勢。這就是說，如果我們不能作出勞動就業(yè)戰(zhàn)略決策的合理選擇，從根本上解決失業(yè)問題，喪失的不僅僅是難得的發(fā)展機遇，我們很有可能會因此而失去國家財

11、力和自身養(yǎng)老金積累的“黃金時代”；更為嚴峻的是，我們還面對著人口年齡加速老化的挑戰(zhàn)。專家們估計，未來30年我國將進入高速老齡化階段，屆時老年人口將逐年遞增到3.35億，占總?cè)丝诘?1.93%；此后20年間將進入人口老化階段，老年人口比例將上升到27.43%，并在相當(dāng)長時期內(nèi)保持在這一高水平上。 三、順應(yīng)我國人口變動趨勢及社會經(jīng)濟發(fā)展的政策選擇 實現(xiàn)社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的要求，從根本上來說就是要在資源有限的條件下，根據(jù)本代人與后代人各自的生存發(fā)展需要合理地進行資源的代際分配。從效率的角度來看，這種分配應(yīng)有利于科技的進步和人類的發(fā)展；從公平的角度上講，這種分配應(yīng)體現(xiàn)社會全體成員享受

12、社會發(fā)展成果的權(quán)益。所以說，養(yǎng)老保險基金的籌集和使用，既是進行代際分配的主要形式和手段，也是政府實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟調(diào)控的有效途徑。 基于上述認識，筆者認為必須著手解決以下幾個問題： （一）開源增收，截流減支，提高社會養(yǎng)老基金的積累能力 (1)根據(jù)人口年齡結(jié)構(gòu)特點，特別是勞動年齡人口加速增長的趨 勢，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，開辟新的就業(yè)渠道，發(fā)掘和擴大費基。據(jù)資料分析，目前我國第三產(chǎn)業(yè)在三產(chǎn)中的產(chǎn)值和就業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重都有擴大的趨勢，但總比例還遠低于國際水平。目前絕大多數(shù)發(fā)達國家第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在GDP中所占的比重在50%-60%之間，大多數(shù)發(fā)展中國家也已超過35%，我國199

13、6年為31.1%，處于較低水平，第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重也僅26%左右，發(fā)展余地很大。另外，我國勞動人口的素質(zhì)結(jié)構(gòu)特點，決定了我們在規(guī)劃未來一二十年發(fā)展戰(zhàn)略時所不能忽略的一點是，必須確立合理的經(jīng)濟技術(shù)結(jié)構(gòu)來順應(yīng)人口年齡結(jié)構(gòu)變動趨勢，最大可能地提供和增強吸納勞動力的機會與能力，為形成充裕的社會養(yǎng)老保險基金來源創(chuàng)造必要的條件。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理，當(dāng)資源被充分有效地利用時的產(chǎn)出水平是潛在的國民收入水平；因此，要實現(xiàn)潛在的養(yǎng)老基金收入水平，其關(guān)鍵是要發(fā)揮我們的比較優(yōu)勢，依據(jù)比較優(yōu)勢來調(diào)整和發(fā)展產(chǎn)業(yè)，通過提高就業(yè)率與提高就業(yè)效益來不斷發(fā)掘和擴大費基。     &#

14、160;    (2)加快城市化建設(shè)步伐，拓展就業(yè)新領(lǐng)域，有效地開發(fā)和利用農(nóng)村勞動力資源，增強農(nóng)村社會養(yǎng)老保障功能。我國勞動年齡人口和新增勞動力主要分布在農(nóng)村。據(jù)國情研究小組的關(guān)于農(nóng)村長期發(fā)展幾個問題的系統(tǒng)研究報告揭示，2000年農(nóng)村勞動人口為6.6億，屆時農(nóng)村總勞動力需求僅為2.79億，潛在失業(yè)人口為3.1億（注：杭州日報1996年4月1日。），按勞動參與率85%計，實際失業(yè)人口將達2.82億；另據(jù)經(jīng)濟學(xué)消息報報道，未來5年，農(nóng)村新增勞動力與現(xiàn)在的剩余勞動力總量將達2.14億人，5年中尚有1.37億農(nóng)村剩余勞動力需要轉(zhuǎn)移，但同期城鎮(zhèn)新增長的勞動力尚有1600萬人

15、失業(yè)，“九五”末期的城鎮(zhèn)失業(yè)率將高達7.4%，也有學(xué)者認為現(xiàn)在失業(yè)率就已達到5-8%（注：劉國光：中國經(jīng)濟適度快速穩(wěn)定增長的理論與對策經(jīng)濟研究1997年第10期第5頁。），因此現(xiàn)有城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動力的能量是極其有限的，而幾億農(nóng)村潛在失業(yè)大軍將是未來中國農(nóng)村改革與發(fā)展的危機所在。據(jù)國家民政部完成的中國設(shè)市預(yù)測與規(guī)劃報告顯示，到2000年中國城市人口比重將達到24.5%，按總?cè)丝?2.76億計，城市人口將有3.1億；到2010年估計達13.96億，城市人口比重為31.5%。可見，盡可能多地吸納農(nóng)村富余勞力，變勞動力資源優(yōu)勢為經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢的根本途徑就是加快城市化建設(shè)的步伐，以拓展就業(yè)新領(lǐng)域。這既是實

16、現(xiàn)農(nóng)村社會基本養(yǎng)老、提高農(nóng)民自身養(yǎng)老能力，真正摒棄生育舊觀念的前提，也是今后較長時期內(nèi)趨利避害解決人口問題的關(guān)鍵所在。勞動力資源是社會經(jīng)濟發(fā)展中最寶貴的資源，只有有效的加以開發(fā)和利用，才能使其創(chuàng)造出物質(zhì)財富為人類所用。國際上，有不少國家都有農(nóng)民必須參加社會基本養(yǎng)老的義務(wù)要求和規(guī)定。我國是農(nóng)業(yè)大國，占總?cè)丝?0%以上的農(nóng)村人口，是我國社會養(yǎng)老基金積累的根本性源泉，有著拓展的廣闊前景和巨大潛能。 (3)實行勞動預(yù)備制，提高就業(yè)效益，實現(xiàn)提高勞動年齡人口就業(yè)率目標(biāo)向提高總?cè)丝诰蜆I(yè)率目標(biāo)的過渡。據(jù)統(tǒng)計，目前我國15-24歲的青年中就業(yè)的比例正在降低，求學(xué)比例顯著提高，并有逐步增長的趨勢，19

17、95年為19.13%，1996年上升為20.5%（注：我國15-24歲青年就業(yè)比例下降就學(xué)比例上升杭州日報1997年4月7日。），1993年就業(yè)人口平均年齡已達36歲左右，比1990年提高1歲，比1978年提高5歲，在國外，一般發(fā)達國家由于大、中學(xué)在校人口比重大，所以總?cè)丝诰蜆I(yè)率比較高，而勞動年齡人口就業(yè)率則往往較低，發(fā)展中國家的情況則相反，通常是勞動人口就業(yè)率高，而總?cè)丝诰蜆I(yè)率低。兩者的衡量結(jié)果可相差10個百分點之巨。當(dāng)今中國基本上是介于發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間，并有趨于前者的傾向。隨著我國高等教育的不斷普及和發(fā)展，這種傾向?qū)M一步顯現(xiàn)出來。從目前發(fā)達國家科技對經(jīng)濟增長的貢獻率達60%以上

18、，而中國僅為30%左右（注：我國綜合國力不斷增強（輝煌的20年（三），浙江日報1998年9月25日。）的現(xiàn)狀來看，這種變化對提高勞動者的素質(zhì)和不同學(xué)歷勞動者對經(jīng)濟增長的貢獻系數(shù)是極為有利的，因此除了在政策上要建立激勵人們受教育的分配機制外，更有在制度上加以規(guī)范的必要。據(jù)國家統(tǒng)計局最新消息，未來30年是我國勞動年齡人口最多的時期，到2016年將達到最高峰8.7億人，到2030年，我國小、中、大學(xué)年齡段的學(xué)齡人口之和將在3億以上。因此，對新增加的勞動年齡人口實行勞動預(yù)備教育制度，是安置就業(yè)向素質(zhì)就業(yè)轉(zhuǎn)化的必由之路，不能將其視為只是個緩解就業(yè)矛盾的權(quán)宜之計，要把它作為提高就業(yè)效益、實現(xiàn)社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)

19、展的重要手段堅持下去。 (4)實行統(tǒng)一工作年限的退休制度，或?qū)嵭袕椥酝诵菽挲g制度，充分發(fā)揮老年人力資源優(yōu)勢。據(jù)報道，我國平均預(yù)期壽命已提高到 68.9歲，高于世界平均63.2歲的水平（注：中國經(jīng)濟和社會發(fā)展國際比較，上海證券報1998年3月11日。）。健康壽命的延長有可能會降低成本費用，提高經(jīng)濟效率。勞動力成本的很大一部分分別與衰老有著直接或間接關(guān)系：直接成本是醫(yī)療費用，間接成本是退休金。健康壽命延長意味著工作年限的延長將成為可能，總的勞動力生產(chǎn)成本會下降。在德國從1972年起就已實行彈性退休年齡制度，凡年滿63歲男性，可自行決定是繼續(xù)工作，還是退休，并從2000年起，把退

20、休年齡從目前的63歲提高到65歲；意大利已準(zhǔn)備把退休年齡從男性60歲、女性55歲分別逐步提高到65歲和60歲；在瑞典，男女退休年齡均為65歲；我國實行性別、職業(yè)差異的退休年齡制，與那些預(yù)期壽命與我國同水準(zhǔn)的國家相比，我國的退休年齡普遍較低。從而兩種現(xiàn)象不可避免：一是退休人口大量隱性就業(yè)；二是退休時工齡越長養(yǎng)老待遇往往也就越優(yōu)。前一現(xiàn)象使我們無法真實地了解、反映和掌握當(dāng)前的就業(yè)狀況；后一現(xiàn)象也就意味著求學(xué)時間越長退休時比同齡人的養(yǎng)老金會更低，這既不公平也不合理。因此，我們建議考慮實行統(tǒng)一工作年限的退休制度，或?qū)嵭袕椥酝诵菽挲g制度。其好處至少有五：一是老有所為，于健康有益，延年益壽是社會進步與發(fā)展

21、的重要標(biāo)志；二是能有效合理使用人力資源，特別是將資深學(xué)者、科技工作者的耗損浪費減少到最小程度；三是有利于增強人們自身養(yǎng)老的意識與能力，既可減輕國家負擔(dān)，也有助于建立起激勵人們受教育的收入分配機制；四是變隱性就業(yè)為顯性就業(yè)既不新增就業(yè)壓力，又能客觀反映我國從業(yè)人員結(jié)構(gòu)及就業(yè)狀況，實現(xiàn)提高勞動年齡人口就業(yè)率目標(biāo)向提高總?cè)丝诰蜆I(yè)率目標(biāo)的過渡，以促成整體國力水平的提高和社會福利的增進；五是有利于完善勞動力市場，根據(jù)人力資源合理配置和有效使用原則開拓新的就業(yè)渠道，發(fā)掘新費源，實現(xiàn)保費的潛在收入水平。 （二）延緩人口老齡化速度，提高社會養(yǎng)老保險的覆蓋率。 (1)實施人口戰(zhàn)略，有效控制人

22、口老齡化。 我國政府從1980年起實行“普遍生育一個孩子”的政策，有效地控制了人口的增長。然而這并非永久之計，若持續(xù)五六十年以上普遍生育一個孩子，帶給我們的又將是社會無法承受的年齡結(jié)構(gòu)問題，目前客觀上又有盡可能地緩和人口老齡化的要求。國內(nèi)外相近人口預(yù)測表明，本世紀(jì)末我國人口可達13億，2010年為14億，此時總生育率若達到并保持2.10的更替水平，則到2050年人口零增長時人口可達16億左右。然而，在我國事實上的獨生子女遠末達到“普遍”程度。就此而言，超生的子女為父母時仍實行一胎率，既對繼續(xù)控制人口數(shù)量增長完全必要，且具公平意義。若如此，2010年的更替水平就仍在2.00以下，人口零

23、增長的時間將會提前，人口峰值將低于16億，而老少比則將有所抬高，養(yǎng)老負擔(dān)率大致由1990年的1/7，提高到2000年的1/6，而2010年、2030年將分別達到約1/4和1/3，這也就意味著人口老齡化進程勢必還要加快。繼續(xù)控制人口總量和延緩人口老齡化的雙重壓力同時要我們?nèi)ッ鎸?。如何制定下世紀(jì)人口發(fā)展戰(zhàn)略，將是決定今后社會養(yǎng)老保險運行效果的決定性因素，應(yīng)慎之又慎。 (2)抓緊有利時機提高我國社會養(yǎng)老保險的覆蓋率。根據(jù)中國目前的現(xiàn)實，要使養(yǎng)老保險制度真正走出困境，最關(guān)鍵的措施除了擴大養(yǎng)老保險費的費基外，還必須提高社會養(yǎng)老保險的覆蓋率。任何改革都有個時機的選擇與成本的權(quán)衡問題。就目前的情況來看，我國正面臨著養(yǎng)老金制度改革的極好時機。因為與那些進行過類似改革的國家相比，我國現(xiàn)在的成本是較低的，因而承擔(dān)相應(yīng)費用的能力也相對較高。這體現(xiàn)在兩個方面：一是與世界其他國家相比，我國目前勞動年齡人口的老年撫養(yǎng)率仍然是較低