建立集中統(tǒng)一監(jiān)管體制推進招標投標健康發(fā)展

1、建立集中統(tǒng)一監(jiān)管體制 推進招標投標健康發(fā)展關于招標投標監(jiān)管工作的調(diào)查與思考為推進招投標監(jiān)管工作的改革與創(chuàng)新，我們?nèi)ネㄖ荨|臺、淮安等地考察學習招標投標監(jiān)管工作，三地的做法對我市改革招標投標監(jiān)管工作有很大的啟發(fā)。一、外地招標投標監(jiān)管主要做法 三地均于前幾年采取全國招投標業(yè)界改革創(chuàng)新的新模式，將原屬于各行業(yè)主管部門的工程招標、采購招標、產(chǎn)權交易等全部集中歸并，實行了集中統(tǒng)一的招標投標大中心、大市場，從而解決了松散管理、同體監(jiān)督的問題，真正做到了“裁判員”與“運動員”的分離，實現(xiàn)了市場資源的有效組合。招標投標投訴明顯減少，違法違紀等腐敗行為得到了較好的扼制。 通州市：該市2002年5月起，由市紀委牽

2、頭，在組織相關部門到外地調(diào)研學習的基礎上，成立了專門班子，將原隸屬于全市各部門的工程類招標、采購類招標、產(chǎn)權交易等全部進行歸并，并于2003年元月正式掛牌，成立了通州市招標投標管理中心（以下簡稱中心），與行政服務中心合署辦公（兩塊牌子）。經(jīng)過幾年的探索與實踐，2006年中心與行政服務中心分設，明確為市政府派出的正科級機構(gòu)，核定編制11人，其中5名監(jiān)管崗位人員為行政編制，6名交易服務崗位人員為自收自支事業(yè)編制，另有2名合同制工人。市紀委明確一人常駐中心辦公，中心設二科二室一所，即工程管理科、采購管理科、辦公室、信息室和招投標服務所。該市對于工程類招標的監(jiān)管主要是招標公告的審核與發(fā)布、招標文件的審

3、查與備案、資格審查結(jié)果的備案、開、評標的監(jiān)督、中標結(jié)果的公示、投訴的受理和處理。對于采購類招標的監(jiān)管，該市開發(fā)了專門的系統(tǒng)軟件，采購單位只需在網(wǎng)上進行申報后，財政部門在網(wǎng)上收集并報批，爾后中心采購管理科在網(wǎng)上進行整理歸類。對于通用性強、市場供應充足的貨物采購一般實行網(wǎng)上競價，到采購報價截止日期，中心、紀委、財政局三方同時上網(wǎng)，按最低價中標并打印公示；如果涉及到專業(yè)性強的貨物采購，可由招投標服務所或采購人自己組織，在監(jiān)管人的指導下，嚴格按程序，采用競爭性談判、詢價等方式進行。 東臺市：該市2000年率先在全省建立了招標投標大市場，隨后體制經(jīng)歷了“四年治亂、三年治散、四年治本”的三步集中整治的過程

4、。第一步，1996年至2000年，通過全省的建設工程專項整治，建設、交通、水利等部門成立了招標辦，行使行業(yè)招標投標管理職能；第二步，2000年至2003年，組建了招標投標管理委員會及其辦公室，建立了招標投標中心，形成了全市統(tǒng)一的招標投標大市場，各行業(yè)招標辦駐場辦公。第三步，2003年6月至今，在市紀委、監(jiān)察局的牽頭下，不斷創(chuàng)新招標投標管理體制，在機構(gòu)精簡、人員縮編的情況下，組建了東臺市招標投標管理中心（以下簡稱中心），為市政府派出的正科級直屬部門，履行全市招標投標管理、監(jiān)督和服務職能。原各行業(yè)主管部門的招標辦全部撤消，其招投標管理職能和編制整體劃歸中心，監(jiān)管職能整合。同時，設立招標采購交易市場

5、，行使服務職能。中心、市場職能清楚，管理、服務職能分開，有效地實現(xiàn)了運作與監(jiān)管機制的配套，分散管理向集中管理的轉(zhuǎn)變，管理職能與服務職能的分離，基本解決了部門同體監(jiān)督乏力的問題，形成了“區(qū)域集中，統(tǒng)一監(jiān)管”的招標投標監(jiān)管模式。目前，中心核定編制13名，分別為主任1名、副主任2名、中層干部4名，另6人為事業(yè)聘用人員。中心內(nèi)設工程招標投標管理部、公共采購服務部、綜合信息服務部，下設招標采購交易市場。市紀委執(zhí)法室副主任任中心副主任，常駐中心辦公。他們對于招投標的監(jiān)管，主要實行“六統(tǒng)一”和“七公開”。即統(tǒng)一招標工作程序、統(tǒng)一招標公告內(nèi)容、統(tǒng)一信息發(fā)布媒體、統(tǒng)一招標文件格式文本、統(tǒng)一評標定標辦法和統(tǒng)一標前

6、運作方式；公開招標信息、公開招標評標程序、公開評標辦法、公開資格審查結(jié)果、公開投標報價、公開中標結(jié)果以及公開舉報投訴電話。 淮安市：2002年至2004年，該市以土地招拍掛保證金、出讓金等為突破口，查處了大量的涉及招標投標領域的經(jīng)濟案件，幾年時間查處這些領域的案件達362件，涉及鄉(xiāng)科級以上干部168人。通過深入剖析，發(fā)現(xiàn)招標投標體制存在著制度性的缺陷和改革不到位的實際情況。為此，市委、市政府領導高度重視招投標工作，明確由市紀委負責，在組織調(diào)研學習的基礎上，從制度創(chuàng)新入手，下決心改革招投標管理體制，于2004年4月成立了招標投標管理辦公室（以下簡稱招管辦），為市政府派出的正處級行政機構(gòu)，承擔全市

7、招投標交易活動的組織協(xié)調(diào)、管理監(jiān)督和指導服務等職能。招管辦核定財政撥款事業(yè)編制15人，其中按國家公務員制度進行管理10人、合同制性質(zhì)進行管理5人。招管辦設綜合處、業(yè)務處、法規(guī)處三個處。同時，對原有的建設工程、交通工程、水利工程、政府采購、土地交易、醫(yī)藥采購、機電設備、產(chǎn)權交易、小區(qū)前期物業(yè)管理等13類分散在各部門的交易項目進行整合，組建全市集中統(tǒng)一的招投標交易中心，核定事業(yè)編制6人。投資2600多萬元建成中心大樓并于2006年3月啟用。目前，在原有交易門類基礎上，已拓展到廣告位招租、房屋拆遷、不動產(chǎn)租賃、園林綠化等。相關行政職能部門在中心設立駐場機構(gòu)，對相關的招投標交易活動依法進行監(jiān)管和執(zhí)法。

8、市紀委常委、執(zhí)法室主任任招管辦主任，常駐中心辦公；市監(jiān)察局派駐監(jiān)察機構(gòu)負責對整個招投標交易活動實施執(zhí)法監(jiān)察；招管辦負責對招投標交易活動進行日常監(jiān)管。他們對于招投標的監(jiān)管，主要是靠制度管人、靠機制管人。堅持“六統(tǒng)一”制度管理，即：統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一工作流程、統(tǒng)一服務標準、統(tǒng)一專家評委庫、統(tǒng)一收費管理、統(tǒng)一考勤考績，使招標投標交易行為實現(xiàn)由分散、隱蔽、無序向集中、公開、規(guī)范轉(zhuǎn)變。此外，運用科技監(jiān)督機制，投資200多萬元，自主研發(fā)了招投標統(tǒng)一業(yè)務監(jiān)管軟件系統(tǒng)、計算機自動抽取評委及語音通知系統(tǒng)、評委進場IC卡自動識別系統(tǒng)、變聲詢標詢價系統(tǒng)、視（音）頻全程監(jiān)控系統(tǒng)，固化招投標程序，把制度防腐與機制防腐有

9、效結(jié)合，實現(xiàn)“以機管人”，最大限度地減少以往依靠人管人、人盯人方式落實制度的弊病?；窗彩械淖龇?，得到了原省委常委、省紀委書記馮敏剛的充分肯定，稱之“不是全省最早，但目前是全省最好”。二、我市招標投標監(jiān)管基本情況 依據(jù)國務院辦公廳關于招標投標活動行政監(jiān)督職責分工的意見，2005年，市政府將市招標投標管委會辦公室（以下簡稱招管辦）由原隸屬于市行政服務中心劃至市發(fā)改委，確立了我市招標投標的監(jiān)督管理體制。即在市招標投標管委會領導下，由市發(fā)改委綜合指導、協(xié)調(diào)招標投標工作，各行業(yè)主管部門實施具體的招標投標監(jiān)管。幾年來，市招標投標交易中心和招標代理機構(gòu)逐步規(guī)范運作，招標人的招標意識比以前有一定程度的提高。市

10、招管辦組織了全市招標投標法律法規(guī)培訓，制訂了招標投標窗口工作人員考核辦法，組織相關人員進行外出參觀考察學習，逐步推行工程招標電子評標系統(tǒng)，積極參與協(xié)調(diào)有關項目招標投標的矛盾和投訴的處理，督促水利、交通兩部門進場單獨設立窗口辦公。 總體上看，我市招標投標工作經(jīng)過幾年的運作，已逐步走上規(guī)范化的軌道，但對照中華人民共和國招標投標法、中華人民共和國政府采購法和江蘇省招標投標條例以及相關的法律法規(guī)，仍然存在著許多不容忽視的問題，突出表現(xiàn)為：（一）關于監(jiān)管體制問題。2005年，市紀委牽頭組織相關部門去儀征、宿遷等地進行調(diào)研的基礎上，按照法律、法規(guī)要求，我市調(diào)整了招標投標管委會，下設辦公室，修訂印發(fā)了關于進

11、一步加強全市招標投標管理工作的意見，明確實行“三級管理”體制和兩種運作模式。雖然市紀委、監(jiān)察局、發(fā)改委做了大量工作，但由于部門自身利益以及各種復雜的社會關系，招標投標監(jiān)管體制改革進程步履維艱。目前，國土招拍掛辦有關招拍掛報名工作在市行政服務中心國土局窗口。藥品采購招標的監(jiān)管與交易至今沒有分離，仍然是一套班子。機電設備采購、產(chǎn)權交易等沒有單獨進場或沒有形成競爭態(tài)勢。招標投標交易中心、政府采購招標中心隸屬于市行政服務中心，現(xiàn)僅對招標投標活動提供場地等相關服務，沒有作為獨立的事業(yè)法人承擔招標投標有形市場日常交易活動的服務。招標投標有關的活動安排和監(jiān)管等程序仍是相關行業(yè)招標辦在運作，而交易中心僅收取有

12、關招標投標服務費用。雖然涉及招投標的部門大部分在市行政服務中心設立了窗口，駐場辦公，但同體監(jiān)督的問題隨之產(chǎn)生，“條塊分割”管理體制的弊端漸現(xiàn)，沒有實現(xiàn)真正的“同城合一”。監(jiān)管機構(gòu)體制、機制上存在條塊分割、同體監(jiān)管的矛盾，亟需監(jiān)管資源的整合優(yōu)化。 （二）關于過程監(jiān)管問題。事前監(jiān)管：現(xiàn)行的招標公告與招標文件審查、投標報名、資格預審與確定投標入圍單位、業(yè)主和招標代理的場外活動等程序中，缺乏嚴格的制約和保密機制，極易造成招標人違規(guī)、投標人相互串標等現(xiàn)象。部分項目以領導要求高、工期緊的名義，把應該公開招標的項目邀請招標，把應該邀請招標的項目直接發(fā)包，使得監(jiān)管部門難以答復。采購項目招標人客觀強調(diào)滿足自身的

13、需要，未經(jīng)審批，任意擴大自身權力，所發(fā)布的招標文件有內(nèi)定品牌的現(xiàn)象，一定程度上限制和排斥了其他供應商投標的權利。事中監(jiān)管：如工程建設項目的借資質(zhì)、串標、圍標等；采購項目由于其特殊性談判標準難以掌握；個別省補資金項目未按基建項目程序辦理相關手續(xù)即組織開、評標等。事后監(jiān)管：項目招標后，在具體的實施過程中監(jiān)管難以到位。如工程建設項目的工程量變更、項目經(jīng)理的變更、項目管理人員的在位情況、工程的分包轉(zhuǎn)包、資金的撥付等；采購項目標的的性能、質(zhì)量、售后服務等。以上三個過程的監(jiān)管，按照現(xiàn)行的監(jiān)管體制，實際上各行業(yè)招標辦僅對事中監(jiān)管起到一定的制約作用，事前、事后的監(jiān)管難以實施到位，也沒有執(zhí)法權。而事前、事后正是

14、滋生腐敗和難以監(jiān)管的癥結(jié)所在，必須從體制、機制上加以預防和控制。 （三）關于借資質(zhì)投標等問題。此項問題為全國性的招標投標中的共性問題。突出表現(xiàn)為個別項目經(jīng)理為了獲取工程，有意借用別的企業(yè)資質(zhì)；一些招標人在項目招標時，人為地要求提高投標單位的企業(yè)資質(zhì)等級、項目經(jīng)理資質(zhì)等級、區(qū)域業(yè)績，或利用資格審查設置許多不合理的條件排斥潛在投標人，造成一些項目經(jīng)理故意借用或掛靠別的企業(yè)的資質(zhì)進行投標，而實際上仍是低資質(zhì)的隊伍在施工；有的則是一家投標，多家贊助圍標；部分項目中標后，中標單位未經(jīng)業(yè)主和監(jiān)管部門同意，隨意變更項目經(jīng)理；業(yè)主要求中標單位分包，或者中標單位自己非法轉(zhuǎn)包，收取一定數(shù)額的管理費，其結(jié)果是工程質(zhì)

15、量和安全得不到保障等等。 （四）關于擅自組織招標問題。目前我市部分鎮(zhèn)區(qū)仍有不少的項目在擅自組織招標，個別鎮(zhèn)幾年都沒有招投標項目，招標項目不公開，更談不上公平、公正，從而導致矛盾和糾紛，甚至出現(xiàn)投訴上訪等現(xiàn)象。 （五）關于評標專家管理問題。一方面，由于目前評標專家需經(jīng)考核合格后報省確定，因而不可避免地存在著交通、水利、采購等專業(yè)專家偏少的現(xiàn)象，極易造成業(yè)主或投標單位串通評委的現(xiàn)象發(fā)生。另一方面，評標過程中的人為因素仍然存在。采購類評委基本上是采購單位指定，評標過程前的個人行為監(jiān)管部門無法掌握，還有少數(shù)工程項目對施工組織方案進行評分，因而或多或少地存在著人為的因素，評標專家的管理、評標辦法有待完善

16、和創(chuàng)新。（六）關于招標代理機構(gòu)管理問題。此項問題僅涉及到工程建設領域。目前，本市有資質(zhì)的招標代理機構(gòu)共有4家，外地在我市從事招標代理業(yè)務的有3家。從近幾年招標代理的情況看，存在著代理行為欠規(guī)范、超資質(zhì)范圍承接代理業(yè)務和掛靠等現(xiàn)象，從業(yè)人員綜合素質(zhì)和業(yè)務能力有待進一步提高。如有的招標代理機構(gòu)過分迎合業(yè)主意愿，暗中為業(yè)主規(guī)避招標、肢解發(fā)包工程等違法、違規(guī)行為出謀劃策，或無原則地遷就業(yè)主的不正當要求，招標代理機構(gòu)缺乏行業(yè)自律的約束，市場信用體系建設滯后。三、建立集中統(tǒng)一監(jiān)管體制的幾點建議為健全和規(guī)范我市招標投標市場，強化對招標投標工作的指導協(xié)調(diào)與監(jiān)督管理，保護國家利益和社會公共利益，從源頭上預防和治

17、理腐敗，結(jié)合我市實際，針對上述存在問題，現(xiàn)就加強招標投標監(jiān)管工作提出如下建議。 （一）建立全市集中統(tǒng)一的招標投標監(jiān)管體制。體制問題是當前我市招標投標監(jiān)管過程中的突出問題，亟需解決。按照機構(gòu)設置集約化、監(jiān)督管理規(guī)范化、交易活動程序化、裝備設施科技化的要求，實行集中統(tǒng)一的政府招標投標監(jiān)督平臺，已成為全國招標投標行業(yè)的共識。目前，外省如浙江、湖北全省各地（縣）級市，安徽合肥市、安慶市，湖南株州市，本省南通、鹽城、淮安、宿遷等市均已成立了招管辦（招投標局或招投標管理中心）。我市2005年推行的招標投標體制改革的初衷也是建立集中統(tǒng)一的招標投標監(jiān)管平臺，關于進一步加強全市招標投標管理工作的意見也明確實行三

18、級管理服務體制和兩種運作模式，三級管理服務體制即市招標投標管委會、招管辦（包括各行業(yè)招標辦）、招標投標交易中心（包括政府采購招標中心、藥品醫(yī)療器械采購中心），分別為領導層、監(jiān)管層、服務層；兩種運作模式即駐會常任制和非駐會常任制。相對集中招標投標行政監(jiān)督權就是將目前分散在多個行政機關行使的招標投標執(zhí)法監(jiān)督職能，集中歸并到一個行政機關行使。這是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，符合黨的十七大關于行政機關改革的方向，符合科學發(fā)展觀的需要，是推進招標投標統(tǒng)一平臺建設，完善招標投標監(jiān)督體制的重要環(huán)節(jié)，也是解決招標投標“同體監(jiān)督”問題，在招標投標領域有效預防和懲治腐敗，建立公正公平、競爭有序的招標投標市場秩

19、序的有力舉措。建議建立全市集中統(tǒng)一的招標投標監(jiān)管平臺，按照“機構(gòu)分立、職能分設、人員分開、管辦分離”的原則，把工程招標（包括建設、交通、水利、市政、電力、電信）、采購招標（包括政府采購、藥品醫(yī)療器械采購、機電設備采購）、土地招拍掛和產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓四類交易機構(gòu)從原主管部門剝離，組建全市集中統(tǒng)一的監(jiān)管和交易服務平臺，成立獨立的招投標管理中心（局），作為政府常設機構(gòu)（正科級），履行招標投標的綜合行政監(jiān)督、指導和協(xié)調(diào)職能，撤消原屬于各部門的招標辦，以徹底解決現(xiàn)行體制下各行業(yè)招標投標“同體監(jiān)督”的弊端，實現(xiàn)真正意義上的“裁判員”與“運動員”各自職能的有效歸位，以達到“同城合一”的目的。原各行業(yè)主管部門重點加強

20、招標投標事后的監(jiān)督管理和執(zhí)法檢查。同時，將市招標投標交易中心、政府采購招標中心、藥品醫(yī)療器械采購招標中心合并，統(tǒng)稱“市招標投標采購交易中心”，劃歸市招投標管理中心（局），承擔全市招投標有形市場交易活動的服務。招管中心（局）擬設綜合管理科、工程管理科、采購管理科和監(jiān)察室三科一室，主任、副主任、監(jiān)察人員統(tǒng)一配備，其余人員在原有基礎上擇優(yōu)聘用，編制性質(zhì)為全額撥款事業(yè)，辦公場所暫在市行政服務中心二、三樓。 （二）強化全過程監(jiān)管。在以上招投標監(jiān)管體制問題解決的基礎上,市招管中心（局）需及時明確三科一室的職能和招標投標采購交易中心的服務內(nèi)容，健全和完善各項規(guī)章制度，添置電腦、監(jiān)控等必要硬件設備，適時開發(fā)招

21、標投標專用軟件，積極主動參與招標投標的全過程監(jiān)管，嚴把“四關”：即招標公告及招標文件審查備案關、從業(yè)人員持證上崗關、中標通知發(fā)放關、中標后的跟蹤管理關。一是主動介入事前監(jiān)管。試行投標資格后審制度，在招標報名過程中允許所有潛在投標人參加投標，采取不記名領取招投標資料、不記名出售標書、不集中組織投標預備會和踏勘項目現(xiàn)場活動等措施，對投標人的信息嚴格保密。招標方案、招標文件經(jīng)招管辦嚴格審查后方可在指定的紙質(zhì)媒介或網(wǎng)站公開發(fā)布，擴大招標范圍，打破地域界限。招標文件采用統(tǒng)一文本格式，防止招標人為投標人“量身定做”，排斥潛在投標人。二是重點加強事中監(jiān)管。開標后由評委現(xiàn)場審查入圍投標人的投標資格、技術標、商

22、務標，現(xiàn)場公布開標結(jié)果和所有評分，并在中心公示2個工作日以上。開標、評標、定標等過程，除監(jiān)管人員參加外，委托公證的項目須有公證人員現(xiàn)場公證，并保留好現(xiàn)場的監(jiān)控影像資料。三是落實跟蹤事后監(jiān)管。招管中心（局）聯(lián)合各行業(yè)主管部門對工程施工實施動態(tài)管理，定期交流工程招標項目中標企業(yè)、建設地點、建設規(guī)模、項目經(jīng)理等情況，不定期進行抽查，監(jiān)控有無非法轉(zhuǎn)包、掛靠和借資質(zhì)現(xiàn)象，對項目經(jīng)理現(xiàn)場檢查核對，如發(fā)現(xiàn)與招標投標時不一致以及企業(yè)不誠信行為，市招管中心（局）將聯(lián)合執(zhí)法部門依法查處并進行通報，同時記入企業(yè)誠信檔案中。招管中心（局）定期與采購單位、衛(wèi)生監(jiān)督、物價、技監(jiān)、稅務等部門溝通聯(lián)系，跟蹤了解項目采購后的售

23、后服務情況和合同履行情況。 （三）加大對串標等違規(guī)的打擊力度。一是嚴格招標文件審查，有效規(guī)范招標人行為。招標人不得任意提高投標單位的資質(zhì)等級和項目經(jīng)理的資質(zhì)等級，確需提高的須經(jīng)市招管中心（局）審查同意。招標方案、招標文件審查過程中，不僅進行符合性審查，同時嚴格按照國家法律、法規(guī)執(zhí)行，對不符合法律、法規(guī)的條款，須責成招標人或招標代理機構(gòu)改正。二是統(tǒng)一招標信息發(fā)布。擴大信息公開度和投標人知曉度，規(guī)定信息發(fā)布格式，統(tǒng)一公布平臺或網(wǎng)站。三是嚴格報名程序，切斷投標人相互串通紐帶。通過網(wǎng)上發(fā)布招標信息，使投標人相互之間不得見面。采用合格制審查辦法，將限制投標人數(shù)改為全數(shù)入圍。改資格預審為資格后審，減少接觸

24、機會。標前公布最高限價，防止哄抬造價。實行中標悔約追究制度，防止惡意搶標。四是嚴格資格身份審查，做到“八個一致”。要求投標人營業(yè)執(zhí)照、企業(yè)資質(zhì)證書、安全許可證、投標保證金銀行出票單位、人行基本戶許可證、投標文件印章、項目經(jīng)理資質(zhì)證書及勞動合同、養(yǎng)老保險手冊繳款單位必須一致，達不到要求的，資格審查不予通過。五是事前規(guī)定疑似串標行為，在招標文件中明確對疑似串標的作廢標處理。六是增加串標成本，提高投標保證金比例。規(guī)定投標保證金必須從同一單位銀行基本戶中轉(zhuǎn)賬匯出，不得收取現(xiàn)金。七是報名、投標、開標項目經(jīng)理必須到場，建立不出借資質(zhì)承諾金制度。八是對評標專家較少的項目，實行異地評標或網(wǎng)上評標，實施網(wǎng)上變聲答疑。九是嚴格誠信檔案建設。隨著國家建設部建筑市場誠信信息平臺的建立和長三角區(qū)域建筑市場信用信息平臺的開通，加快建立我市招標投標誠信管理體系，對一些在招標投標中有借資質(zhì)、串標、圍標等行為的企業(yè)，記入黑名單并公示，限制投標，情節(jié)嚴重的逐出本市交易市場。 （四）嚴格禁止場外交易。國家法律、法規(guī)對招標形式早已有明確的規(guī)定，按要求目前我市沒有一家部門或企業(yè)符合自行招標的條件，即使是小型工程建設投資項目（50萬元以下），也須按姜堰市小型建設工程承發(fā)包管理暫行辦法規(guī)定全部進入市招標投標交易中心交易。建議除市招管中心（局）和相關行業(yè)