我國土地資源立法的重大發(fā)展——1998年《土地管理法》評析

1、我國土地資源立法的重大發(fā)展1998年土地管理法評析    1998年8月29 日第九屆全國人大常委會第四次會議修訂并通過的中華人民共和國土地管理法于1999年1月1日施行（以下簡稱新土地管理法）。新土地管理法計8章86條，與1988 年的土地管理法（以下簡稱舊土地管理法）7章57條相比，不僅編寫體例， 綱目結(jié)構(gòu)更趨合理，而且 內(nèi)容 也作了相應(yīng)的調(diào)整和充實。本文擬從修訂后的土地管理法內(nèi)容的變化、 發(fā)展 入手，全面探討我國土地資源立法發(fā)展的成就，試圖對新土地管理法進行評價。 一、新土地管理法以促進 社會 經(jīng)濟 可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)思想，符合我國市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀

2、要求 土地是人類社會生產(chǎn)力的重要源泉，是人類生活、生產(chǎn)等一切活動的場所，亦是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料和勞動對象。誠如馬克思所指出的那樣，土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉，是人類不能出讓的生存條件和再生條件。我國自改革開放以來，十分重視對土地資源的利用和保護，把人口多、耕地少作為基本國情，加強人民珍惜土地，合理利用土地的國情 教育 ；同時，還運用 法律 手段加強、規(guī)范土地管理。如舊土地管理法開宗明義地指出：“為了加強土地，維持社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，適應(yīng)社會主義 現(xiàn)代 化建設(shè)需要，特制定本法?！钡?，舊土地管理法由于過分強調(diào)土地資源保護、開發(fā)、利用都必須適應(yīng)社

3、會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要，沒有從根本上揭示合理地保護和利用土地資源與社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)系，實踐上不可避免地出現(xiàn)了有些地方或單位搞圈地開發(fā)，濫占亂用耕地的現(xiàn)象，致使我國耕面積驟降，環(huán)境污染嚴重， 自然 生態(tài)環(huán)境失衡，經(jīng)濟發(fā)展后勁不足，并業(yè)已構(gòu)成了 影響 社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新的制約因素。因此，新土地管理法及時調(diào)整了我國土地管理立法的指導(dǎo)思想，明確規(guī)定：“保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展?！彼c1988年土地管理法適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要“的指導(dǎo)思想相比，后者反映了一定經(jīng)濟目的對土地資源保護、利用的驅(qū)動，是一種實用主義立法，前者卻真實地反映了土地資源保

4、護、利用必須與社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，必須兼顧眼前利益和長遠利益，局部利益與整體利益的關(guān)系，從而使我國土地資源立法發(fā)生質(zhì)的飛躍。 新土地管理法是我國政府實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要步驟?？沙掷m(xù)發(fā)展是針對以資源高消耗和環(huán)境污染為特點的生產(chǎn)和消費體系來支撐整個社會文明的傳統(tǒng)發(fā)展模式而提出的“既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力造成危害的發(fā)展”（注：張利田、呼利娟：區(qū)域人地系統(tǒng)調(diào)控與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，北京大學(xué)學(xué)報（哲社版）1998年第3期。）的新模式。1992年6月，聯(lián)合國里約熱內(nèi)盧“環(huán)境與發(fā)展”大會通過了關(guān)于世界環(huán)境與發(fā)展 問題 的綱領(lǐng)性文件21世紀議程，從而使可持續(xù)發(fā)展思想成為全球性 政治 承諾

5、。1994年4月， 我國政府亦正式發(fā)表了 中國 資源、環(huán)境發(fā)展問題白皮書中國21世紀議程，宣告我國政府已開始實施可持續(xù)發(fā)展模式。新土地管理法明確地把“促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展”作為立法的指導(dǎo)思想，并按可持續(xù)發(fā)展模式全面檢討、修訂了1988年的土地管理法。從而使土地管理法成為強化土地資源管理，防止土地資源衰退與短缺，實施土地可持續(xù)利用的重要保證。 新土地管理法把“促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展”作為指導(dǎo)思想，符合我國市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。從 歷史 的觀點看，歐、美、日等發(fā)達資本主義 工業(yè) 化國家?guī)缀醵际强抠Y源，特別是土地等不可再生資源的高消耗和生活資料的高消費來支撐和刺激其經(jīng)濟高速增長的，這些國家掠奪式

6、的發(fā)展模式對土地資源和環(huán)境造成了重大的危害，并付出了昂貴的代價。我國與這些工業(yè)發(fā)達國家相比，不僅改革開放較遲，經(jīng)濟發(fā)展水平不高，人均土地資源占有量極其低下，而且正面臨著人口、就業(yè)、環(huán)境、資源等多重危機的困境，而這些無一不與土地資源的合理保護、開發(fā)利用有關(guān)，它客觀地要求我國經(jīng)濟發(fā)展必須尋找一種與其他國家不同的，非傳統(tǒng)的現(xiàn)代化經(jīng)濟發(fā)展模式，借以促進社會經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，經(jīng)濟效益不斷提高， 科學(xué) 技術(shù)水平不斷被創(chuàng)新、運用，土地資源與自然環(huán)境獲得有效的利用和保護。因此，我國把促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，作為土地資源立法的指導(dǎo)思想，符合社會主義市場經(jīng)濟公平、有序、高效、持續(xù)發(fā)展的客觀要求。這種指導(dǎo)思想在我國

7、新土地管理法關(guān)于土地利用總體規(guī)劃、耕地保護、建設(shè)用地等規(guī)定中得到了全面的貫徹和實施。    二、加強土地利用總體規(guī)劃管理，切實保障有限的土地資源的開發(fā)利用和 社會 經(jīng)濟 的協(xié)調(diào) 發(fā)展 土地利用總體規(guī)劃是指縣級以上人民政府為貫徹執(zhí)行國家土地利用政策，并根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對土地的需求，以及地區(qū)的 自然 、社會經(jīng)濟條件而編制的合理分配土地和調(diào)整各類土地的利用結(jié)構(gòu)與布局的戰(zhàn)略構(gòu)想和設(shè)計方案。土地利用總體規(guī)劃是國家及各級地方政府調(diào)控、管理土地資源開發(fā)利用，全面安排生產(chǎn)和建設(shè)用地的基本手段，是土地管理立法的核心。舊土地管理法規(guī)定：“各級人民政府編制土地利用總體規(guī)

8、劃，地方人民政府的土地利用總體規(guī)劃經(jīng)上級人民政府批準執(zhí)行?！边@一規(guī)定雖然要求各級政府應(yīng)當(dāng)編制土地利用總體規(guī)劃，但編制的根據(jù)、原則以及如何確定其合理性等并沒有明確的規(guī)定，缺乏可操作性。有些地方不顧本地區(qū)的土地資源狀況和社會發(fā)展計劃，盲目將城鎮(zhèn)道路周邊劃定建設(shè)用地，盲目地劃定各類開發(fā)區(qū)；有些地方土地分類混亂，濫占亂用耕地；甚至有些地方還巧立名目，濫用土地利用總體規(guī)劃，隨意圈地開發(fā)，致使土地衰退拋荒。（注：習(xí)龍生、王肯堂主編： 中國 房地產(chǎn)法實務(wù)全書，今日中國出版社1994年10月版，第120頁。 ）土地利用總體規(guī)劃根本不能發(fā)揮宏觀調(diào)節(jié)土地資源和微觀管制的作用。為了切實強化土地資源管理，促進社會經(jīng)濟

9、可持續(xù)發(fā)展，新土地管理法實施土地用途管理制度，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，明確要求土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)規(guī)定土地用途；同時還對土地利用總體規(guī)劃編制的依據(jù)、原則，土地利用總體規(guī)劃的構(gòu)成及其編制程序作了明確的規(guī)定。 1、土地利用總體規(guī)劃編制的依據(jù)和原則。 新土地管理法第17條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，國土整治和資源環(huán)境保護的要求，土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃?！蓖恋乩每傮w規(guī)劃編制的原則包括：（一）嚴格保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；（二）提高土地利用率；（三）統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；（四）保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的

10、可持續(xù)利用；（五）占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。為了確保土地利用總體規(guī)劃編制的質(zhì)量，切實保護土地資源，特別是作為社會經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)的農(nóng)用地和必要的建設(shè)用地的合理配置，國家對土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地實行總量控制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。 2、土地利用總體規(guī)劃的構(gòu)成。 土地利用總體規(guī)劃是各級政府根據(jù)土地調(diào)查、土地統(tǒng)計所獲得的土地資源資料而編制的土地利用的設(shè)計方案。從我國新土地管理法規(guī)定來看，土地利用總體規(guī)劃由兩個子系統(tǒng)構(gòu)

11、成：（一）城市總體規(guī)劃和村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃。城市建設(shè)用地規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的標(biāo)準，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或盡量少占用農(nóng)用地；城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，所需建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。（二）江河、湖泊綜合治理和開發(fā)利用規(guī)劃。該規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接。在江河、湖泊、水庫的管理和保護范圍內(nèi)以及蓄洪滯洪區(qū)內(nèi)，土地利用應(yīng)當(dāng)符合江河、湖泊行洪、蓄洪和輸水的要求。 3、土地利用總體規(guī)劃的編制程序。 根據(jù)新土地管理法規(guī)定：下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制，各級政府編制自己的土地利用總體規(guī)劃時，建設(shè)用地

12、總量和耕地保有量均必須符合上級的控制指標(biāo)?？h級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃定土地利用區(qū)，明確土地用途；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃在確定土地利用區(qū)時，應(yīng)根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予公告。國家對土地利用總體規(guī)劃實行分級審批制度，省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃報國務(wù)院批準；縣、市級人民政府的土地利用總體規(guī)劃應(yīng)逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準；鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以由省級人民政府授權(quán)設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，即構(gòu)成土地管理 法律 制度的一部分，必須嚴格執(zhí)行，如需修改，必須經(jīng)原批準機關(guān)批準；未經(jīng)批準，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。 

13、   三、實行土地用途管制制度，強化耕地保護措施，保障土地資源合理的開發(fā)利用 實行土地用途管制是我國土地資源管理的新舉措。新土地管理法第4條規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度?！边@是根據(jù)我國人口多，耕地少，土地資源承載能力已接近極限的基本國情而確立的 法律 原則。我國過去土地管理法雖然也規(guī)定各級人民政府必須貫徹執(zhí)行十分珍惜和合理利用土地的方針，但因具體措施不力，保護手段落后，亂占濫用土地，掠奪式使用耕地的現(xiàn)象仍在繼續(xù)蔓延，土地資源衰退現(xiàn)象十分嚴重。新土地管理法將土地按用途劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，并明確界定其法律概念。根據(jù)新土地管理法規(guī)定，縣級土地利用總體規(guī)

14、劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，明確土地用途；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府編制土地利用總體規(guī)劃應(yīng)根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。國家對土地用途實行建設(shè)用地總量和耕地保有量控制指標(biāo)管制，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位或個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途使用土地；未經(jīng)批準，不得改變土地總體規(guī)劃確定的土地用途。 耕地保護是新土地管理法的重點。耕地保護的實質(zhì)在于預(yù)防耕地減少和退化，防止對耕地造成污染、破壞和損害，以有效地提高和改善土地的 自然 經(jīng)濟 條件，促進土地對 社會 經(jīng)濟可持續(xù) 發(fā)展 的支撐作用。當(dāng)前，我國土地利用的結(jié)構(gòu)和布局基本是合理的，

15、但土地利用、土地供需矛盾尖銳，人均耕地面積不斷下降，耕地承載力已接近極限；土地利用尚不充足，土地退化、損毀和質(zhì)量下降 問題 突出。（注：黃仲權(quán)等編著：土地管理法手冊，華南理工大學(xué)出版社1989年12月版，第95頁。）因此，切實保護耕地已成為當(dāng)務(wù)之急。新土地管理法確立了“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”的法律原則，并明確規(guī)定耕地的特殊保護等相應(yīng)的措施。 1、國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位或個人負責(zé)開懇與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開懇或開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開懇費，專

16、款用于開懇新的耕地。因此，現(xiàn)金補償不得以現(xiàn)金替代應(yīng)開懇的耕地，借以穩(wěn)定耕地的保有量。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃的土地年度利用計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務(wù)院責(zé)令其在規(guī)定期限內(nèi)組織開懇與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?2、國家實行基本農(nóng)田保護制度。依照新土地管理法， 下列耕地應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃列入基本農(nóng)田保護區(qū)，嚴格管理：（一）經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門或者省級以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；（二）有良好的水利與水利保護設(shè)施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；（三）疏菜生產(chǎn)基地；（四）農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗田；（五）國務(wù)院規(guī)定劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的其它耕地。國家對劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的耕地實行特殊保護，基本農(nóng)田及其以外耕地超過35公頃的，因公共設(shè)施建設(shè)需要征用，也必須由國務(wù)院批準禁止占用耕地建窯、建墳