建立鄱陽湖濕地生態(tài)補償機制研究

1、建立鄱陽湖濕地生態(tài)補償機制研究 摘 要建立濕地生態(tài)補償機制是破解濕地保護與經濟發(fā)展難題的重要手段，是實現湖泊濕地區(qū)域經濟、社會和環(huán)境協調發(fā)展的迫切需要。本文在簡要闡述濕地生態(tài)補償機制的理論基礎上，分析了鄱陽湖濕地實施生態(tài)補償的政策依據及其面臨的困難；根據“受益者補償”原則，確定了鄱陽湖濕地生態(tài)補償的主體和客體；綜合考慮濕地保護損失成本、政府財力以及農戶受償意愿等因素，確定鄱陽湖濕地生態(tài)補償范圍為8090元/畝/年，并提出了鄱陽湖濕地造血型生態(tài)補償方式及政策構想。 關鍵詞生態(tài)補償機制；濕地保護；鄱陽湖 中圖分類號D922.6；X321 文獻標識碼A 文章編號1674-6848（2014）01-0

2、064-07 作者簡介孔凡斌（1967），男，江西九江人，江西財經大學鄱陽湖生態(tài)經濟研究院院長，教授，博士生導師，博士后合作導師，主要從事生態(tài)經濟理論與政策、林業(yè)經濟理論與政策研究；潘 丹（1986），女，江西宜春人，江西財經大學鄱陽湖生態(tài)經濟研究院理論經濟學博士后科研流動站在站師資型博士后，講師，主要從事農村資源與環(huán)境經濟學研究；熊 凱（1987），男，江西南昌人，江西財經大學鄱陽湖生態(tài)經濟研究院人口、資源與環(huán)境經濟學博士研究生，主要從事資源與環(huán)境經濟理論與政策、生態(tài)經濟學研究。（江西南昌 330032） 基金項目國家社科基金重大項目“我國大湖流域綜合開發(fā)新模式與生物多樣性保護研究：以鄱陽湖

3、生態(tài)經濟區(qū)建設為例”（12&ZD213）、國家自然科學基金項目“基于生態(tài)系統服務功能價值的區(qū)域生態(tài)補償標準及空間選擇研究以鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)為例”（41261110）、江西省高校哲學社會科學研究重大課題攻關項目“江西融入美麗中國建設發(fā)展戰(zhàn)略研究”（ZDGG02）和江西省普通高?？萍悸涞赜媱澘茖W前沿項目“鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)土地利用與生物多樣性變化及優(yōu)化技術研究”（KJLD12065）的階段性成果。本文研究的資料收集得到了江西省林業(yè)廳計劃財務處副處長李木蘭女士的大力幫助，謹表謝意！ 一、引言 濕地是地球上水陸相互作用形成的獨特生境，是自然界最富生物多樣性和最具生產力的生態(tài)系統之一，被稱為淡水之

4、源、“地球之腎”，具有調蓄洪水、調節(jié)氣候、保持生物多樣性等重要生態(tài)功能，在人類生存發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。20世紀以來，隨著人口的快速增長和工業(yè)化進程的加快，全球濕地生態(tài)系統呈現急劇惡化的態(tài)勢。聯合國千年生態(tài)系統評估（MA）指出，全球濕地退化和喪失的速度已經遠遠超過了其他類型生態(tài)系統退化和喪失的速度。數據顯示，目前全世界濕地面積的損失率約為50%，我國近50年來濕地面積損失率約為21.6%。 濕地的大面積退化和消失，將導致水資源枯竭、洪澇災害加劇、生物多樣性喪失、水土流失加劇、全球氣候變暖等一系列生態(tài)災難，因此世界各國紛紛采取各種濕地保護措施，以防止?jié)竦氐倪M一步減少。然而，濕地保護將會改變

5、當地居民的生產生活方式，使其收入和生活水平受到一定程度的影響。國內外經驗表明，建立濕地生態(tài)補償制度既可以穩(wěn)定濕地周邊經濟，又能促進濕地有效保護和可持續(xù)發(fā)展，是破解濕地保護與經濟發(fā)展難題的重要手段。生態(tài)補償（PES）是世界各國為應對全球生態(tài)危機和環(huán)境污染而提出的一種公共政策工具，目的是鼓勵生產者保護生態(tài)環(huán)境，同時提高環(huán)境保護者的積極性，從而實現區(qū)域經濟、社會和環(huán)境協調發(fā)展。目前生態(tài)補償作為一種創(chuàng)新的環(huán)境保護制度受到越來越多的關注，已經被廣泛用于森林生態(tài)系統、礦產資源開發(fā)、 流域水資源保護、生物多樣性保護、自然資源保護區(qū)等領域。但是，濕地作為與森林、海洋并稱的全球三大生態(tài)系統，現有文獻中關于濕地生

6、態(tài)補償框架的理論研究不多，如何結合地方實際，逐步完善濕地生態(tài)補償機制，仍然缺乏系統的理論和實踐指導。 鄱陽湖是中國第一大淡水湖，也是國際重要濕地和首批列入國家重要濕地名錄的地區(qū)之一，其濕地面積達到31.3萬公頃，是世界六大濕地之一。加強鄱陽湖濕地的恢復與保護，對于維持區(qū)域生態(tài)平衡和維護全球生物多樣性，促進區(qū)域自然與社會經濟的協調發(fā)展，具有重要的科學價值和典型示范意義。國務院批復實施的鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)規(guī)劃中將鄱陽湖濕地列為國家生態(tài)保護領域先試先行的示范對象，將建立鄱陽湖濕地生態(tài)補償制度列為生態(tài)經濟區(qū)體制機制改革的重點工作之一，但是，該項工作面臨諸多理論和實際操作性難題，至今鄱陽湖濕地生態(tài)補償機制

7、并沒有取得實質性進展。 鑒于此，本文在簡要闡述濕地生態(tài)補償機制的理論基礎上，探索鄱陽湖濕地生態(tài)補償主體的確定原則，計算鄱陽湖濕地生態(tài)補償的標準，并對鄱陽湖濕地生態(tài)補償方式進行設計。本研究對于推動鄱陽湖濕地乃至我國湖泊濕地生態(tài)補償機制的建立和實施均具有一定的理論和決策參考價值。 二、濕地生態(tài)補償的理論基礎 濕地生態(tài)系統日益退化的本質在于濕地的外部性和公共物品屬性，導致濕地生態(tài)系統服務功能的供給主體和受益主體利益關聯環(huán)節(jié)缺失。生態(tài)補償機制就是為了改善、維護和恢復生態(tài)系統的服務功能，調整相關利益者因保護或破壞環(huán)境活動產生的環(huán)境利益及其經濟利益分配關系，以內化相關活動產生的外部成本為原則的具有經濟激勵

8、特征的制度。 如圖1所示。在傳統的粗放濕地利用方式下，濕地利用者所能獲取的收益為A，但是濕地的過度利用會造成濕地功能下降、生物多樣性喪失、全球氣候變暖等災害，從而產生損失D。在保護性濕地利用方式下，由于對濕地的使用作出了限制，濕地利用者所能獲取的收益下降為B。如果此時不提供相應的補償以彌補濕地利用者所造成的損失，在缺乏有力的外部激勵情形下，濕地利用者不會主動采用保護性濕地利用方式。只有引入生態(tài)補償機制，對濕地利用者進行生態(tài)補償C，才能激勵其采用保護性濕地利用方式。 三、建立鄱陽湖濕地生態(tài)補償機制的政策依據與面臨的困難 （一）建立鄱陽湖濕地生態(tài)補償機制的政策依據 2009年中共中央國務院關于促進

9、農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見明確要求啟動濕地生態(tài)補償試點。2009年6月召開的中央林業(yè)工作會議再次要求建立濕地生態(tài)補償制度。2010年，國家財政部建立了中央財政濕地保護補助專項資金，會同國家林業(yè)局開展?jié)竦乇Ｗo補助工作。2011年10月，國家財政部、國家林業(yè)局聯合印發(fā)了中央財政濕地保護補助資金管理暫行辦法。2010年和2011年兩年，中央財政共安排預算4億元開展了濕地保護補助項目。2012年5月1日，江西省濕地保護條例規(guī)定，縣級以上人民政府應當逐步建立健全濕地生態(tài)補償機制：對依法占用濕地和利用濕地資源的，按照國家有關規(guī)定收費，用于濕地生態(tài)保護；對因保護濕地生態(tài)環(huán)境使?jié)竦刭Y源所有者、使用者的

10、合法權益受到損害的，應當給予補償。同日實施的鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)環(huán)境保護條例也規(guī)定，省人民政府應當建立健全鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)生態(tài)補償機制，設立生態(tài)補償專項資金；湖區(qū)專業(yè)漁民因禁漁期造成生活困難的，應當給予必要的生活補助。 （二）鄱陽湖濕地保護的主要措施 鑒于鄱陽湖濕地的重要地位和保護現狀，鄱陽湖采取的濕地保護和恢復措施主要有： 一是退田還湖。1998 年特大洪水后，江西省人民政府規(guī)劃將湖區(qū) 389 座圩堤實現退田還湖，圩區(qū)總面積達 1234km2，將居住在 22m 高程以下的洪泛區(qū)居民全部遷移到 23m 高程以上的高地，共搬遷 20 萬戶，83 萬余人，并給予鄱陽湖區(qū)移民建鎮(zhèn)一次性建房安置費 1.5

11、 萬元。 二是禁漁期。為了保護生物多樣性，保護豐富的魚類資源，政府規(guī)定每年10月1日至翌年3月30日為鄱陽湖區(qū)候鳥越冬期，候鳥越冬期間在濕地自然保護區(qū)內禁止捕撈。每年3月20日至6月20日為鄱陽湖水域禁漁期，漁民不容許下湖捕魚。 三是封洲禁牧。為切斷血吸蟲病的傳染途徑，有效控制血吸蟲病蔓延，對鄱陽湖周邊有螺易感草洲全面實行封洲禁牧，對家畜進行舍飼圈養(yǎng)，杜絕糞便污染草洲。 鄱陽湖濕地保護措施的實施給湖區(qū)群眾帶來了明顯的經濟損失。據不完全統計，為保護鄱陽湖濕地，僅九江市濕地地區(qū)農、漁民直接經濟損失超過4億元，其中糧食生產損失1.2億元，牧業(yè)損失0.8億元，湖泊水產損失1.9億元。盡快建立濕地生態(tài)補

12、償制度，通過生態(tài)補償，改變人們的資源利用方式，防止鄱陽湖生態(tài)環(huán)境破壞和生態(tài)功能的退化，是促進鄱陽湖濕地生態(tài)系統的保護工作和社會經濟可持續(xù)發(fā)展的重要手段。 （三）建立鄱陽湖濕地生態(tài)補償機制面臨的主要困難 1.隨著湖區(qū)勞動力轉移進程的加快，生態(tài)補償對象難以認定 隨著社會經濟的不斷發(fā)展和工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程的加快，在濕地保護的影響下，參與濕地保護的農民對家庭生產方式、收入結構和勞動力結構進行調整，農戶家庭經濟和勞動力結構呈現出顯著的非農化特征。據調查，目前鄱陽湖區(qū)農戶非農務工收入占家庭總收入的比例達到60%以上，農村中青壯年勞動力從事農業(yè)勞動的比例較低。由于勞動力隨時間發(fā)生轉移因素沒有在實施生態(tài)補償措施

13、時給予考慮，致使一些全家移民到城鎮(zhèn)的農戶還依然接受著生態(tài)補償，造成補償資金的浪費和低效率使用。 2.補償對象和濕地管理掛鉤難 要想讓濕地補償發(fā)揮應有的效益，就必須使補償對象和濕地管理緊密掛鉤，而這點卻難以做到，主要表現在以下方面： 第一，如果僅按濕地面積補償，專業(yè)漁民就會因沒有濕地權屬而得不到補償，而他們的捕撈行為卻直接影響到鄱陽湖濕地的保護。例如：專業(yè)漁民如果在豐水季節(jié)過度捕撈，就會嚴重破壞鄱陽湖的生物資源，從而威脅冬候鳥的食物來源，影響整個濕地環(huán)境；擁有濕地的農民應得到補償，但部分擁有濕地的農民已經轉行，外出打工或從事其他不直接依賴濕地的行業(yè)，他們的生產和生活事實上已對濕地的管理不發(fā)生影響

14、；對部分以放牧為主要收入的農民不能按其放牧效益進行補償，補償金額難以到位，而放牧卻對濕地生態(tài)環(huán)境的破壞很大。 第二，如果按捕撈證對專業(yè)漁民給予一定補償，那么部分已轉行卻有證的專業(yè)漁民也能得到補償，而他們的生產行為事實上卻與濕地管理毫無關系，以致這部分補償金不能發(fā)揮應有效益。 第三，對僅有捕撈場所而沒有湖泊所有權屬的專業(yè)漁民補償難。專業(yè)漁民都只有捕撈證上標明的捕撈場所，他們可按歷史習慣在捕撈場所捕撈，但對捕撈場所水面沒有湖泊所有權。因此，在豐水季節(jié)捕撈證上標明的捕撈場所可以捕撈，而一旦到了枯水季節(jié)水落灘出后，原捕撈場所范圍內露出的小湖泊卻各有其主，專業(yè)漁民則喪失了在此的捕撈權。 3.如何結合勞動

15、力轉移和產業(yè)結構調整構造造血型補償方式 如果生態(tài)補償標準能夠滿足農民自身利益和家庭生計的需要，那么這些家庭就能夠主動調整經濟結構和生產方式，適應生態(tài)補償對家庭經濟的影響，否則可能會對農戶接受生態(tài)補償的意愿和家庭生計產生負向影響，因此需要構建能夠解決農戶長期生計問題的生態(tài)補償機制。立足地區(qū)特色和優(yōu)勢，結合勞動力轉移和產業(yè)結構調整現狀及發(fā)展趨勢，通過政府和社會的支持形成具有造血功能、強化農戶自我發(fā)展能力的生態(tài)補償模式，是從根本上構建可持續(xù)生計的生態(tài)補償機制的關鍵。通過比較分析和小尺度上開展的社會經濟發(fā)展過程仿真模擬發(fā)現，構建具有造血功能的生態(tài)補償機制，既能夠獲得很好的生態(tài)、經濟和社會效益，又能夠明

16、顯地縮短生態(tài)補償時限和降低補償成本。目前鄱陽湖地區(qū)土地多功能的利用和農業(yè)勞動力向非農產業(yè)轉移的迅速發(fā)展，為造血型生態(tài)補償方式的實施提供了契機。建立一個能夠有力推動勞動力轉移和生產結構調整的生態(tài)補償機制，不僅能有效地改善生態(tài)環(huán)境，同時也能夠極大地利用有效的資金。 四、建立鄱陽湖濕地生態(tài)補償機制的基本構想 （一）補償主體和客體的界定 堅持“誰受益、誰補償”、“誰受損、誰貢獻，補償誰”的原則來確定鄱陽湖濕地生態(tài)補償的主體和客體。從補償主體來看，各級政府和濕地保護的受益者理應是濕地生態(tài)補償的主體。就補償客體而言，主要包括：一是已為或將為濕地保護進行直接投入或作出特別貢獻的主體直接投入者；二是為保護濕地

17、而直接遭受損失的直接受損者；三是因為保護濕地而限制發(fā)展機會的受損者。 （二）補償標準的確定 由于生態(tài)補償對象的多樣性以及范圍的不確定性等原因，目前在學術界并沒有形成公認的生態(tài)補償標準的確定方法。（1）生態(tài)系統服務功能價值法。王曉鴻等的計算結果表明，鄱陽湖濕地生態(tài)系統服務功能總量約為432.4億元/年，單位面積的生態(tài)系統價值約為7619元/畝，這可作為鄱陽湖濕地生態(tài)補償的最高上限。（2）支付意愿法。李芬等認為，鄱陽湖區(qū)農戶的平均生態(tài)補償的標準為292元/畝/年；韓鵬等的研究顯示，鄱陽湖湖區(qū)濕地周邊農戶的理論受償意愿為1132元/畝/年，農戶受償意愿期望值與其單位耕地產值基本一致；世界自然基金會在

18、一項關于長江中游農民對退田還湖耕地的經濟補償意愿調查發(fā)現，鄱陽湖地區(qū)農戶的生態(tài)補償期望值為 3309.09元/戶/年；中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組對鄱陽湖農戶的問卷調查顯示，農戶的平均受償意愿為3300元/戶/年，與王曉鴻等提出的3000元/戶/年較為接近。 根據生態(tài)系統服務價值確定的補償標準，雖然綜合考慮了生態(tài)系統的供給服務、文化服務、調節(jié)功能和支持功能，但是所得到的補償標準數額巨大，無法在實際中轉換為現實的決策參考。而支付意愿法的實際補償值則往往高于所計算的理論值，這是因為農戶失去了土地資源的保障，擴大了其受償意愿。因此，在制定補償標準時，應綜合考慮當地農戶維持基本生活標準、政府財力、

19、濕地保護造成的損失以及農戶受償意愿等多方面的因素。實地調查結果顯示，鄱陽湖濕地生態(tài)補償標準的范圍可定為8090元/畝/年，這一補償標準既能滿足農戶的生態(tài)補償意愿需求，又不會給中央政府和地方政府帶來過重的財政負擔。 同時，鑒于各類補償對象的性質和利益實現方式的不同，在確定總體補償標準的基礎上，應堅持突出重點和統籌兼顧的原則，分類確定具體的補償標準。如按濕地的重要性，對國際重要濕地、國家重要濕地、濕地自然保護區(qū)、國家濕地公園和一般濕地應區(qū)別對待。濕地保護成效大、成果顯著的區(qū)域，能發(fā)揮更大的生態(tài)效益，應作為生態(tài)補償的重點區(qū)域。另外，還要建立一整套的濕地生態(tài)功能評估和生態(tài)補償考核指標，評估生態(tài)功能的大

20、小，考核生態(tài)補償的成效，據此不斷調整完善，從而實現補償效益最大化。 （三）補償方式的創(chuàng)新 濕地保護工程的實施改變了鄱陽湖地區(qū)農戶的農業(yè)生產經營方式，目前湖區(qū)有將近40%的剩余勞動力。因此，除了直接補償資金外，如何在地區(qū)特色和優(yōu)勢的基礎上，結合勞動力轉移和產業(yè)結構調整現狀及發(fā)展趨勢，構建具有造血功能、強化農戶自我發(fā)展能力的生態(tài)補償模式，這是鄱陽湖濕地保護的關鍵。筆者認為，可以從以下幾個方面進行造血型生態(tài)補償。 第一，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，使其成為吸收農業(yè)剩余勞動力轉移的重要途徑。鄱陽湖漁業(yè)資源是湖區(qū)人民生活的重要來源，水產品及水禽養(yǎng)殖業(yè)的加工流通也具有良好的基礎，但是與資源稟賦不相稱，沒有形成規(guī)模。

21、因此，可以加大水禽加工產品的投入力度，發(fā)展水禽產品加工的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，使湖區(qū)水產水禽養(yǎng)殖業(yè)達到規(guī)模經濟效益，從而吸納更多的剩余勞動力就業(yè)。 第二，大力發(fā)展鄱陽湖區(qū)生態(tài)旅游業(yè)。鄱陽湖區(qū)的12個縣市山岳景觀、水域風光、歷史古跡和民俗風情等旅游資源分布廣泛，具有重大的旅游開發(fā)價值。投入資金發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，將鄱陽湖相近、相通并有機結合的附近市縣旅游資源作為一個整體進行旅游資源深度開發(fā)，建立一個水陸互存、山水相依、城鄉(xiāng)共榮的鄱陽湖區(qū)域大旅游網絡，能夠為當地提供更多的就業(yè)機會，促進地方經濟的發(fā)展。 第三，考慮到鄱陽湖地區(qū)經濟發(fā)展水平仍然較低，農戶用于替代產業(yè)發(fā)展資金能力較弱（調查顯示，鄱陽湖地區(qū)缺乏發(fā)展資金的農戶占總戶數的比例達到53.7%），因此，可以采取將中央政府撥付的補償資金的一半用于直接補貼農戶，另一半用于發(fā)展地方產業(yè)和農戶的替代生計。收入水平較低的農戶，單戶發(fā)展能力不強，建議聯戶籌集發(fā)展資金，著重發(fā)展經營成本不高、成本回收年限短的地方產業(yè)，例如家畜、肉鴨、水產養(yǎng)殖和旅游工藝品加工等產業(yè)。 第四，因地制宜，多重補償方式相互結合。要平衡濕地保護政策的短期利益與長遠利益，建議在選擇生態(tài)補償方式時，應因地制宜，多重補償方式相互結合，或者分階段實施