蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)困境及建議

1、蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)困境及建議摘要：本文以江蘇省常熟市梅李鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)為例，探討了“蘇南模式”下鄉(xiāng)鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)實踐過程中的困境，重點分析低效工業(yè)用地的判定困境和再開發(fā)的現(xiàn)實困境。提出政府各部門統(tǒng)籌合作，科學認定低效工業(yè)用地是實現(xiàn)再開發(fā)工作的前提；以政府為主導采取土地整備方式，通過土地權(quán)屬股份合作制調(diào)動企業(yè)自主再開發(fā)積極性是再開發(fā)重要路徑。關(guān)鍵詞：低效工業(yè)用地蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)再開發(fā)困境對策中圖分類號： F427 文獻標識碼： A Redevelopment Dilemmas and Suggestions for Low-efficiency Industrial Land o

2、f Township in Southern Jiangsu ProvinceFan Rong1，Hu Yanyan2，Yan Jinquan3（ School of Politicaland Public Management of Soochow University ； Suzhou Boya Da Survey Planning & Design Co. ， Ltd. ； Air Force Planning Institute of Soochow University ，Suzhou 215000， China）Abstract ：Taking the redevelopm

3、ent of low-efficiency industrial land in Meili Town as an example ， this paper discusses the dilemmas in the practice of redevelopment oflow-effi ciency industrial land under the “ South Jiangsu Province ”， and focuses on the difficulties in determination and redevelopment. It is proposed that coord

4、ination between government departments to identify low-efficiency scientifically is the premise to carry out redevelopment practice. It is a signifi cant route for redevelopment to motivate enterprises to redevelop by themselves through the land ownership share cooperation under the government leadi

5、ng.Keywords ： Low-effi ciency industrial land Township enterprises in south Jiangsu Redevelopment dilemma Suggestions20 世 ?o70 年代末，中央制定了財政包干經(jīng)濟激勵政策與干部考核政治約束，在激勵與壓力之下，蘇南政府主動辦起“公司”，開始了鄉(xiāng)村工業(yè)化進程。為了加速工業(yè)原始資本的積累，集體土地和農(nóng)村勞動力大量流向工業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利用集體土地產(chǎn)權(quán)的模糊性，以低廉的價格從集體組織或農(nóng)民手中獲得集體土地，轉(zhuǎn)為工商業(yè)用途。這一時期鄉(xiāng)村工業(yè)化快速起步，但是不規(guī)范的集體土地制度成了鄉(xiāng)村工業(yè)

6、用地低效無序的歷史性原因。 在鄉(xiāng)村工業(yè)化之后， 90 年代中期的外向型經(jīng)濟誘發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)私有化改制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進入新一輪的增長階段，伴隨的是工業(yè)用地急劇擴張，并長期保持用地增量擴張的路徑依賴，導致蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間破碎，土地供需矛盾逐漸尖銳。在土地資源緊縮的現(xiàn)狀下，尋找存量、內(nèi)涵挖潛，是蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。梅李鎮(zhèn)隸屬常熟市，東靠上海、南頻蘇州、西鄰無錫、北靠長江，是蘇南地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)村企業(yè)發(fā)展具備典型的蘇南模式特征。梅李鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量眾多，產(chǎn)業(yè)類型豐富，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展進入存量挖潛時期，是常熟市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的先行區(qū)。1 梅李鎮(zhèn)工業(yè)用地現(xiàn)狀常熟市工業(yè)用地調(diào)查顯示，梅李鎮(zhèn)20

7、15年工業(yè)用地總面積793.33公頃，工業(yè)用地占建設用地面積28.96% ，工業(yè)產(chǎn)值增長長期依賴用地擴張；全鎮(zhèn)建設用地總面積2790.48公頃，占土地總面積34.73%，梅李鎮(zhèn)土地開發(fā)強度已經(jīng)超過了國際慣例的30%警戒線，后備資源較少，土地開發(fā)利用進入挖潛階段。在工業(yè)用地利用強度方面，梅李鎮(zhèn)工業(yè)用地平均容積率為 0.52，容積率低于 0.7 的企業(yè)數(shù)量占比 81.20%，在 0.7-1.5之間的企業(yè)數(shù)量占比15.14%，容積率高于1.5 的企業(yè)數(shù)量占比 3.66% 。全鎮(zhèn)存在工業(yè)容積率過低的問題。梅李鎮(zhèn)建筑密度低于 40%的工業(yè)用地共有 406 塊，面積占全部工業(yè)地塊面積總量的 54.34%。

8、梅李鎮(zhèn)工業(yè)用地利用強度整體偏低， 存在較大的提升空間。在工業(yè)用地利用效益方面，梅李鎮(zhèn)2015 年工業(yè)用地地均產(chǎn)出為 2946.83 萬元 /公頃，超過平均水平的工業(yè)企業(yè)數(shù)量占比 21.69% ，用地面積占比34.33% ；地均稅收87.21 萬元 /公頃，超過平均水平的企業(yè)數(shù)量占比26.47%，用地面積占比36.73%；地均稅收低于100 萬元 /公頃的工業(yè)企業(yè)數(shù)量占比76.47%，梅李鎮(zhèn)工業(yè)用地利用經(jīng)濟效益仍然存在提升空間，挖潛潛力較大。在空間布局方面， 梅李鎮(zhèn)仍然呈現(xiàn)出“大分散、 小集中”的傳統(tǒng)村鎮(zhèn)工業(yè)格局。位于建成區(qū)的通港工業(yè)園區(qū)已經(jīng)集中了一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并且形成了產(chǎn)業(yè)集聚之勢，但是仍然有

9、較多小規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散在各個鄉(xiāng)村，這些企業(yè)不愿意放棄村內(nèi)非正規(guī)制度性實惠，未按照規(guī)劃發(fā)展進入園區(qū)。1 由于90 年代蘇南鄉(xiāng)村非強制、非規(guī)范的集體土地出讓制度，鄉(xiāng)村工業(yè)無序開發(fā)，導致鄉(xiāng)村空間被割裂。分散在鄉(xiāng)村的企業(yè)存在較為嚴重的排污治理問題，給部分地區(qū)帶來了水污染、農(nóng)田污染等問題。 梅李鎮(zhèn)工業(yè)用地分布， 見圖 1 。2 梅李鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)實踐困境低效工業(yè)用地再開發(fā)項目包含了低效工業(yè)用地認定與再開發(fā)兩部分任務。當前學界對于低效工業(yè)用地判定普遍的方法是構(gòu)建評價指標體系和權(quán)重測算工業(yè)用地的綜合得分，評價指標體系不僅包括了工業(yè)用地集約程度，還應納入用地合規(guī)性和土地利用生態(tài)性等指標，是一項綜合性識

10、別體系，因此判定過程較為繁瑣。梅李鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特征以及復雜的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進一步加大了再開發(fā)工作的難度，政策的不健全難以平衡再開發(fā)利益分配關(guān)系，梅李鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)面臨著深刻的現(xiàn)實困境。2.1 低效工業(yè)用地認定困境低效工 ?I 用地數(shù)據(jù)獲取難度較大全市工業(yè)用地調(diào)查整理出了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地基本情況，主要包含了工業(yè)用地利用強度和利用效益。工業(yè)用地外業(yè)調(diào)查范圍廣，調(diào)查對象多，尤其是數(shù)量眾多的規(guī)下企業(yè)以及個體私營企業(yè)需要逐個調(diào)查，是一項工作量巨大的摸底任務，因此數(shù)據(jù)的獲取來之不易。關(guān)于工業(yè)用地利用效益的經(jīng)濟數(shù)據(jù)，來源包括稅務局以及統(tǒng)計局，由于經(jīng)濟統(tǒng)計口徑的不一致，數(shù)據(jù)存在偏差，需要重新調(diào)查差異數(shù)據(jù)。因此

11、低效工業(yè)用地判定所需的數(shù)據(jù)獲取工作難度較大，判定工作較為繁瑣。低效工業(yè)用地范圍認定標準難統(tǒng)一在低效工業(yè)用地判定實踐中，針對“落后”“布局散亂”“利用粗放”等沒有量化的指標，工作人員往往依據(jù)經(jīng)驗認定低效工業(yè)用地，因此認定結(jié)果會存在缺乏科學性和說服性的問題；“不符合產(chǎn)業(yè)政策導向” “安全生產(chǎn)”“環(huán)保要求”“過剩產(chǎn)能”“產(chǎn)出效益低”等指標具有動態(tài)性，2 工業(yè)用地判定結(jié)果會隨著發(fā)展中的城市經(jīng)濟和規(guī)劃政策而變化，這在實踐過程中為認定工作增加了不確定性。梅李鎮(zhèn)目前分布有紡織業(yè)、服裝業(yè)、印染業(yè)、經(jīng)編業(yè)、皮革皮件制造業(yè)、冶金業(yè)、機械業(yè)、電子制造業(yè)等豐富的工業(yè)類型。以地塊為評價單元往往忽視了產(chǎn)業(yè)類型之間的差異性

12、生產(chǎn)要求，例如適用于紡織業(yè)的土地利用集約指標不適用于電子制造業(yè)，造成綜合判定中仍然會存在較多與現(xiàn)實情況不符合的結(jié)果，使得低效工業(yè)用地判定結(jié)果的說服性有待進一步驗證。加之梅李鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)類型眾多，因此較難統(tǒng)一判定標準。2.2 再開發(fā)現(xiàn)實困境低效工業(yè)用地再開發(fā)機制缺乏政策保障當前梅李鎮(zhèn)政府尚未制定出政策或者法律法規(guī)明確低效工業(yè)用地再開發(fā)具體辦法，在再開發(fā)主體、再開發(fā)方式、成本分攤和利益分配等問題上缺乏協(xié)調(diào)機制。由于在低效工業(yè)用地調(diào)查項目中各部門的職能界定模糊，各部門利益分配不明確，在低效工業(yè)用地再開發(fā)實踐中合作協(xié)調(diào)程度較低。梅李鎮(zhèn)依據(jù)省、市關(guān)于低效用地再開發(fā)指導意見，制定出鼓勵土地使用權(quán)人自主再開發(fā)、集

13、中開發(fā)、立體開發(fā)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等政策，但是當前再開發(fā)激勵政策缺少清晰的實施計劃和獎勵政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對再開發(fā)企業(yè)無法依據(jù)實施政策而直接采取現(xiàn)金獎勵或者優(yōu)先供地的獎勵方法。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)無法獲知激勵政策，一定程度上抑制了自主再開發(fā)的積極性，因此低效工業(yè)用地再開發(fā)鋪開進程緩慢。低效工業(yè)用地再開發(fā)受鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特征限制產(chǎn)業(yè)鏈中低端水平。 90 年代中期， 蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)伴隨著外資的進入走向了國際舞臺，接收來自全球的生產(chǎn)訂單，蘇南地區(qū)憑借區(qū)位優(yōu)勢和低廉的生產(chǎn)成本承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，收獲了工業(yè)產(chǎn)值的迅猛增長，然而產(chǎn)業(yè)類型幾乎為加工制造業(yè)。蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖然在產(chǎn)業(yè)鏈上分得一杯羹，但是加工組裝環(huán)節(jié)在整條產(chǎn)業(yè)鏈上的價值愈發(fā)微弱，經(jīng)濟

14、發(fā)展隨生產(chǎn)優(yōu)勢的減弱而放緩。目前梅李鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍然以傳統(tǒng)制造業(yè)為主導類型，近年紡織業(yè)營業(yè)收入增幅放緩，虧損現(xiàn)象普遍，加工制造業(yè)優(yōu)勢正在消減。數(shù)量眾多的小規(guī)模企業(yè)生存環(huán)境越來越艱難，在面對生產(chǎn)成本壓力的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很難有改造升級的意愿。資金瓶頸壓力。梅李鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在產(chǎn)權(quán)改革后以中小型民營企業(yè)為主，可支配資金有限。中小型蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于信譽問題，企業(yè)貸款融資困難現(xiàn)象十分普遍，銀行及金融機構(gòu)的信貸業(yè)務總是傾向于較大型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)內(nèi)部儲備資金計劃用于應對生產(chǎn)突發(fā)狀況，而不愿意花費資金用于企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級；迫于資金壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)再開發(fā)積極性普遍偏低。低效工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)多元復雜蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地普遍

15、存在著用地產(chǎn)權(quán)復雜性，主要體現(xiàn)在三點，一是工業(yè)用地所有權(quán)主體的多元化，二是工業(yè)用地使用權(quán)主體的多元化，三是工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)的獲取方式在時間段上的復雜化。在梅李鎮(zhèn)低效工業(yè)用地中，主要為集體土地。集體土地所有權(quán)主體既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村民小組行政組織，也包括了合作社、經(jīng)營社等經(jīng)濟組織，多種主體形式并存。蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展中形成了較多的產(chǎn)業(yè)類型和產(chǎn)權(quán)形式，村鎮(zhèn)、三資、私營、聯(lián)戶、個體均參與了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)組成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地上充斥著復雜的利益主體，由此帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地使用權(quán)主體的多樣化特征。在我國不同的發(fā)展階段，集體土地使用權(quán)獲得的合法方式不盡相同，在計劃經(jīng)濟時期，蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以政府劃撥的形式獲得集體

16、土地使用權(quán)，使用權(quán)不得出讓、出租、抵押；在國有土地實行出讓制度后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以協(xié)議出讓的方式獲得了土地使用權(quán)； 2000 年以后招、拍、掛全面進入市場化階段，工業(yè)用地通過三個階段市場化改革， 3 造成了當前歷史遺留問題雜亂的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地復雜的產(chǎn)權(quán)特征，是阻礙低效工業(yè)用地再開發(fā)的重要因素之一，如何厘清產(chǎn)權(quán)主體，如何處理三種產(chǎn)權(quán)獲取途徑，是低效工業(yè)用地再開發(fā)的關(guān)鍵難點。低效工業(yè)用地再開發(fā)中的利益分配沖突地方政府、原土地權(quán)利人、開發(fā)商構(gòu)成了低效工業(yè)用地再開發(fā)利益格局的三個對立點。政府與原土地權(quán)利人之間存在分配性沖突，政府聚焦于全域利益分配的公平性，然而原土地權(quán)利人從個人利益出發(fā)，導致局部利益與全

17、域利益產(chǎn)生分配矛盾；地方政府與開發(fā)商的利益沖突則屬于規(guī)則沖突，政府制定規(guī)劃引導與控制開發(fā)商市場行為，開發(fā)商逐利性驅(qū)使下試圖調(diào)整與突破剛性開發(fā)條件；原土地權(quán)利人與開發(fā)商的利益分配矛盾屬于交易沖突，兩者在市場規(guī)則的約束下追求自身利益的最大化，但是原土地權(quán)利人很難與開發(fā)商處于平等的交易地位。43 梅李鎮(zhèn)低效工業(yè)用地再開發(fā)實踐建議3.1 統(tǒng)籌政府各部門工作，合作再開發(fā)低效工業(yè)用地科學判定低效工業(yè)用地必須以現(xiàn)實情況為基準，不僅考察工業(yè)用地的利用集約程度，而且不能忽視鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)企業(yè)經(jīng)濟效益與生態(tài)效益，是一項綜合性土地識別工作。再開發(fā)工作必須建立在現(xiàn)狀工業(yè)用地的詳細分析和企業(yè)發(fā)展?jié)摿Φ恼{(diào)查結(jié)果之上，才能制定合

18、理且相互收益的再開發(fā)辦法。因此不僅需要國土部門針對土地利用狀況與歷史遺留問題的摸底調(diào)查，同時需要環(huán)保部門關(guān)于企業(yè)的生態(tài)效益分析，經(jīng)發(fā)局關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展評估以及城規(guī)院關(guān)于城市更新的規(guī)劃定制。充分利用各部門職能優(yōu)勢，統(tǒng)籌各部門任務分配，組建低效工業(yè)用地合作小組，形成以國土部門為主導角色，各部門協(xié)調(diào)配合的小組制，能夠更為科學地判定低效工業(yè)用地與制定再開發(fā)政策措施，引導與保障低效工業(yè)用地再開發(fā)的實踐工作，使低效工業(yè)用地再開發(fā)真正成為城市更新強有力的手段。3.2 土地整備，以政府為主導實現(xiàn)再開發(fā)當前梅李鎮(zhèn)以及常熟市政府主要采取土地儲備的方式再開發(fā)低效用地，土地儲備在再開發(fā)規(guī)模中占比近53.43% 。通

19、過土地儲備，工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)國有化，政府壟斷著建設用地一級市場，是政府土地財政的重要手段。不同于土地儲備，土地整備更加關(guān)注土地資源的空間整合功能，以資源騰挪手段進一步優(yōu)化調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，提高土地資源的利用率。土地整備由政府主導，通過收回使用權(quán)、房屋征收、土地收購、征轉(zhuǎn)地歷史遺留問題處理或者填海（填江）等方式，整合零散用地，實施土地清理和前期開發(fā)，并統(tǒng)一納入土地儲備。5 深圳市通過整村整備， 推動社區(qū)由原本依靠單一出租經(jīng)濟的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和服務經(jīng)濟模式。6土地整備由政府調(diào)控，能夠主導再開發(fā)利益分配格局，最大限度的保障利益分配公平，雖然實現(xiàn)成本壓力較大，但是幫助政府收獲了社會效益，既可以厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，解決歷史遺留問題，又可以集中力量大規(guī)模地建設公共基?A 設施和生態(tài)環(huán)境，推動城市空間的美好發(fā)展，同時保障全社會公平原則，避免再開發(fā)過程中的利益沖突。3.3 土地權(quán)屬股份制，鼓勵低效工業(yè)用地自主再開發(fā)在蘇南城鄉(xiāng)一體化的進程中，土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來了可喜的分紅收益，以地入股的股份合作制已經(jīng)滲透到鄉(xiāng)村內(nèi)部，這一模式不僅為農(nóng)村引入了多元的市場經(jīng)濟模式，更為顯著地是改善了農(nóng)村落后的面貌，加快了城鄉(xiāng)一體化的進程。蘇州 ?f 直鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村股份合作制的背景下，積極探索工業(yè)用地管理新模式，提出了工