房管局對(duì)物業(yè)管理區(qū)域的劃分應(yīng)當(dāng)符合法律(案例)

1、房管局對(duì)物業(yè)管理區(qū)域的劃分應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定黃金成等25人訴武侯區(qū)房管局物業(yè)管理行政決定案案例編寫人：沈建 案例評(píng)析人：沈建 發(fā)布時(shí)間：2005-10-25 10:35:49 房管局對(duì)物業(yè)管理區(qū)域的劃分應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的規(guī)定 黃金成等25人訴武侯區(qū)房管局物業(yè)管理行政決定案本案要點(diǎn)提示 對(duì)物業(yè)行政主管部門劃分物業(yè)管理區(qū)域的行為提起的訴訟是新類型案件，相關(guān)法律規(guī)范對(duì)如何進(jìn)行物業(yè)管理區(qū)域劃分沒有明確規(guī)定，在沒有明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)的情況下如何判定行政主管部門劃分的行政行為是否合法是本案的示范之處。通過本案的審理，確定了房管局對(duì)物業(yè)管理區(qū)域劃分系其履行職責(zé)的行為，并對(duì)目前法律、法規(guī)沒有明確劃分標(biāo)準(zhǔn)的

2、情況下如何認(rèn)定劃分行為的合法性提供了一定的思路。案情 上訴人（原審原告）黃金成等25人。 被上訴人（原審被告）成都市武侯區(qū)房產(chǎn)管理局（以下簡稱武侯房管局）。上訴人黃金成等25人系“中央花園清水河片區(qū)”內(nèi)業(yè)主。該片區(qū)位于成都市草金公路以北、清水河以南，按開發(fā)時(shí)間順序和規(guī)格分為一期、二期、三期、精裝版一區(qū)、二區(qū)、沿河別墅和臨河別墅等樓群，共有207幢5726套。不同樓群之間有圍墻、道路分割為相對(duì)獨(dú)立的院落，院落之間有些市政公共通道，其中一期樓群所處地域?qū)偕逞呱鐓^(qū)居委會(huì)，其他屬金雁社區(qū)居委會(huì)。該小區(qū)有部分供電設(shè)備為小區(qū)自管，共用設(shè)施、設(shè)備及其他物管用房未作法定權(quán)屬界定。2003年11月24日被上訴人

3、武侯房管局向成都市中央花園清水河片區(qū)業(yè)主發(fā)出通知，主要內(nèi)容為：根據(jù)國務(wù)院物業(yè)管理?xiàng)l例及成都市物業(yè)管理業(yè)主大會(huì)規(guī)則（試行），鑒于中央花園清水河片區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施及公建配套情況的特殊性和跨金雁、沙堰兩社區(qū)居委會(huì)管轄區(qū)域的實(shí)際情況，針對(duì)業(yè)主提出的建議和意見，在不改變現(xiàn)有房屋及公共設(shè)施、設(shè)備現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，將該片區(qū)劃分為A區(qū)（原中央花園一期）、B區(qū)（原臨河別墅）、C區(qū)（原中央花園二期含沿河別墅）、D區(qū)（原中央花園精裝版一區(qū)）、E區(qū)（原中央花園三期含精裝版二區(qū)），請(qǐng)各區(qū)根據(jù)相關(guān)規(guī)定成立業(yè)主大會(huì)并選舉產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)。該小區(qū)部分業(yè)主不服武侯房管局的上述通知，向成都市武侯區(qū)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，武侯區(qū)政府于200

4、4年2月25日作出了維持武侯房管局劃分物業(yè)管理區(qū)域的決定。 2004年3月黃金成等25人向原審法院起訴稱，武侯房管局作出的劃分物業(yè)管理區(qū)域的決定沒有法律依據(jù)，該決定將造成不同區(qū)域的業(yè)主的權(quán)利義務(wù)不一致，侵害了廣大業(yè)主的利益，故要求撤銷武侯房管局的上述決定。 武侯房管局辯稱，對(duì)中央花園清水河片區(qū)物管區(qū)域的劃分符合國務(wù)院物業(yè)管理?xiàng)l例的規(guī)定，作出物管區(qū)域劃分決定的目的是為物業(yè)使用人創(chuàng)造和保持整潔文明的生活環(huán)境，對(duì)物管區(qū)域的劃分并未涉及小區(qū)配套設(shè)施、設(shè)備的權(quán)屬界定，且作出劃分決定前已采用問卷形式征求了廣大業(yè)主的意見，故該決定事實(shí)清楚，法律依據(jù)充分。審判 成都市武侯區(qū)人民法院對(duì)本案進(jìn)行審理后認(rèn)為，根據(jù)物

5、業(yè)管理?xiàng)l例的規(guī)定，被告武侯房管局具有對(duì)物業(yè)管理活動(dòng)進(jìn)行行政管理的職權(quán)。原告黃金成等25人系被告所劃分的物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的業(yè)主，受被告上述通知行為的拘束、管理，由此與被告發(fā)生爭(zhēng)議，有權(quán)提出行政訴訟。物業(yè)管理?xiàng)l例頒布實(shí)施以后，四川省尚未出臺(tái)相關(guān)具體的物業(yè)管理區(qū)域的劃分辦法，但此前已發(fā)布實(shí)施的相關(guān)規(guī)定在不與新規(guī)定抵觸的前提下，未被廢止的，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)有效，故被告依據(jù)物業(yè)管理?xiàng)l例及四川省的相關(guān)規(guī)定，并考慮到中央花園清水河片區(qū)建筑規(guī)模較大，分屬兩個(gè)社區(qū)及業(yè)主自主管理的不同愿望等因素所進(jìn)行的物業(yè)管理區(qū)域劃分的行為具有合理性和正當(dāng)性，且被告對(duì)物業(yè)管理區(qū)域的劃分不是對(duì)公共配套設(shè)施、設(shè)備權(quán)屬的認(rèn)定，由劃分造成的公共配

6、套設(shè)施、設(shè)備所有權(quán)、使用權(quán)及相關(guān)費(fèi)用分?jǐn)偟臓?zhēng)議可以通過業(yè)主相互協(xié)商、民事訴訟等途徑解決。遂判決駁回黃金成等25人的訴訟請(qǐng)求。 宣判后，黃金成等25人不服，向成都市中級(jí)人民法院提起上訴，要求撤銷原判及被上訴人武侯房管局的通知，其主要理由為：一、相關(guān)條例、規(guī)章雖賦予被上訴人劃分物業(yè)管理區(qū)域的行政職權(quán)，但中央花園清水河片區(qū)的劃分在此前已經(jīng)完成，被上訴人將該片區(qū)再行劃分屬變更物業(yè)管理區(qū)域，其變更行為沒有法律依據(jù)；二、被上訴人對(duì)物業(yè)管理區(qū)域的劃分造成對(duì)共用設(shè)備設(shè)施使用的混亂，是對(duì)廣大業(yè)主利益的侵害；三、一審法院所適用的法律不適用于物業(yè)管理區(qū)域的劃分，其采信的證據(jù)不符合證據(jù)規(guī)則。 被上訴人武侯房管局辯稱，

7、被上訴人對(duì)物業(yè)管理區(qū)域進(jìn)行劃分符合行政法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，也充分考慮了中央花園清水河片區(qū)的實(shí)際情況。原審判決正確，請(qǐng)求二審法院駁回上訴，維持原判。 一、二審?fù)徶?，被上訴人武侯房管局均未提供證據(jù)證明其在作出被訴的物管區(qū)域劃分決定時(shí)，考慮了中央花園清水河片區(qū)內(nèi)除物管用房以外的其他物業(yè)共用設(shè)施設(shè)備等因素，并表示物管區(qū)域劃分以后，業(yè)主間若對(duì)娛樂設(shè)施的使用、公共配套設(shè)施相關(guān)費(fèi)用分?jǐn)偘l(fā)生爭(zhēng)議，可以通過相互協(xié)商或民事訴訟等途徑解決。 成都市中級(jí)人民法院審理后認(rèn)為，被上訴人武侯房管局于2003年11月24日對(duì)成都市中央花園清水河片區(qū)業(yè)主發(fā)出通知的內(nèi)容系對(duì)該片區(qū)物管區(qū)域進(jìn)行劃分，根據(jù)國務(wù)院物業(yè)管理?xiàng)l例、成都市住

8、宅小區(qū)與高層樓宇物業(yè)管理暫行規(guī)定的規(guī)定，被上訴人武侯房管局作為其管轄區(qū)域內(nèi)物業(yè)管理活動(dòng)的監(jiān)督管理部門，具有對(duì)中央花園清水河片區(qū)的物業(yè)管理區(qū)域進(jìn)行劃分的行政職權(quán)，上訴人黃金成等25人認(rèn)為被上訴人作出的上述通知系對(duì)物業(yè)管理區(qū)域的變更、該變更行為沒有法律依據(jù)的上訴理由不能成立。被上訴人考慮到中央花園清水河片區(qū)建筑規(guī)模較大，分屬兩個(gè)社區(qū)等實(shí)際情況，出于便于管理等因素對(duì)該片區(qū)進(jìn)行物業(yè)管理區(qū)域劃分的行為并無不當(dāng)，但根據(jù)物業(yè)管理?xiàng)l例第九條第二款的規(guī)定，被上訴人在劃分物業(yè)管理區(qū)域時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮物業(yè)的共用設(shè)施設(shè)備、建筑物規(guī)模、社區(qū)建設(shè)等因素，被上訴人在本案訴訟中沒有提供證據(jù)證明其在對(duì)中央花園清水河片區(qū)進(jìn)行物業(yè)管理

9、區(qū)域劃分時(shí)考慮到了除物管用房以外的其他共用設(shè)施設(shè)備等因素，而在物業(yè)管理區(qū)域劃分時(shí)不考慮共用設(shè)施設(shè)備的使用維護(hù)等因素，可能會(huì)對(duì)物業(yè)業(yè)主的合法權(quán)益造成損害。故被上訴人作出的劃分中央花園清水河片區(qū)物業(yè)管理區(qū)域的通知不符合物業(yè)管理?xiàng)l例第九條第二款的規(guī)定，依照中華人民共和國行政訴訟法第五十四條第（二）項(xiàng)第1目、第六十一條第（二）項(xiàng)之規(guī)定，該院于2004年12月3日判決如下：一、撤銷成都市武侯區(qū)人民法院（2004）武侯行初字第12號(hào)行政判決。二、撤銷被上訴人成都市武侯區(qū)房產(chǎn)管理局于2003年11月24日對(duì)成都市中央花園清水河片區(qū)業(yè)主發(fā)出的通知。三、責(zé)令被上訴人成都市武侯區(qū)房產(chǎn)管理局重新劃分成都市中央花園清

10、水河片區(qū)物業(yè)管理區(qū)域。 論證 近年來，隨著全國各地房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和物業(yè)管理業(yè)的興起，物業(yè)管理行政案件也隨之大量出現(xiàn)并成為行政審判的熱點(diǎn)，由于目前有關(guān)物業(yè)管理的相關(guān)法律法規(guī)較籠統(tǒng)，多數(shù)省、市尚未出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件，加之物業(yè)行政管理的對(duì)象情況復(fù)雜，因此物業(yè)管理行政案件的審理難度也較大。本案是第一起成都市物業(yè)業(yè)主不服行政機(jī)關(guān)對(duì)物業(yè)管理區(qū)域劃分而提起的行政案件。 本案的審理主要涉及以下問題： 一、本案中物管區(qū)域的劃分決定是行政機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)的行為 物業(yè)行政管理是近年來出現(xiàn)的一項(xiàng)新類型的行政活動(dòng)，由于我國物業(yè)管理方面立法工作相對(duì)滯后，物業(yè)行政管理往往缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)；加之物業(yè)行政管理活動(dòng)所面

11、對(duì)的業(yè)主一般都人數(shù)眾多，業(yè)主之間常常因?yàn)槠湮飿I(yè)在小區(qū)中所處的地段、樓層等的不同 ，會(huì)自然形成不同的利益團(tuán)體，而不同的利益團(tuán)體之間會(huì)對(duì)同一物業(yè)行政管理行為持截然不同的態(tài)度，因此物業(yè)行政主管部門面對(duì)的情況是很復(fù)雜的，其物業(yè)行政管理活動(dòng)具有相當(dāng)?shù)碾y度。本案中，中央花園清水河片區(qū)規(guī)模很大，涉及5700余住戶，由于建設(shè)年代較早，物業(yè)區(qū)域的劃分很不規(guī)范，致使整個(gè)片區(qū)治安、衛(wèi)生等環(huán)境較差，業(yè)主意見也很大。本案的被上訴人武侯房管局作為該行政區(qū)域內(nèi)的物業(yè)行政主管部門，出于為物業(yè)使用人創(chuàng)造和保持整潔、文明、安全、舒適的生活環(huán)境的目的而作出了被訴的物業(yè)區(qū)域劃分決定，該決定一方面是其根據(jù)國務(wù)院物業(yè)管理?xiàng)l例第五條第二款

12、“縣級(jí)以上地方人民政府房地產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)物業(yè)管理活動(dòng)的監(jiān)督管理工作”的規(guī)定而為的履行法定職責(zé)的行政行為，另一方面也是一項(xiàng)為民辦實(shí)事、應(yīng)當(dāng)受到法律鼓勵(lì)的行政行為。因此，一、二審判決根據(jù)中央花園清水河片區(qū)的實(shí)際情況，在“本院認(rèn)為”部分均對(duì)該片區(qū)物業(yè)管理區(qū)域劃分的必要性予以了肯定；二審判決以被訴的物業(yè)管理區(qū)域劃分決定不符合物業(yè)管理?xiàng)l例的規(guī)定而撤銷該決定的同時(shí)，也判決被上訴人重新劃分該片區(qū)的物業(yè)管理區(qū)域，這項(xiàng)判決也正是出于對(duì)該片區(qū)物業(yè)管理區(qū)域劃分的必要性的認(rèn)可。 二、如何認(rèn)定本案中物管區(qū)域劃分決定的合法性 如前所述，被上訴人武侯房管局作出被訴的物管區(qū)域劃分決定是其履行法定職責(zé)的行為，因

13、此判斷決定是否合法應(yīng)當(dāng)看其具體劃分內(nèi)容是否符合相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定。2003年9月1日頒布實(shí)施的國務(wù)院物業(yè)管理?xiàng)l例第九條第二款規(guī)定：“物業(yè)管理區(qū)域的劃分應(yīng)當(dāng)考慮物業(yè)的共用設(shè)施設(shè)備、建筑物規(guī)模、社區(qū)建設(shè)等因素。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！钡摋l例頒布實(shí)施后，四川省尚未就物業(yè)管理區(qū)域的劃分出臺(tái)具體辦法，因此在考量被上訴人的決定是否合法這一問題時(shí)，缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)作為判斷依據(jù)。在沒有相應(yīng)法律法規(guī)對(duì)物管區(qū)域劃分的具體辦法作出規(guī)定的情況下，人民法院對(duì)中央花園清水河片區(qū)是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)行物業(yè)管理區(qū)域的劃分、是否應(yīng)當(dāng)劃分為五個(gè)區(qū)域、每個(gè)區(qū)域的大小是否恰當(dāng)、哪些樓宇應(yīng)當(dāng)劃分在同一區(qū)域等問題所下的結(jié)論，更象

14、是對(duì)行政機(jī)關(guān)所作出的被訴物業(yè)管理區(qū)域劃分決定的合理性而不是合法性進(jìn)行評(píng)判；而行政訴訟除某些特殊類型的案件外，人民法院針對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的合理性作出判決一般被視為是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的干涉，因此在認(rèn)定被訴物業(yè)管理區(qū)域劃分決定是否合法這一問題時(shí)應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待。由于中央花園清水河片區(qū)中的娛樂休閑、供水供電等設(shè)施較為集中地頒布在部分區(qū)域，按被上訴人在作出的被訴決定，可能造成不同區(qū)域的業(yè)主在這些設(shè)施的使用及費(fèi)用分?jǐn)偵袭a(chǎn)生新的糾紛，也可能使部分業(yè)主的合法權(quán)益受到損害。被上訴人在作出該決定時(shí)，并未對(duì)設(shè)-施的使用及費(fèi)用分?jǐn)傔M(jìn)行安排，亦未提供證據(jù)證明其對(duì)這些因素進(jìn)行了考慮，而這一問題也正是上訴人黃金成等25人提起訴

15、訟的主要理由之一，因此可以預(yù)見，按被訴決定進(jìn)行物業(yè)管理區(qū)域劃分后，很可能會(huì)出現(xiàn)大量的糾紛甚至民事訴訟，這實(shí)際上也違背了行政機(jī)關(guān)作出被訴決定的初衷?；谏鲜鰧?shí)際情況，二審法院認(rèn)為被上訴人在作出被訴的行政決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮公共配套設(shè)施、設(shè)備所有權(quán)、使用權(quán)及相關(guān)費(fèi)用分?jǐn)倖栴}，以避免侵害部分業(yè)主的合法權(quán)益。而物業(yè)管理?xiàng)l例第九條第二款明確規(guī)定，物業(yè)管理區(qū)域的劃分應(yīng)當(dāng)考慮物業(yè)的共用設(shè)施設(shè)備、建筑物規(guī)模、社區(qū)建設(shè)等因素，這一規(guī)定雖然較為籠統(tǒng)、原則，并不是對(duì)物業(yè)管理區(qū)域劃分具體辦法的規(guī)定，但根據(jù)被上訴人武侯房管局在一、二審中均未提供證據(jù)證明其在作出被訴的物管區(qū)域劃分決定時(shí)，考慮了中央花園清水河片區(qū)內(nèi)除物管用房以外的其他物業(yè)共用設(shè)施設(shè)備等因素這一事實(shí)，可以認(rèn)定被訴的物業(yè)管理區(qū)域劃分決定不符合物業(yè)管理?xiàng)l例第九條