關(guān)于耕地總量動態(tài)平衡的淺顯思考

1、關(guān)于耕地總量動態(tài)平衡的淺顯思考    摘 要：作者在闡明我國耕地現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，指出由于人口增長和經(jīng)濟發(fā)展，造成了我國人地矛盾的嚴(yán)重激化和耕地的持續(xù)減少。從可持續(xù)發(fā)展的角度，我國提出了保持耕地總量動態(tài)平衡，作為新一輪土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)思想，提出了協(xié)調(diào)人地關(guān)系，實現(xiàn)耕地保護的保障機制。 關(guān)鍵詞：耕地總量動態(tài)平衡；土地開發(fā)復(fù)墾與整治；保護與改造利用；可持續(xù)發(fā)展 1.耕地總量動態(tài)平衡的內(nèi)涵 目前，我國對耕地總量動態(tài)平衡的內(nèi)涵有多種看法，其區(qū)別在與對耕地總量的認(rèn)識不同，主要有以下四種觀點。 1.1第一種觀點認(rèn)為耕地總量是耕地面積的總量，耕地總量動態(tài)平衡就是保證

2、耕地數(shù)量的動態(tài)平衡。這一觀點已被廣大的土地行政管理部門所接受和使用，在新一輪土地利用總體規(guī)劃中得到實施，但其可能導(dǎo)致土地質(zhì)量下降。 1.2第二種觀點認(rèn)為耕地總量是耕地的數(shù)量和質(zhì)量的總和，保持耕地總量動態(tài)平衡是保持一定質(zhì)量的耕地數(shù)量的動態(tài)平衡。其能保證耕地的數(shù)量和質(zhì)量，較前一觀點有較大進步。其保證的耕地總量依然是一個絕對的概念。 1.3第三種觀點認(rèn)為耕地總量是耕地面積總數(shù)、耕地質(zhì)量水平和耕地產(chǎn)出水平的總和。此觀點與前兩個觀點的最大區(qū)別是耕地總量是一個相對概念，所謂保持耕地總量不變是保持耕地的產(chǎn)出不變，因我國提出保持耕地總量動態(tài)平衡就是為了滿足人們的糧食要求。這一觀點提出了一個系統(tǒng)觀。 1.4在江

3、蘇南通市，市委、市政府在1997年提出在本市內(nèi)力爭實現(xiàn)跨世紀(jì)人均耕地動態(tài)平衡的新目標(biāo)，而且提出了相應(yīng)的條件和實施措施。其所指的耕地總量是人均耕地面積。 前述四種觀點，無論耕地總量的內(nèi)容和內(nèi)涵如何，都是現(xiàn)狀水平，沒有考慮人口、科技對糧食生產(chǎn)的影響；而且耕地問題只是人地問題中的一部分。因此我們討論耕地問題應(yīng)放在人地關(guān)系這一大的系統(tǒng)中去探索、思考，在可持續(xù)發(fā)展的前提下，去處理耕地問題。在這種思路的指導(dǎo)下，耕地總量是指在規(guī)定的生活質(zhì)量和營養(yǎng)水平下，按正常水平的科技投入，其產(chǎn)出能滿足我國人口高峰年人口的食物需求的耕地；而保持耕地總量動態(tài)平衡就是保持前述耕地數(shù)量及質(zhì)量的動態(tài)平衡。在這種觀點的指導(dǎo)下，我們能

4、保證人口對糧食的需求，也能保證社會、經(jīng)濟的健康、持續(xù)和有序發(fā)展。 2.我國耕地資源的現(xiàn)狀和主要問題 2.1耕地總量銳減，人均耕地面積不斷下降 近10年來，因各項建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、災(zāi)毀等減少耕地達1.03億畝，周期開發(fā)復(fù)墾增加耕地7400萬畝，增減相抵，耕地凈減少2899萬畝，年均凈減少耕地290萬畝，相當(dāng)于每年減少了3個中等縣的耕地面積。 從人均耕地面積看，建國初期我國人均耕地面積約2.7畝，而從1978年到1994年，人均占有耕地又從1.55畝減少至1.19畝，相當(dāng)于世界平均水平的1/4，全國有1/3的?。▍^(qū)、市）人均耕地不足1畝，其中廣東、福建、浙江人均耕地在0.6畝以下，已低于日本

5、人均0.7畝耕地的水平。 2.2耕地質(zhì)量嚴(yán)重衰退 2.2.1水土流失 全國耕地水土流失總面積為6.81億畝，每年流失土壤10億噸。其中黃土高原和西南地區(qū)最為嚴(yán)重；其次東北、華北和長江中下游地區(qū)。人為因素是造成水土流失的主要原因。隨著人口不斷增加，涵養(yǎng)水土的林地和草地面積越來越少，特別是在許多不宜開墾的陡坡地進行開墾，造成嚴(yán)重的水土流失。 2.2.2耕地沙化 全國沙化耕地面積為3800多萬畝，其中東北、華北和西北地區(qū)的11個?。ㄊ校?，占全國沙化耕地面積的80%以上。耕地沙漠化的主要原因是過度開墾、過度放物、工交城建破壞植被、水資源利用不當(dāng)?shù)热藶橐蛩亍?2.2.3土壤鹽漬化 我國鹽漬化耕地面積為1

6、1450萬畝，主要分布在黃淮平原，黃土高原和沿海地帶。鹽漬化土壤的有機質(zhì)含量低，微生物活動能力差，土壤板結(jié)。這是我國主要中低產(chǎn)耕地類型之一，嚴(yán)重制約了水稻、玉米、大豆、小麥等農(nóng)作物產(chǎn)量的提高。 2.2.4耕地污染 耕地污染主要來自工業(yè)“三廢”和農(nóng)業(yè)大量使用化肥、農(nóng)藥，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對耕地造成的污染較為嚴(yán)重。此外，污水灌溉利用不當(dāng)，也使耕地受到金屬和有機物質(zhì)的污染。 2.2.5地力衰竭 由于缺乏地力補償機制，以及農(nóng)業(yè)收入太低，農(nóng)民負(fù)擔(dān)太重，造成農(nóng)民忽視培肥地力，采用粗放經(jīng)營，掠奪性使用土地，結(jié)果使耕地肥力不斷下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展后勁日漸不足。而且，由于農(nóng)民缺乏養(yǎng)肥土地的知識，用肥結(jié)構(gòu)不合理，使耕地

7、有機質(zhì)含量低，地力下降速度加快。 2.4耕地保護措施不力 2.4.1土地使用審批不權(quán)不當(dāng)     一些?。▍^(qū)、市）以地方立法的形式層層下放土地審批權(quán)，造成土地審批失控。另外，普遍存在建設(shè)項目用地不按規(guī)定權(quán)限和程序?qū)徟那闆r。 2.4.2土地的宏觀調(diào)空能力弱 由于土地利用規(guī)劃和計劃執(zhí)行不力，削弱了土地的宏觀調(diào)空能力，很多地方對開發(fā)區(qū)域或大面積的建設(shè)項目用地，在沒有投資或項目的情況下一次性供地，造成土地閑置。 2.4.3土地法律法規(guī)不健全，執(zhí)法不嚴(yán) 現(xiàn)有法律法規(guī)對集體非農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)管理規(guī)定不具體、不明確，制止自發(fā)交易較難，致使集體土地流轉(zhuǎn)秩序混論，造成大量耕

8、地浪費。此外，土地法律法規(guī)等的執(zhí)法力度不夠、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法難的問題長期沒有解決。 2.4.4現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度不合理 土地產(chǎn)權(quán)是指以土地作為財產(chǎn)客體的各種權(quán)利總和。在現(xiàn)行城市土地產(chǎn)權(quán)制度中，由于城市土地產(chǎn)權(quán)主體不明確直接導(dǎo)致耕地難以有效保護；城市土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，加速了對耕地的蠶食。在現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中，集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)不明確；集體土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰；現(xiàn)行集體地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理；集體土地產(chǎn)權(quán)制度安排不合理，導(dǎo)致土地資源配置和耕地質(zhì)量保護困難。 2.4.6中低產(chǎn)田大量存在 據(jù)國家土地管理局的研究材料，我國中低產(chǎn)田面積約為總耕地面積的80%以上。如在今后2030年中能將中低產(chǎn)田全部加以改造，以

9、畝增100公斤糧計，則可獲1600億公斤糧，按當(dāng)前畝產(chǎn)算也等于增加耕地7億畝。 3.實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的措施 目前，探討方法主要從技術(shù)角度出發(fā)，提出了“開源、節(jié)流、挖潛”及相應(yīng)的技術(shù)手段。 3.1制度創(chuàng)新 所謂制度創(chuàng)新是指能夠使創(chuàng)新者獲得追加利益的現(xiàn)存經(jīng)濟體制及運行機制的變革，而產(chǎn)生一種更有效益的變遷過程。一個較高效率制度的建立能充分協(xié)調(diào)耕地問題各方的關(guān)系，優(yōu)化配置土地，使勞動、資本、技術(shù)等充分發(fā)揮作用，從而促使社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國改革開放的實踐已經(jīng)證明了這一點。 3.2技術(shù)創(chuàng)新 科學(xué)技術(shù)的每次突破性進展總能導(dǎo)致人地關(guān)系的組織水平、組織結(jié)構(gòu)、組織形式的革新。據(jù)有關(guān)專家的研究，中國糧食單產(chǎn)的提

10、高主要依靠科技的進步。1976年開始推行雜交水稻，水稻平均畝產(chǎn)量提高了20%，七八十年代的農(nóng)業(yè)科技革命使糧食單產(chǎn)提高40%。因此，應(yīng)在種子、栽培、農(nóng)藥、灌溉、農(nóng)機、水土保持、土壤改良、植保等方面加大科技投入，不斷創(chuàng)新，提高糧食作物的單產(chǎn)，改善耕地質(zhì)量。 3.3文化創(chuàng)新 我們常說思想是行動的指南，只有在思想上人人都了保護耕地的意識，才能保證各項政策的順利執(zhí)行。首先要在全民中進行國土資源教育，糾正以往“地大物博”的不正確思想，改變傳統(tǒng)社會中不自覺保護環(huán)境、保持耕地的機制和規(guī)范，建立完善的“人口、資源、環(huán)境”協(xié)調(diào)發(fā)展的意識；其次要摒棄掠奪性的生產(chǎn)方式和生活方式，創(chuàng)造新的生活方式；再次緊跟世界潮流，追蹤科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，具有創(chuàng)新精神；最后，要發(fā)揮民族文化，辨證地吸收其他國家的生活方式，使其符合我國的國情。 3.4加強耕地資源的綜合管理 針對前述的我國耕地資源現(xiàn)狀和現(xiàn)有問題，要進行加強耕地資源的綜合管理。目前，由于數(shù)據(jù)管理、更新、輔助決策等方面的原因，而使耕地資源幾套數(shù)據(jù)并存的狀況，需要形成一套完整可靠的分級耕地動態(tài)監(jiān)測和管理系統(tǒng)，以實現(xiàn)對耕地資源的有效保護和耕地的分級目標(biāo)管理責(zé)任制。各地政府和有關(guān)部門還要繼續(xù)加強有關(guān)耕地資源的信息交流。要計劃使用耕地，國家重點企業(yè)建設(shè)用地，應(yīng)進行論證，盡可能用非耕地和次等耕地；城鎮(zhèn)擴建要盡量少占優(yōu)質(zhì)耕地。制度