淺論我國NGO的角色定位①(1)

1、    淺論我國NGO的角色定位(1)    NGO作為現(xiàn)代社會多元治理的重角色和“社會至上”理念的本質(zhì)標(biāo)志已經(jīng)得到越來越多國家的認(rèn)同與重視，但         本篇論文是由3COME文檔頻道的網(wǎng)友為您在網(wǎng)絡(luò)上收集整理餅投稿至本站的，論文版權(quán)屬原作者，請不用于商業(yè)用途或者抄襲，僅供參考學(xué)習(xí)之用，否者后果自負(fù)，如果此文侵犯您的合法權(quán)益，請聯(lián)系我們。    第五，危機(jī)治理的重角色。在現(xiàn)代社會，各種突發(fā)

2、事件、危機(jī)事件層出不窮，而且呈現(xiàn)出日益密集和多元化的特征。想快速、有效的應(yīng)對公共危機(jī)，就必須建立以政府為中心的分權(quán)性危機(jī)管理體制。同時(shí)，公民對公共政策回應(yīng)性與參與性需求的提高，也必然求政府管理從等級控制向參與協(xié)作轉(zhuǎn)變，即從集權(quán)式單一中心治理模式向分權(quán)式多中心治理模式轉(zhuǎn)變。這就求我們重新反思在公共事務(wù)，尤其是突發(fā)性公共事件中的政府角色。事實(shí)上，建立健全的市民社會，就必須充分發(fā)動社會的力量，在任何情況下，無論是常態(tài)還是突發(fā)事件中，政府、社會組織、公眾個(gè)體三者都應(yīng)該有序的各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣才能保證危機(jī)管理機(jī)制的快速反應(yīng)與權(quán)責(zé)明確。而目前在我國，發(fā)動社會力量的最好途徑無疑是大力支持NGO的發(fā)展。

3、    三、我國NGO的角色錯(cuò)位     目標(biāo)的明確并不意味著實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的坦途，從認(rèn)識到實(shí)踐總是存在著一定的距離。盡管NGO的潛在作用和社會效應(yīng)正引起越來越多的關(guān)注與探討，但總體上，我國NGO的發(fā)展在還處于啟蒙狀態(tài)，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)與角色轉(zhuǎn)變正面臨著制度與觀念、內(nèi)部與外部的多重困境：     其一，對NGO管理途徑的失范。法治社會求一切組織的行為與活動都必須是有法可依。NGO的存在與發(fā)展同樣需寬松的發(fā)展空間和嚴(yán)格的制度約束。然而我國的事實(shí)情況卻是，政府關(guān)于NGO治理對策的相對錯(cuò)位

4、以及由此導(dǎo)致了NGO的發(fā)展困境。目前，中國NGO注冊的一個(gè)很重的條件就是，前來登記的NGO必須有一個(gè)政府的業(yè)務(wù)主管單位為其向民政部門擔(dān)保，而大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)由于害怕承擔(dān)責(zé)任而不愿意做擔(dān)保，結(jié)果很多NGO被迫選擇工商注冊的形式，甚至一些NGO根本就沒有法律注冊。最典型的例子是，目前在我國社會問題治理中貢獻(xiàn)頗為突出的草根NGO（即完全自發(fā)獨(dú)立的民間組織），如果依據(jù)相關(guān)法規(guī)還只能納入“非法組織”的行列。6可見，這種“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)求”并未給NGO的發(fā)展和政府帶來好處，反而造成了大量隱性狀態(tài)和“非法狀態(tài)”的NGO的存在。財(cái)經(jīng)雜志就曾披露：“中國不登記的NGO數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于注冊了的NGO”，這對于政府的公共事務(wù)

5、治理能力所產(chǎn)生的消極作用是不言自明的。然而，盡管NGO的注冊難上加難，但一個(gè)NGO一旦登記成立，政府便任其“自生自滅”了。除了統(tǒng)一的“年檢”之外，對NGO的組織建設(shè)和制度發(fā)展，幾乎沒有任何必的社會評估機(jī)制和督導(dǎo)機(jī)制，在現(xiàn)行的法規(guī)和政策上也沒有具體明確的求。這使得整個(gè)NGO體系內(nèi)部良莠皆存，實(shí)際上不利于公益組織的發(fā)展。     其二，NGO自身的制度缺失。在我國，很多從政府分離出來的NGO缺乏在市場經(jīng)濟(jì)中獨(dú)立運(yùn)作的能力，而一些新成立的NGO又缺乏完善的組織和制度。它們?nèi)狈Ξa(chǎn)出質(zhì)量與數(shù)量的評估機(jī)制。這主是由于：一方面，NGO的服務(wù)性產(chǎn)出往往與公共部門相似，既

6、不像商業(yè)產(chǎn)品一樣看得見摸得著，又與最終社會效果之間存在時(shí)間上的滯后性。同時(shí)，NGO所提供的服務(wù)往往又具有間接性，即服務(wù)的購買者往往不是最終的消費(fèi)者，如家長很難判斷幼兒園的服務(wù)質(zhì)量，因?yàn)樗麄兡暧谉o知的孩子才是服務(wù)的直接對象。簡言之，產(chǎn)出的無形性、滯后性和服務(wù)的間接性導(dǎo)致相關(guān)信息獲取的困難，因而無法對其數(shù)量尤其是品質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確的評估，其結(jié)果必然是難以對自身進(jìn)行有效和及時(shí)的管理與改革。另一方面，NGO內(nèi)部存在監(jiān)督主體缺位的現(xiàn)象。NGO應(yīng)具備多樣化的監(jiān)督主體，其中捐助者和服務(wù)對象無疑是最重的監(jiān)督角色。目前捐助者的監(jiān)督面臨的主問題是動力不足和監(jiān)督主體缺失：即小額捐助者缺乏監(jiān)督的動力，大額度捐助者則往往忙于

7、己務(wù)而無暇顧及，還有的捐助以遺囑的形式出現(xiàn)，存在著監(jiān)督主體“自然缺失”等情況。此外，由于NGO的服務(wù)對象作為弱勢群體所處的不平等地位，其不僅在信息獲取和處理等方面存在能力的缺陷，監(jiān)督作用更加難以有效發(fā)揮。     其三，NGO組織獨(dú)立性的缺乏。理論上，NGO在決策和活動方面都應(yīng)是自主的，但實(shí)際上在我國，這種自主性往往是非常有限的。我國大部分NGO都陷于一種尷尬境地：一方面，嚴(yán)重缺乏資金、人才，因而無法實(shí)現(xiàn)自治；另一方面，這種資源的匱乏又與其籌款、組織、活動能力等局限形成惡性循環(huán)。而這些從根本上來說，是與我國NGO的獨(dú)立性不足密切相關(guān)的。中國有相當(dāng)一部分N

8、GO是通過獲取自上而下的資源建立和發(fā)展起來的，它們或者是由各級黨政機(jī)構(gòu)直接創(chuàng)辦的，或者本身就是從黨政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變過來的，有些則是由原黨政官員及與黨政關(guān)系密切的知名人士創(chuàng)辦的。這些組織不僅在資金來源上主依靠各級政府提供的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，而且其負(fù)責(zé)人也多為政府的前任官員。因此，它在觀念、組織職能、活動方式、管理體制等各個(gè)方面，都嚴(yán)重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，變相地行使著政府的職能。     其四，社會自治觀念的薄弱。在中國，NGO是一個(gè)外來事物。西方NGO的發(fā)展有著深厚的文化積淀，包括與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公民意識、觀念和精神等，而在中國則

9、缺少相似的文化背景。同時(shí)，在社會轉(zhuǎn)型過程中，舊的社會價(jià)值體系和道德倫理觀念受到巨大沖擊，社會中原有的公益觀念也變得模糊，這使得NGO發(fā)展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會公信嚴(yán)重不足。這種觀念上的阻礙是無形的，卻往往是最根本和最難以逾越的。一方面，政府對于NGO的作用沒有完全認(rèn)識到，從而不敢大刀闊斧的進(jìn)行改革；另一方面，社會對NGO缺乏信任。這一切都成為我國NGO發(fā)展中的無形的障礙。 四、我國NGO發(fā)展路徑的構(gòu)建     困境總是蘊(yùn)藏著實(shí)現(xiàn)跨越性發(fā)展的機(jī)遇。作為市場經(jīng)濟(jì)之后中國的又一輪重大改革，多元治理模式的構(gòu)建理應(yīng)最大限度的吸取市場經(jīng)濟(jì)改革的經(jīng)驗(yàn)與成

10、就。在NGO發(fā)展的問題上，既不可忽視其自身?xiàng)l件，過分地干預(yù)與管制；也不可對其發(fā)展過程中出現(xiàn)的錯(cuò)位與缺失聽之任之。為NGO的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)有利環(huán)境，是政府、公民、社會、企業(yè)及NGO自身共同的責(zé)任。雖然環(huán)境的某些方面可能更屬于某一類機(jī)構(gòu)的范圍，但只有大家的共同努力才能創(chuàng)造一個(gè)真正的整體系統(tǒng)。具體而言，目前我國NGO發(fā)展路徑的構(gòu)建應(yīng)包括以下幾個(gè)點(diǎn)：     一是健全NGO的內(nèi)部管理機(jī)制。良好的愿望不能夠代替領(lǐng)導(dǎo)和管理，也不能必然的推出最終的結(jié)果和效績。想提高NGO的機(jī)構(gòu)和人員能力，必須從營利性組織中借鑒現(xiàn)代化的管理思想和方法。目前，中國NGO亟需健全的內(nèi)部管理制

11、度包括：加強(qiáng)NGO內(nèi)部成員編制的規(guī)范化，尤其是實(shí)現(xiàn)與事業(yè)編制和行政機(jī)關(guān)編制相分離，加緊制定NGO成員在職稱、工資、福利、戶口、檔案管理等方面的配套政策；建設(shè)NGO的社會保障體系，在成員醫(yī)療、退休養(yǎng)老、失業(yè)等方面制定相應(yīng)的統(tǒng)一的保障標(biāo)準(zhǔn)；建立NGO獨(dú)立的財(cái)務(wù)制度，政府、事業(yè)單位、企業(yè)的財(cái)務(wù)制度均不完全適用于NGO，建立獨(dú)立財(cái)會體制是NGO實(shí)現(xiàn)其持續(xù)良性發(fā)展的前提。            摘NGO作為現(xiàn)代社會多元治理的重角色和“社會至上”理念的本質(zhì)標(biāo)志已經(jīng)得到越來越多國家的認(rèn)同與

12、重視，但         本篇論文是由3COME文檔頻道的網(wǎng)友為您在網(wǎng)絡(luò)上收集整理餅投稿至本站的，論文版權(quán)屬原作者，請不用于商業(yè)用途或者抄襲，僅供參考學(xué)習(xí)之用，否者后果自負(fù)，如果此文侵犯您的合法權(quán)益，請聯(lián)系我們。    此外，健全的管理機(jī)制在制度之外還應(yīng)必然的包括對評估機(jī)制的構(gòu)建。在這方面，2002年開始引入中國的NGO機(jī)構(gòu)自我評估項(xiàng)目（OCA）即為我國NGO內(nèi)部評估機(jī)制的構(gòu)建踏出了可貴的第一步。目前我國NGO評估機(jī)制的構(gòu)建仍主以學(xué)習(xí)西方社會的先進(jìn)理念和成形模式為主，但在此過

13、程中必須采取積極、謹(jǐn)慎的態(tài)度，密切結(jié)合中國NGO的實(shí)際情況，使之成為適合中國 NGO發(fā)展現(xiàn)狀的、中國特色的機(jī)構(gòu)自我評估工具。     二是優(yōu)化NGO的資源配置。NGO的發(fā)展在很大程度上依賴于它所能獲得的資源，因此，資源配置機(jī)制對于NGO業(yè)務(wù)的開展異常重。在資源配置機(jī)制中，政府、公民和企業(yè)是三個(gè)最基本的素。     為了支持NGO的發(fā)展，政府應(yīng)通過減免稅政策對NGO進(jìn)行扶持。盡管從20世紀(jì)90年代起，國家頒布了一些關(guān)于NGO稅收優(yōu)惠的政策法規(guī)，但可以認(rèn)為，我國尚沒有形成一套系統(tǒng)、可行的對NGO的稅收激勵(lì)機(jī)制。目前亟需

14、健全：擴(kuò)大優(yōu)惠稅種，不僅包括所得稅，更應(yīng)將公益捐贈非常重的遺產(chǎn)稅等包括其中；擴(kuò)大稅收優(yōu)惠對象，將存在于各個(gè)領(lǐng)域的NGO作為一個(gè)系統(tǒng)全部納入法規(guī)體系；重點(diǎn)解決由于NGO票據(jù)制度的不配套而引起的國家現(xiàn)存稅收優(yōu)惠法規(guī)難以操作的問題；實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠制度在各地、各個(gè)部門的規(guī)范和統(tǒng)一配套。應(yīng)該說，對NGO的稅收政策及國家整體稅收機(jī)制的健全和統(tǒng)一，是促進(jìn)NGO及社會公益事業(yè)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵性問題。     公民個(gè)人既可以志愿者和組織者的身份參與NGO的活動，也可以捐贈資金和實(shí)物幫助NGO，即我們通常說的“有錢出錢，有力出力”。公益捐贈是NGO的一個(gè)重資金來源，其意義不僅在

15、于提供資金本身，更在于社會參與機(jī)制和NGO宗旨、特性的體現(xiàn)。另外，企業(yè)的資助也是NGO不可缺少的資源。NGO可以通過宣傳、游說和動員有一定社會責(zé)任感的企業(yè)家以各種方式支持自身的活動，也可以通過聯(lián)合舉辦活動獲得企業(yè)的支持，同時(shí)又能使企業(yè)得以回饋社會，或者提升企業(yè)的知名度。     三是加強(qiáng)NGO的公信建設(shè)。公信度，是指社會對組織的認(rèn)可和信任程度。募集資金和吸引志愿者的積極參與，NGO就必須樹立良好的社會公信度，而目前導(dǎo)致我國NGO資金不足、人才匱乏的主原因之一，即在于我國NGO的社會公信度不足。通常，NGO公信度的建設(shè)需從兩個(gè)方面入手：其一是完善NGO內(nèi)部

16、的自律機(jī)制。這首先有賴于NGO對其使命的明確與堅(jiān)持，即組織的成立是基于成員共同的信念或理想，而不是為了追求個(gè)人的名利；其次有賴于組織建立一個(gè)完善的治理結(jié)構(gòu)，通過健全理事會制度、民主機(jī)制、參與機(jī)制，從制度上確保組織的自律。其二是完善NGO外部的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)務(wù)之急是建立和規(guī)范包括獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)、公正客觀的媒體監(jiān)督態(tài)度、暢通的公眾監(jiān)督渠道和實(shí)效性的政府監(jiān)督在內(nèi)的一整套外部監(jiān)督體系，以便幫助NGO盡快樹立廣泛、牢固的社會公信度。7     四是實(shí)現(xiàn)政府對NGO的規(guī)范化管理?？v觀世界各國政府對NGO的態(tài)度及其法規(guī)政策體系，一個(gè)共同的趨勢，是從重視“入口”管理逐步轉(zhuǎn)

17、向重視“過程”管理，從“靜態(tài)”管理逐步轉(zhuǎn)向“動態(tài)”管理，從“單一”管理逐步轉(zhuǎn)向“分類”管理，在簡化和放松對NGO登記注冊時(shí)的必手續(xù)的同時(shí)，加強(qiáng)對其組織運(yùn)作的動態(tài)過程和在各個(gè)領(lǐng)域的活動予以引導(dǎo)與規(guī)范。這理應(yīng)成為我國政府對NGO實(shí)現(xiàn)法制化和規(guī)范化管理的進(jìn)路方向。一方面，撤消嚴(yán)格而繁瑣的審批手續(xù)，實(shí)行便捷的申請登記制度。這即有利于各NGO組織取得合法地位，也有利于將其納入到法治化的軌道。只各種NGO從事的是遵紀(jì)守法、積極向上的活動，就應(yīng)對其的成立、存續(xù)、發(fā)展給予支持和保護(hù)。另一方面，有關(guān)立法應(yīng)對我國NGO的性質(zhì)、地位、職能、行為準(zhǔn)則以及活動的范圍做出規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行類別細(xì)化的管理與扶持政策。目

18、前看來，扶貧開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、法律援助、社會福利、社區(qū)建設(shè)和行業(yè)互助應(yīng)當(dāng)成為我國社會轉(zhuǎn)型時(shí)期優(yōu)先發(fā)展的六個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。此外，政府還應(yīng)設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)或授權(quán)特定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對NGO的管理。從我國政府體制現(xiàn)狀來看，以民政部門較為適宜。此外，政府的其他有關(guān)部門，如環(huán)境保護(hù)部門、計(jì)劃生育部門、衛(wèi)生保健部門、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部門等都應(yīng)著手加強(qiáng)與NGO的聯(lián)系與合作。     五是培育真正意義上的公民意識。公民意識的涵義相當(dāng)廣泛，但其精不外幾點(diǎn)：人權(quán)與公民權(quán)意識、民主意識、法治意識、憲政意識、納稅人意識，等等。8國民普遍具有公民意識是社會文明進(jìn)步的重標(biāo)志之一。只有當(dāng)廣大人民具

19、備了完整的公民意識和公民性格，NGO作為社會治理的主體才能真正的成熟與構(gòu)建起來。因此，加強(qiáng)我國社會公民意識的培育和教育，改變傳統(tǒng)的政治文化，將“老百姓意識”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮褚庾R”，實(shí)現(xiàn)人自身的現(xiàn)代化，對于我國NGO的發(fā)展是非常重的。     日益復(fù)雜的全球化背景，與現(xiàn)代化國家越來越明顯的多元化的“自由人社會”的特征，共同構(gòu)成了公共問題和危機(jī)發(fā)生的頻繁性和復(fù)雜性的潛在因素。發(fā)達(dá)的NGO所具有的快速、穩(wěn)定的社會信息溝通能力和力量整合優(yōu)勢必然成為公共治理模式中至關(guān)重的一個(gè)角色和主體。需指出的是，建設(shè)以NGO為主體的社會管理體系是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，絕非幾項(xiàng)

20、制度、幾點(diǎn)措施或幾個(gè)部門就可以詮釋和涵蓋的。但面對市場經(jīng)濟(jì)、多元治理的必然趨勢，逐步構(gòu)建和完善相關(guān)NGO的法律體系已經(jīng)提上日程。    注釋： NGO是英文Non-Governmental Organization的縮寫，直譯為“非政府組織”，類似的用語還包括：非營利組織（Non-Profit Organization，縮寫為NPO）、公民社會組織（Civil Society Organization，縮寫為CSO）、第三部門（Third Sector）等，國內(nèi)官方通常將其表述為“民間組織”，本文不對這些詞匯作深入探討和區(qū)分，統(tǒng)一用NGO表示。 美國約翰霍普金斯大學(xué)萊斯特·薩拉蒙教授在其早期研究中，對NGO的界定除上述4種特征外還有“非宗教性”的限制，但后來特意去掉了這個(gè)條件，擴(kuò)大了NGO的范圍。 美國獨(dú)立部門資深副總裁彼得·斯拉茨認(rèn)為，一個(gè)有利于NGO發(fā)展的環(huán)境應(yīng)該包括：明晰的法律框架；有利的稅收待遇；均衡的調(diào)節(jié)系統(tǒng)；適用于NGO有效治