教育用地的定義及教育產(chǎn)業(yè)分類

1、1 教育用地的定義及教育產(chǎn)業(yè)分類 （一）土地分類中的教育用地定義及解釋 我國(guó)城市規(guī)劃部門在 “七五 ”期間即對(duì)城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了大量的研究工作， 編制了城 市用地分類與標(biāo)準(zhǔn) 規(guī)范， 并于 1990 年 7月 2日發(fā)布 城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn) （GBJ 137-90,建設(shè)部 （90）建標(biāo)字第 322 號(hào) ）。其中 C6 公共設(shè)施用地大類下列示有教育科研設(shè) 計(jì)用地、高等學(xué)校用地、 中等專業(yè)學(xué)校用地、 成人與業(yè)余學(xué)校用地、特殊學(xué)校用地以及科研 設(shè)計(jì)用地等，同時(shí)對(duì)服務(wù)于居民小區(qū)的如托兒所、幼兒園、小學(xué)、中學(xué)等教育用地，劃歸 R 居住用地大類下。 隨著改革開(kāi)放和社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高， 國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)

2、化管理委員會(huì)于 2007年8月 10日發(fā)布了土 地利用現(xiàn)狀分類 （GBT21010-2007） ，其中在 08 公共管理與公共服務(wù)用地下列示 083 科教用 地，指用于各類教育、獨(dú)立的科研、勘測(cè)、設(shè)計(jì)、技術(shù)推廣、科普等的用地。 由于科技的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院會(huì)同上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究 院、北京大學(xué)城市與區(qū)域規(guī)劃系以及北京市、 浙江省、遼寧、 四川省等省市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研 究院等單位，共同起草并修訂了城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn) ，于 2010 年 12月 24 日以 “住建部第 880 號(hào)公告 ”的形式發(fā)布，并于 2012 年 1月 1 日正式施行。其中教育科研用 地歸屬

3、于公共管理與公共服務(wù)用地大類下， 具體包括高等院校用地、 中等專業(yè)學(xué)校用地、 中 小學(xué)用地、 特殊教育用地以及科研用地； 另外在居住用地大類下， 各級(jí)居住用地均不包括中 小學(xué)用地。 （二）目前各類教育產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài) 根據(jù)教育對(duì)象的不同，教育產(chǎn)業(yè)科分為胎教、幼兒教育、初等教育、中等及高等教育、研究 生教育、職業(yè)教育、 特殊教育等不同類型，各種教育類型均有相應(yīng)的部門、 省市法規(guī)等規(guī)定 其用地規(guī)模及建筑類型要求。 根據(jù)教育手段的不同，還可分為遠(yuǎn)程教育、函授教育、全日制教育等不同類別，個(gè)別類別均 可依托有條件的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行教育事業(yè)的運(yùn)營(yíng)。 2014 年，國(guó)務(wù)院取消和下放 “利用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施 遠(yuǎn)程高等學(xué)歷教育的教

4、育網(wǎng)校審批 ”，這是自 1999 年我國(guó)開(kāi)展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育試點(diǎn) 15 年來(lái)， 政府層面對(duì)如何發(fā)展遠(yuǎn)程教育的一次重大政策調(diào)整。 2.3 用地需求、供地政策及稅收優(yōu)惠 （一）教育部門用地政策 根據(jù)教育部關(guān)于印發(fā) 普通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標(biāo) （試行 ）的通知 （教發(fā)20042 號(hào)， 2004 年 2月 6 日）中相關(guān)規(guī)定，綜合類、工、農(nóng)、林、醫(yī)學(xué)院校及體育、藝術(shù)類院校等普通 高等學(xué)校，生均占地面積在 54 平方米至 88平米。同年 8 月 22 日，教育部辦公廳印發(fā)普 通高等學(xué)校體育場(chǎng)館設(shè)施、器材配備目錄的通知 （教體藝廳 2004 6 號(hào)），其中對(duì)普通高等 學(xué)校體育場(chǎng)地基本要求進(jìn)行了具體規(guī)定， 如

5、田徑場(chǎng)地基本要求為 400 米跑道標(biāo)準(zhǔn)田徑場(chǎng)占地 面積為172.60米X91.52米=15796平方米，籃球場(chǎng)地基本要求為場(chǎng)地凈面積為 28米X15米 =420平方米，場(chǎng)地占地面積為 32米X19米=608平方米。 而后教育部于 2006 年 9 月 28 日印發(fā)普通本科學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定 （教發(fā) 200618 號(hào)），其 中首先劃分了學(xué)院與大學(xué)的區(qū)別：稱為學(xué)院的，全日制在校生規(guī)模應(yīng)在 5000 人以上；稱為 大學(xué)的，全日制在校生規(guī)模應(yīng)在 8000 人以上，在校研究生數(shù)不低于全日制在校生總數(shù)的 5%。 然后該通知對(duì)于基礎(chǔ)建設(shè)有如下標(biāo)準(zhǔn)：普通本科學(xué)校生均占地面積應(yīng)達(dá)到 60 平方米以上； 學(xué)院建校初

6、期的校園占地面積應(yīng)達(dá)到 500 畝以上。普通本科學(xué)校的生均校舍建筑面積應(yīng)達(dá)到 30 平方米以上；2 稱為學(xué)院的學(xué)校，建校初期其總建筑面積應(yīng)不低于 15 萬(wàn)平方米；普通本科 學(xué)校的生均教學(xué)科研行政用房面積，理、工、農(nóng)、醫(yī)類應(yīng)不低于 20 萬(wàn)平方米，人文、社科、 管理類應(yīng)不低于 15 萬(wàn)平方米，體育、藝術(shù)類應(yīng)不低于 30 萬(wàn)平方米。 （二）土地部門供地政策 2012 年 6 月 18 日，教育部發(fā)布關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康 發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn) （教發(fā)201210 號(hào)），此后各地陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，對(duì)本轄區(qū)的教育用地 的供地政策提出各種優(yōu)惠條件。 如義烏市陸續(xù)出臺(tái) 關(guān)于促進(jìn)民辦教

7、育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn) （義政發(fā) 201390號(hào)）、民辦學(xué)校項(xiàng)目招選辦法 （義政辦發(fā) 2014655 號(hào)）以及落實(shí)民 辦學(xué)校土地優(yōu)惠政策實(shí)施辦法 （義政辦發(fā) （2014）65 號(hào) ），指出國(guó)土部門每年在安排教育用地 指標(biāo)時(shí)， 要統(tǒng)籌安排民辦學(xué)校建設(shè)用地， 重點(diǎn)保障引進(jìn)的優(yōu)質(zhì)民辦教育用地需求； 學(xué)校所需 用地鼓勵(lì)通過(guò)有償方式獲得， 也可以通過(guò)行政劃撥方式供給。 東莞市出臺(tái)了 關(guān)于進(jìn)一步扶 持民辦教育發(fā)展的若干意見(jiàn) ，民辦學(xué)校在建設(shè)用地、減免稅費(fèi)、水電雜費(fèi)方面將享受與公 辦學(xué)校同等的待遇； 新建、 擴(kuò)建民辦學(xué)校必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃， 其用地可 按照公益事業(yè)優(yōu)先安排， 按公共設(shè)施辦理用地

8、手續(xù)， 以協(xié)議出讓供地， 教育用地不得用于其 他用途。 （三）稅收優(yōu)惠 教育事業(yè)事關(guān)國(guó)家法制基礎(chǔ)及社會(huì)穩(wěn)定， 我國(guó)在教育事業(yè)上一直施行多種措施減免稅費(fèi)。 如 2005年 8月 20日以第 488 號(hào)國(guó)務(wù)院令頒布施行的 國(guó)務(wù)院關(guān)于修改 征收教育費(fèi)附加的暫 行規(guī)定 的決定 ，以及 2013 年 6 月 29 日以第五號(hào)主席令頒布修改施行的民辦教育促進(jìn) 法等法規(guī)規(guī)定，對(duì)于符合稅收優(yōu)惠的民辦學(xué)校， 可依法向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)享受營(yíng)業(yè)稅、 企業(yè) 所得稅等稅收減免； 民辦學(xué)校的供電、 供水、 供氣、排污、通訊等享受與公辦學(xué)校同等待遇； 屬于耕地占用稅暫行條例和耕地占用稅暫行條例實(shí)施細(xì)則規(guī)定范圍內(nèi)的學(xué)校、幼兒 園

9、免交耕地占用稅。蘇州市政府第 35 次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)的關(guān)于加快全市民辦教育發(fā)展 意見(jiàn)，也明確提出非營(yíng)利性民辦學(xué)校享受公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策，其符合條件的收 入免征營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅， 其名下自用的土地、 房屋免征城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅， 符合 條件的民辦學(xué)校承受土地、房屋權(quán)屬用于教學(xué)的免征契稅。 2.4 教育用地的評(píng)估方法 由于教育用地歸屬于公共管理與公共服務(wù)用地大類下， 城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程 （GB/T18508 2014）中關(guān)于該大類用地的影響因素說(shuō)明為參照商服用地影響因素分析，并說(shuō)明除遵循一般 估價(jià)原則外，還應(yīng)考慮 “發(fā)現(xiàn)并模擬市場(chǎng)價(jià)格的原則 ”、 “區(qū)分市場(chǎng)定價(jià)與政策優(yōu)惠的原則 ”

10、以及 “區(qū)分效用為主兼顧用途差異的原則 ”。在方法選用上， 規(guī)程說(shuō)明 “宜選市場(chǎng)比較法 ”、“酌 情選用成本逼近法與公示地價(jià)系數(shù) ”以及 “慎用收益還原法與剩余法 ”。筆者分別說(shuō)明各方法 的適用性與實(shí)務(wù)操作的疑難解決辦法。 （一）公示地價(jià)系數(shù)修正法 根據(jù)北京 2014 版基準(zhǔn)地價(jià)，科教用地屬于辦公用地類別的二級(jí)分類，用途修正系數(shù)為 0.9， 而根據(jù)各級(jí)別平均熟地價(jià)測(cè)算，辦公地價(jià)相當(dāng)于商業(yè)地價(jià)的 97%-99% ，也即是科教用地地 價(jià)相當(dāng)于商業(yè)地價(jià)的 0.89 左右。 根據(jù)上海 2013 版基準(zhǔn)地價(jià)， 文體、 教育用地可參照辦公用途地價(jià)修正， 用途修正系數(shù)為 0.8 且不得低于同級(jí)別辦公基準(zhǔn)地價(jià)

11、的 60%，而根據(jù)上?；鶞?zhǔn)地價(jià)表，辦公用地在一二級(jí)之內(nèi) 相當(dāng)于商業(yè)地價(jià)的 62%-67% ，但是在其他級(jí)別均超過(guò)商業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)，故無(wú)法簡(jiǎn)單得出教育 用地相當(dāng)于商業(yè)地價(jià)的百分比或用途修正系數(shù)。 3 根據(jù)錦州市基準(zhǔn)地價(jià)修正體系 （錦政辦發(fā) （2013）23 號(hào) ），科教用地分為兩類，公益性質(zhì)參照住 宅用地，非公益性質(zhì)參照商業(yè)用地。根據(jù)佛山市南海區(qū)基準(zhǔn)地價(jià) （南府 （2012）3 號(hào)），科教用 地適用基準(zhǔn)地價(jià)類型為住宅用地。根據(jù)海口市基準(zhǔn)地價(jià) （海府 （2014）20 號(hào)），科教用地使用工 況倉(cāng)儲(chǔ)用地地價(jià)類型，用途修正系數(shù)分為政府投資的用途修正系數(shù)為 110% 、非政府投資的 用途修正系數(shù)為 125%

12、。根據(jù)廈門基準(zhǔn)地價(jià) （廈府 （2014）164 號(hào)），教育用地分為盈利性與非盈 利性，非盈利性教育用地的供地方式為行政劃撥， 利性教育用地的出讓價(jià)格按照不低于同級(jí) 別商服用地基準(zhǔn)地價(jià)的 50%進(jìn)行評(píng)估確定。根據(jù)武漢武漢基準(zhǔn)地價(jià) （武政（2015）49 號(hào)），科教 用地參照商務(wù)辦公用地地價(jià)，修正系數(shù)為 0.6。 綜上所述， 可以看出各地基準(zhǔn)地價(jià)編制機(jī)構(gòu)， 對(duì)于教育用地到底歸類于哪種用地并沒(méi)有一個(gè) 全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。這一方面是囿于土地用途分類的 “商住工 ”三大類的理論局限性，客觀上， 也受限于搜集教育用地經(jīng)濟(jì)資料來(lái)源稀少、 編制單獨(dú)類別基準(zhǔn)地價(jià)性價(jià)比低等現(xiàn)實(shí)困難。 筆 者認(rèn)為， 可從教育用地的地價(jià)

13、影響因素著手， 既需考慮區(qū)域內(nèi)小區(qū)集聚程度、 人口數(shù)量與家 庭規(guī)模、道路通達(dá)度、環(huán)境影響等一般影響因素， 也需考慮未來(lái)城市規(guī)劃與布局、 不同類別 用地配比平衡、 城市招商引資及城鎮(zhèn)化影響下的人口政策等非實(shí)體因素影響， 綜合參考當(dāng)?shù)?住宅用地或者商業(yè)用地基準(zhǔn)地價(jià)，并進(jìn)行二級(jí)用途修正。 （二）市場(chǎng)比較法 查詢中國(guó)國(guó)土資源部以及土地市場(chǎng)網(wǎng)的土地交易結(jié)果公告， 教育用地多為劃撥供地方式， 部 分區(qū)縣有極少出讓案例，出讓年限均參考綜合用地，設(shè)定為 50 年，價(jià)格起伏波動(dòng)較大，邊 遠(yuǎn)山區(qū)地價(jià)僅為當(dāng)?shù)卣鬟w價(jià)格或工業(yè)最低出讓價(jià)， 廣州、 深圳等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、 人口稠密地 區(qū)，地價(jià)又接近商業(yè)地價(jià)水平。 筆者分析

14、后認(rèn)為， 部分教育用地除滿足區(qū)域內(nèi)適齡人口的基 礎(chǔ)教育需求， 還承擔(dān)著進(jìn)城務(wù)工人員子女的教育需要， 在市場(chǎng)化管理的運(yùn)營(yíng)理念下， 諸如擇 校費(fèi)、贊助費(fèi)等巧立名目的非教育性收入已經(jīng)占據(jù)教育產(chǎn)業(yè)的大頭， 故在市場(chǎng)比較法案例極 其稀少的地區(qū)，可酌情選用其他方法測(cè)算教育用地地價(jià)。 （三）收益還原法與剩余法 從剩余法或者收益還原法的理論基礎(chǔ)來(lái)說(shuō)， 用預(yù)期收益或者現(xiàn)實(shí)資產(chǎn)價(jià)值， 扣減房屋成本或 物業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、 經(jīng)營(yíng)者合理利潤(rùn)即為土地價(jià)值。 但是根據(jù)資源配置原理， 土地在開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò) 程中有利潤(rùn)， 房屋在工程造價(jià)及物業(yè)運(yùn)營(yíng)中也有利潤(rùn)， 教育產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的勞動(dòng)力、 智慧貢獻(xiàn) 及社會(huì)關(guān)系資源也會(huì)產(chǎn)生價(jià)值， 這才是不動(dòng)

15、產(chǎn)價(jià)值的有機(jī)組成部分， 單純的扣減各項(xiàng)支出或 費(fèi)用，并一定適用全資源整合狀態(tài)下的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值。 從估價(jià)技術(shù)報(bào)告和操作實(shí)務(wù)來(lái)看， 多數(shù)機(jī)構(gòu)能夠按照預(yù)期收益原則， 搜集同一供需圈內(nèi)不同 規(guī)模、 檔次的各種教育類不動(dòng)產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)收入、 運(yùn)營(yíng)成本以及合理運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)來(lái)測(cè)算。 但由于教 育用地屬于特殊用地， 在按照盈利性產(chǎn)業(yè)測(cè)算經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)， 也要考慮其承擔(dān)的社會(huì)效益， 適當(dāng)壓低其土地取得成本，以便土地管理部門進(jìn)行招標(biāo)、 拍賣、掛牌或者協(xié)議出讓時(shí)， 能夠 有足夠的價(jià)格吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，為區(qū)域內(nèi)吸引其他投資產(chǎn)生光暈效應(yīng)。 （四）成本逼近法 根據(jù)規(guī)程內(nèi)容， 成本逼近法適用新開(kāi)發(fā)土地或者土地市場(chǎng)欠發(fā)育、 少有交易的地區(qū)

16、或類型的 土地價(jià)格評(píng)估， 教育用地即符合 “少有交易的類型 ”。但由于教育用地一般需要建設(shè)在人口稠 密地區(qū)， 以保證人口數(shù)量、 家庭規(guī)模和生源等必備條件， 故成本逼近法的測(cè)算結(jié)果無(wú)法滿足 出讓方要求或征遷時(shí)產(chǎn)權(quán)所有人的權(quán)益。 并且由于城市建設(shè)的效用外溢影響， 單純的依靠農(nóng) 業(yè)征地或者取得費(fèi)用來(lái)測(cè)算城市建成區(qū)內(nèi)的熟地價(jià)格，也并非理想的解決手段。筆者認(rèn)為， 成本逼近法在測(cè)算教育用地的實(shí)務(wù)中， 務(wù)必嚴(yán)格按照各項(xiàng)法規(guī)操作， 積極搜尋當(dāng)?shù)亟逃块T 的各項(xiàng)法規(guī)及政府招商引資政策， 綜合國(guó)土管理部門的優(yōu)惠條件， 模擬教育產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)過(guò)程， 滿足規(guī)程要求的 “發(fā)現(xiàn)并模擬市場(chǎng)價(jià)格的原則 ”和 “區(qū)分市場(chǎng)定價(jià)與政策

17、優(yōu)惠的原則 ”，以達(dá)到 滿足規(guī)程要求和規(guī)避執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的目的。 4 3 教育用地轉(zhuǎn)商業(yè)用地 國(guó)有土地使用權(quán)取得中，經(jīng)常有些單位和個(gè)人弄不清綜合用地的概念，錯(cuò)誤的認(rèn)為 “綜合用 地”就是可以用做任何用途的國(guó)有土地，即可作為商業(yè)用地，也可以作為工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)用地或 者是居民住宅用地。 這種把 “綜合用地 ”當(dāng)做 “萬(wàn)能土地 ”來(lái)理解的認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的。把綜合用地 當(dāng)做商業(yè)用地使用和進(jìn)行轉(zhuǎn)讓也是不當(dāng)?shù)?，面臨著法律風(fēng)險(xiǎn)。 綜合用地是指同宗地分別由不同用途土地所構(gòu)成的土地。 依據(jù)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和 轉(zhuǎn)讓暫行條例 第十二條， 我國(guó)國(guó)有土地出讓的用途包括商業(yè)和綜合用地， 其中商業(yè)用地出 讓最高年限四十年、 綜合用

18、地出讓最高年限五十年。 因此， 商業(yè)用地與綜合用地是兩種不同 用途， 其取得方式及地價(jià)等是不相同的。 在土地轉(zhuǎn)讓中， 受讓人除了要查驗(yàn)轉(zhuǎn)讓方的國(guó)有 土地使用證 ，檢查其上載明的土地用途外， 還要請(qǐng)轉(zhuǎn)讓方提供土地出讓或轉(zhuǎn)讓時(shí)簽訂的 土 地使用權(quán)出讓合同 以兩相核對(duì)， 查清規(guī)定的土地用途， 避免用購(gòu)買商業(yè)用途土地的價(jià)格只 買到綜合用地而造成損失。 在目標(biāo)宗地， 當(dāng)前用途明確為綜合， 而受讓人擬得到商業(yè)用地的情況下， 如何變性？依據(jù) 城 鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例 第十八條， 土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合 同規(guī)定的土地用途的， 應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)， 依照本 章的有關(guān)規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同， 調(diào)整土地使用權(quán)出讓金